公共選擇理論視域下城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置效率的再思考

賀民　楊公安

摘要：義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性，決定政府是義務(wù)教育最核心的投資和配置主體。依據(jù)公共選擇理論，在資源配置過程中，政府官員難免為了追求自身效用最大化或?qū)ぷ庑袨槎でY源配置方式，導(dǎo)致義務(wù)教育資源配置的低效率。提高政府優(yōu)化義務(wù)教育資源配置的效能，應(yīng)對(duì)義務(wù)教育資源配置過程進(jìn)行程序約束，建立嚴(yán)格的、切實(shí)可行的行政問責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；配置效率；公共選擇理論

中圖分類號(hào)：G712 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009—4156（2013）01—141-03

研究義務(wù)教育資源配置效率，特別是研究通過哪些途徑或采用何種方式更好地配置教育資源乃是促進(jìn)教育公平、實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的內(nèi)在訴求。教育作為一個(gè)以人為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的實(shí)踐性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其資源利用效率既要量化，更要質(zhì)化；衡量教育資源利用效率的指標(biāo)也應(yīng)參照“以人為本”的價(jià)值取向。在追求義務(wù)教育均衡發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)學(xué)校之間在人力、物力、財(cái)力等方面達(dá)到了優(yōu)化組合，即以投入要素的最佳組合生產(chǎn)出“最優(yōu)的”產(chǎn)品數(shù)量組合，才可謂義務(wù)教育資源配置的高效率；否則，為低效率。目前，城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置效率低下已成為研究者的共識(shí)。從公共選擇理論的視角，對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置效率進(jìn)行探討，為我國當(dāng)前的教育改革實(shí)踐提供一定的啟示。

一、公共選擇理論及其假設(shè)

公共選擇理論發(fā)源于20世紀(jì)50年代，作為當(dāng)代西方具有重要影響的理論派別之一，公共選擇理論成為學(xué)界探討教育與政府關(guān)系的重要知識(shí)資源和理論視域。公共選擇理論的研究要旨在于探討公共政策制定與決策的過程，并以實(shí)證的觀點(diǎn)構(gòu)建政客、官僚集團(tuán)與利益集團(tuán)相互博弈的現(xiàn)代政治行為模式。公共選擇理論的創(chuàng)始人之一詹姆士·布坎南（James Buchanan）認(rèn)為：在行動(dòng)能力內(nèi)，人們被認(rèn)為是理性利益的最大化者。政策的成功與失敗，取決于各方參加者的“戰(zhàn)略選擇”。具體說來，以公共選擇理論進(jìn)行政策分析存在以下四個(gè)方面假設(shè)：一是政策過程涉及多個(gè)政策主體，每個(gè)主體都有各自的利益訴求；二是各政策主體始終是理性地追求利益最大化；三是政策主體都在規(guī)避著政策風(fēng)險(xiǎn)與損失；四是各主體的“利益博弈”狀況決定了政策的成敗。從公共選擇理論這幾個(gè)方面的假設(shè)作為分析框架，對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置實(shí)施過程中各方利益訴求及策略選擇進(jìn)行分析，提出提高城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置效率的策略選擇。

二、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育資源配置低效率的原因分析

從義務(wù)教育的性質(zhì)及其產(chǎn)品屬性來看，它既不具有消費(fèi)上的競爭性，也不具有使用上的排他性，同時(shí)還具有正的外部性。這表明，義務(wù)教育應(yīng)屬于典型的公共產(chǎn)品。這種產(chǎn)品屬性必然要求政府應(yīng)成為核心的資源投人主體。從根本上說，政府對(duì)義務(wù)教育階段各個(gè)學(xué)校進(jìn)行投資的過程也是對(duì)教育資源進(jìn)行配置的過程；政府不僅是義務(wù)教育資源的投入主體，而且是配置主體。除了生均公用經(jīng)費(fèi)，對(duì)哪些學(xué)校進(jìn)行投資、投資金額具體是多少也基本由其決定。由此可見，在城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育資源配置過程中出現(xiàn)效率低下的現(xiàn)象與義務(wù)教育資源配置主體一政府具有必然的內(nèi)在聯(lián)系。

公共選擇理論認(rèn)為，個(gè)體是組成群體、組織的基本細(xì)胞，個(gè)體行為的集合構(gòu)成了集體、組織行為；個(gè)人是決定私人行動(dòng)與集體行動(dòng)的唯一終極抉擇者，只有人才能做出選擇和行動(dòng)，集體本身不選擇也不行動(dòng)。所謂的集體選擇也只不過是個(gè)人通過集體來實(shí)現(xiàn)自身效用最大化的個(gè)人選擇而已。政府作為一個(gè)由相應(yīng)官員組成的組織，政府決策也只是官員們選擇、博弈的結(jié)果?？梢?，研究政府官員的行為才是分析政府決策的基礎(chǔ)。那么，政府官員作為義務(wù)教育資源投入、配置的實(shí)質(zhì)性主體，在資源配置過程中，難免存在為了追求自身效用的最大化或?qū)ぷ庑袨槎でY源配置方式，或者為了追求某些群體的利益致使教育政策向該群體傾斜之嫌。在追求義務(wù)教育均衡發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)之間這種差異性義務(wù)教育資源配置方式顯然與國家投資義務(wù)教育的初衷相違背，因而屬于義務(wù)教育資源配置的低效率。

（一）官員效用最大化導(dǎo)致配置低效率

傳統(tǒng)價(jià)值觀認(rèn)為，政府宮員是“大公無私”、“克己奉公”的代表，是“毫不利己，專門利人”的楷模，是“全心全意為人民服務(wù)的公仆”。而公共選擇理論則認(rèn)為，任何人，無論他處于何種地位，都有一樣的本性，即追逐自身效用的最大化。在政治決策過程中，政府官員與經(jīng)濟(jì)過程中的自然人一樣，都是自身效用最大化的追求者。因此，政府官員追求個(gè)人目標(biāo)時(shí)未必符合公共利益或社會(huì)目標(biāo)，甚至采取歪曲信息的方式從最利己的角度匯報(bào)工作，或者以自由裁量的方式回應(yīng)上級(jí)的決定并迅速執(zhí)行與自身利益相一致的決定，或者從大致相當(dāng)?shù)恼哌x擇中偏愛做出利己的抉擇。

首先，高考升學(xué)率尤其升入重點(diǎn)本科、名校的人數(shù)的多少是衡量一個(gè)縣教育質(zhì)量高低的隱形標(biāo)桿。這種潛規(guī)則無疑會(huì)激發(fā)政府官員為凸顯政績而集中人力、物力和財(cái)力重點(diǎn)扶持幾所“名?！?。其次，義務(wù)教育是一項(xiàng)周期長、見效慢的公益性事業(yè)。在義務(wù)教育資源總體短缺的情況下，實(shí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展難以在短暫任期內(nèi)有效凸顯自己的政績。并且，從時(shí)效性角度講，均衡發(fā)展所帶來的“政績”遠(yuǎn)沒有重點(diǎn)發(fā)展幾所“名?！?、建立幾個(gè)“形象工程”來得直接。再次，國家雖然提倡義務(wù)教育要實(shí)行均衡發(fā)展，但并沒有給出衡量均衡發(fā)展的量化指標(biāo)，這就給政府官員提供了可自由裁量的操作空間。不論按什么樣的方式配置資源，政府官員都能找出有利于自己的理由。最后，對(duì)于未實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的做法，國家也沒有提出相應(yīng)的懲罰措施，這便為機(jī)會(huì)主義者提供了可乘之機(jī)?？傊?，在義務(wù)教育資源總體短缺的情況下，為了追求自身效用最大化，集中資源發(fā)展重點(diǎn)學(xué)校、人為地拉大城鄉(xiāng)之間學(xué)校的差距，是導(dǎo)致義務(wù)教育資源配置低效率的內(nèi)在根源。

（二）利益集團(tuán)問的博弈造成配置低效率

利益集團(tuán)又稱壓力集團(tuán)，是指那些具有某種共同的目的，試圖對(duì)公共政策施加影響的有組織的實(shí)體。不同的利益集團(tuán)在其規(guī)模、資源、權(quán)利和政治傾向等方面存在著明顯的差別。它為了共同利益向政府機(jī)構(gòu)提出要求或施加壓力，使政策符合自己的要求。由于一個(gè)集團(tuán)通常只代表整個(gè)社會(huì)中的一小部分成員的利益，所以，各種社會(huì)組織采取集體行動(dòng)的目標(biāo)幾乎無一例外地都是爭取重新分配財(cái)富，而不是為了增加總的產(chǎn)出——換句話說，他們都是“分利集團(tuán)”。因此，各利益集團(tuán)都會(huì)在各自的勢力基礎(chǔ)上展開分利競爭，通過各種“院外活動(dòng)”影響政府官員決策為本集團(tuán)爭取最大利益。

長期以來，我國實(shí)行的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，在潛移默化中形成了城市和農(nóng)村兩個(gè)利益集團(tuán)。為爭得或維護(hù)各自的既得利益，兩個(gè)利益集團(tuán)總在博弈中尋求能確保自我發(fā)展的制度保障。農(nóng)村包圍城市取得革命勝利后，大力發(fā)展城市便成了國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。在多項(xiàng)政策的照顧下，城市利益集團(tuán)的勢力日益強(qiáng)大并成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的中堅(jiān)力量，而農(nóng)村利益集團(tuán)則逐漸被邊緣化，勢力相對(duì)弱小。在爭取義務(wù)教育資源配置的博弈中，農(nóng)村利益集團(tuán)總處于下風(fēng)，致使義務(wù)教育政策總向城市傾斜，以至于城鄉(xiāng)學(xué)校之間的差距不斷拉大。雖然“十一五”以來國家不斷加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入使農(nóng)村教育現(xiàn)狀有所改善，但對(duì)城市的投入更大，致使城鄉(xiāng)之間學(xué)校的差距不但沒有縮小反而進(jìn)一步拉大。這說明利益集團(tuán)之間的博弈或者是強(qiáng)勢集團(tuán)對(duì)教育政策的壓力是造成義務(wù)教育資源配置低效率的重要因素。正如哈貝馬斯所指出的，在許多發(fā)展中國家，政府一方面是把政治和經(jīng)濟(jì)問題的糟糕后果分散給最軟弱無力的集團(tuán)，另一方面安撫那些最能有效地調(diào)動(dòng)公眾呼聲的集團(tuán)。這并非說政府一定要這樣做，但是，如果政治是可能的“藝術(shù)”或者選民政府一般都力圖確?，F(xiàn)有秩序的最平穩(wěn)延續(xù)的可能性，那么，他們除了安撫那些最強(qiáng)有力、最能有效調(diào)動(dòng)資源的人以外，幾乎別無選擇。

（三）政府尋租活動(dòng)致使配置低效率

租金是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，泛指一切稀缺的生產(chǎn)要素所帶來的超額收入。現(xiàn)代研究發(fā)現(xiàn)，政府的政策干預(yù)和行政管制，都可以造成人為的稀缺，從而形成超額收入。這自然而然地會(huì)導(dǎo)致有人要通過尋求這種干預(yù)和管制以獲取租金。這種活動(dòng)便被稱為尋租。由于尋租概念中的租金并不是所有的租金，而是特指源于公共權(quán)力的租金即權(quán)力租。因此，尋租也稱權(quán)力尋租，即指握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼謀求獲取自身經(jīng)濟(jì)利益的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。權(quán)力尋租是把權(quán)力商品化，或以權(quán)力為資本參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質(zhì)利益，如權(quán)物交易、權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易等。權(quán)力尋租所帶來的利益，成為權(quán)力腐敗的原動(dòng)力。可見，尋租是一種純粹的財(cái)富轉(zhuǎn)移活動(dòng)或非生產(chǎn)性活動(dòng)。這種純粹的財(cái)富轉(zhuǎn)移活動(dòng)通常意味著社會(huì)強(qiáng)勢集團(tuán)對(duì)弱勢群體的掠奪，因此很容易導(dǎo)致社會(huì)的不平等和利益分配的矛盾乃至資源的扭曲配置。

公共選擇理論認(rèn)為，政府官員并非“大公無私”、“全心全意為人民服務(wù)”的代表，而是自身效用最大化的追求者。利用自己掌握的公共權(quán)力進(jìn)行尋租以獲取更大收益是政府官員實(shí)現(xiàn)自身效用最大化的理性選擇。那么，在義務(wù)教育資源配置過程中，政府官員便會(huì)利用自己掌握的資源配置權(quán)力進(jìn)行尋租活動(dòng)。優(yōu)化義務(wù)教育資源配置、縮小城鄉(xiāng)學(xué)校之間差距原本是政府官員運(yùn)用公共權(quán)力為社會(huì)提供公共服務(wù)的基本職責(zé)。但是，在義務(wù)教育資源配置過程中，政府官員往往將公共權(quán)力做非公共利用，以謀求個(gè)人利益。如教育經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)備應(yīng)該往哪個(gè)學(xué)校投入，且投入的數(shù)額是多少，主要看哪個(gè)學(xué)校能為自己帶來更大的“收益”，看哪個(gè)學(xué)校能更好地滿足自己的欲望。在一定程度上說，義務(wù)教育資源的配置過程幾乎成了學(xué)校與政府官員之間進(jìn)行交易的過程?？h城重點(diǎn)學(xué)校擁有雄厚勢力，能夠?yàn)檎賳T提供足值的實(shí)惠，而農(nóng)村薄弱學(xué)校缺乏實(shí)力，難以滿足政府官員的需求。這種腐敗行為便導(dǎo)致在義務(wù)教育資源配置過程中，“扶持政策”往往向縣城重點(diǎn)學(xué)校傾斜，最終產(chǎn)生“錦上添花而非雪中送炭”的怪象。從這個(gè)意義上說，政府官員的尋租活動(dòng)是導(dǎo)致義務(wù)教育資源配置低效率的直接原因。

三、提高義務(wù)教育資源配置效率的對(duì)策

公共選擇理論認(rèn)為，正是由于把人設(shè)想成為追求自身效用最大化的人，并防止個(gè)人利用權(quán)力或不正當(dāng)?shù)氖侄螕p害他人利益，才需要設(shè)計(jì)約束人的行為的法律和制度?？梢?，“公共選擇的觀點(diǎn)直接導(dǎo)致人們注意和重視規(guī)則、憲法、憲法選擇和對(duì)規(guī)則的選擇”，“經(jīng)濟(jì)人”范式為制度分析提供了統(tǒng)一的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)。好的規(guī)則，可以使壞人無法充分做或少做壞事；壞的規(guī)則，可以使好人無法充分做好事。由于缺乏義務(wù)教育資源配置過程的程序約束和配置結(jié)果的問責(zé)約束，導(dǎo)致義務(wù)教育資源配置主體在資源配置過程中具有很大的操作空間，以至于出現(xiàn)“錦上添花而非雪中送炭”的怪象。要想提高政府在優(yōu)化義務(wù)教育資源配置、提高配置效率中的效能，不能僅指望為它為公共利益而奮斗的公共管理者的覺悟與努力，需要進(jìn)行一系列“憲制”改革，以制度、法規(guī)規(guī)范政府機(jī)構(gòu)設(shè)置并強(qiáng)化對(duì)政府官員“自利人”的監(jiān)督，保證義務(wù)教育資源配置方式的規(guī)范化、法制化、科學(xué)化，最終提高義務(wù)教育資源配置效率、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

（一）義務(wù)教育資源配置過程的程序約束

在西方憲法中，程序約束是通過對(duì)決策規(guī)則與立法程序的預(yù)先規(guī)定來影響經(jīng)濟(jì)政策的制定方式，進(jìn)而限制決策后果。在義務(wù)教育資源配置過程中，由于缺乏必要的程序約束，致使義務(wù)教育資源配置方式在很大程度上受到官員效用最大化、利益集團(tuán)以及尋租等因素的影響。所以，規(guī)范義務(wù)教育資源配置決策的制定程序，規(guī)避上述因素對(duì)配置效率帶來的不良影響，是提高義務(wù)教育資源配置效率的內(nèi)在訴求。為此，應(yīng)建立一個(gè)由政府、教育主管部門以及中小學(xué)校長代表、教師代表、學(xué)生家長代表組成的義務(wù)教育資源配置仲裁機(jī)構(gòu)。一方面，對(duì)學(xué)?，F(xiàn)有資源進(jìn)行公正的考核評(píng)估。如實(shí)反映學(xué)?，F(xiàn)狀；另一方面，參與義務(wù)教育資源配置方式的制定、執(zhí)行，使義務(wù)教育資源配置政策擺脫“人為”因素的影響和制約。通過仲裁機(jī)構(gòu)的介入，以程序約束的方式使義務(wù)教育資源真正按照均衡發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行合理的、優(yōu)化配置，最大限度地提高義務(wù)教育資源配置效率。

（二）義務(wù)教育資源配置結(jié)果的行政問責(zé)約束

行政問責(zé)，一是指公眾及責(zé)任授權(quán)人對(duì)政府進(jìn)行問責(zé)的制度，如公眾對(duì)政府做出的行政行為質(zhì)疑；二是指行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問責(zé)制度，如因人為原因給行政機(jī)關(guān)乃至社會(huì)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究。行政問責(zé)機(jī)制可謂規(guī)范政府官員行為、提高政府官員辦事效率的重要手段。對(duì)于義務(wù)教育資源配置過程來說，正是由于缺乏必要的行政問責(zé)機(jī)制，致使政府官員在義務(wù)教育資源配置過程中沒有后顧之憂，從而助長了異化義務(wù)教育資源配置方式的不良傾向，最終導(dǎo)致義務(wù)教育資源配置低效率。所以，在義務(wù)教育資源配置過程中，必須建立嚴(yán)格的、切實(shí)可行的行政問責(zé)機(jī)制。凡是為追求自身效用最大化或偏向其他利益集團(tuán)或?qū)ぷ舛藶榈嘏でx務(wù)教育資源配置方式、拉大城鄉(xiāng)之間教育資源差距，對(duì)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展帶來一定負(fù)面影響的行為，都將被進(jìn)行行政問責(zé)。這就使得政府官員在義務(wù)教育資源配置過程中要權(quán)衡自己的利弊得失，不敢貿(mào)然行事，從而達(dá)到規(guī)避義務(wù)教育資源配置主體的自利行為以提高義務(wù)教育資源配置效率的目的。

[賀民：菏澤學(xué)院教育科學(xué)系講師，碩士，主要從事教育學(xué)原理、職業(yè)教育等研究。楊公安：天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)職業(yè)教育學(xué)院講師，研究方向：教育經(jīng)濟(jì)學(xué)]