宋明清時(shí)期的“政務(wù)公開”

完顏紹元

今天我們強(qiáng)調(diào)“政務(wù)公開”，如果將之理解為及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，使公眾都能知曉，從而提升政府運(yùn)作透明度的話，那么這種制度至少在形式上是古已有之。且看歷代的詔令、露布、榜文、告示，諸如“布告遐邇，咸使聞知”“布告天下，以風(fēng)百姓”之類，比比皆是，都體現(xiàn)了“政務(wù)公開”的意思。

發(fā)揮“以民察官”的監(jiān)督作用

通常說法都是封建王朝以愚民為治術(shù)，故專制統(tǒng)治下的普通群眾，如處漆室之暗，不知亦不能與聞國事。但史實(shí)證明并非絕對如此，因?yàn)閾碛袣v史經(jīng)驗(yàn)的統(tǒng)治者知道，讓民眾在一定程度上了解政府想要做什么，正在做什么，準(zhǔn)備怎樣做，同時(shí)也在一定范圍內(nèi)聽取并應(yīng)對民眾的反饋與要求，不僅有利于政策推行和政令實(shí)施，而且還有助于降低治理成本；“其法善也，人皆知其善而守之，于是不令而行；其法不善也，人皆知其不善而救之，于是挽回亦速”。司馬光與王安石互為政敵，卻都懂得讓民眾與聞?wù)?、指點(diǎn)缺失的重要性：王安石推行新政，先通令“榜之諸縣，凡民所未便，皆得自陳”；司馬光反對新政，也倡言明下詔書，“頒下諸路州軍出榜示”，“不以有官無官，凡知朝政缺失及民間疾苦者，并許進(jìn)實(shí)封狀，盡情極言”。

進(jìn)一步看，一定程度上的政務(wù)公開還能發(fā)揮“以民察官”的監(jiān)督作用。明代洪武十九年，朱元璋出令嚴(yán)禁地方政府濫設(shè)協(xié)管人員，要求各省布政司及府州縣諸司衙門，各將本衙門文案書吏和應(yīng)役皂隸的編制與姓名“明出榜文，告之于民”，榜文上還要寫明“除榜上有名外，余有假以衙門名色，稱皂隸、稱簿書者，諸人擒拿赴京”。凡此皆可歸作人事公開一類，肯定有助于去除壅蔽，溝通上下，提升中央對編制與人事活動的管控。

歷來州縣官吏貪污錢糧的基本伎倆之一，是將虧空掛在民眾欠賬上，所謂 “官侵役蝕，多暗藏于民欠之中”，汪輝祖在教人怎樣做官的《學(xué)治臆說》中也特為指出這一點(diǎn)。捏造民欠的手法大致有兩條，一是老百姓已經(jīng)繳足稅賦而賬上作未繳，或是未繳足而夸大欠數(shù)，所謂“以完作欠，以少作多”；二是逢農(nóng)時(shí)災(zāi)荒向民眾出借時(shí)，“以少報(bào)多，捏渾掩飾”。由于具體經(jīng)管錢糧的書吏通同舞弊，互相彌縫，加上年久積欠等緣故，不易暴露。為此朝廷以審計(jì)公開的制度來應(yīng)對，就是規(guī)定新任官必須對移交官進(jìn)行離任審計(jì)，其中“清查民欠尤為第一要著”，具體辦法是“先查某年民欠總數(shù)，次查某甲民欠細(xì)數(shù)，然后將花戶姓名，欠銀細(xì)數(shù)，大張告示，曉諭通知”，“務(wù)使戶戶無虛，厘厘著實(shí)”。 富有經(jīng)驗(yàn)而不甘心替前任扛木梢的接任者都知道這個(gè)辦法最靈，到底是官侵還是民欠，一公示就曝光了。

一張黃榜關(guān)連千家萬戶

從位居底層的民眾這方面看，雖然“處江湖之遠(yuǎn)則憂其君”的人很少，但是同樣具有希望增加國事“透明度”的利益需求?；实奂次?、改元、生子、疾愈（患病康復(fù)），乃至嘉禾多穗、鳳凰來儀、陵闕塌陷、宮殿失火這些喜福災(zāi)患，看似多為與老百姓渾身不搭界的陛下家事（那年頭陛下家事就是國家大事），其實(shí)大有干系。因?yàn)闅v代相沿的傳統(tǒng)，凡通報(bào)這些訊息的政府文告，按例多包含有體現(xiàn)“皇恩浩蕩”的恩赦條文，所以這類布告通常又被稱為“赦書”或“恩詔”“德音”。恩赦的內(nèi)容可以涉及多個(gè)方面，直接關(guān)聯(lián)千家萬戶切身利益的是減輕或免除由民眾負(fù)擔(dān)的徭役賦稅：如北宋元符三年四月，剛坐上皇帝寶座才三個(gè)月的徽宗，又得了一個(gè)大胖兒子趙亶，喜上加喜，“思布惠澤于天下”，遂在向天下通告皇長子出生的詔書中，宣布豁免所有元符二年以前老百姓拖欠政府的債務(wù)，同時(shí)全部免除元符二年的秋苗錢（國家征收的秋熟谷物賦稅）。

蠲放恩詔大都是面向全國人民的陽光普照，但是一來帝國疆土遼闊，陽光照到的時(shí)間會以各種原因而分先后；二來朝廷公告的文辭多以雅馴為工，缺乏細(xì)節(jié)闡述，各人的理解也有差別。以上述元符三年四月赦書為例：赦書說“元符二年已前系官逋負(fù)悉蠲之”，這個(gè)時(shí)間概念是否包括元符二年當(dāng)年？一出一入，大有差別，需要給出確切解釋。再就是，在接奉“去年秋苗亦行放免”的赦書以前，官府催征上年秋苗的工作并未停止，已經(jīng)繳官入庫的肯定不會退還，尚未繳付的則以正式宣赦為準(zhǔn)，所以對群眾而言，早一點(diǎn)還是晚一點(diǎn)聆聽福音，那個(gè)差別就更大了。

總之，廣大民眾以利益攸關(guān)之故，莫不希望能夠在第一時(shí)間獲得“圣旨”的準(zhǔn)確傳達(dá)。然而由于種種主客觀原因，歷史上像這一類政務(wù)公開在效率上往往是很不給力的。史料記載，從漢魏到隋唐，乃至北宋前期，“布達(dá)中外”的基本方式都是先由有關(guān)部門召募書手批量抄寫復(fù)件，經(jīng)驛遞送往各地，然后 “仰所在州縣寫錄敕，榜于州縣門并坊市村閭要路”，再往下傳至鄉(xiāng)村則多靠口頭傳達(dá)。這種歷代相沿的傳布方式不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，嚴(yán)重影響曉諭百姓的速度，而且難以避免抄寫和傳達(dá)中的錯(cuò)誤，由此引發(fā)歧義，所謂“字多舛誤，或致稽違”。直至宋仁宗天圣年間，經(jīng)參知政事王曾提議，始將印刷技術(shù)普遍應(yīng)用于政務(wù)公開：詔書發(fā)布，先在有關(guān)部門連夜鎖門雕版，經(jīng)校勘“勿使一字有誤”后交付印刷，由都進(jìn)奏院下發(fā)馬遞鋪，以日行五百里的速度（常程文書規(guī)定步遞日行二百里）送達(dá)各府州。州署要趕快舉行集會宣讀，同時(shí) “以黃紙印給縣鎮(zhèn)寨鄉(xiāng)村曉示” ，就是用黃紙印刷供給基層張掛，即小說戲曲、民間傳說中所謂的“黃榜”。

政務(wù)信息必須榜示

詔書誥令之外，各政府部門，特別是直接與民眾打交道的地方政府，都負(fù)有根據(jù)需要即時(shí)公開各自所管政務(wù)的職責(zé)，運(yùn)作方式也是“所屬監(jiān)司印給，榜要會處”。比較而言，民眾最為關(guān)心的首先在賦稅征收方面，因此也是歷代政務(wù)公開的重點(diǎn)所在。宋代州縣起征兩稅前，必須先出榜諭將有關(guān)規(guī)定詳細(xì)布告于民。曾任縣令的李元弼介紹說，光在縣署和緊要熱鬧去處不夠，還要將榜文“小作印板，印給耆長，每村三兩道”，由此確保傳達(dá)到每個(gè)村莊。征稅過程中如有政策調(diào)整，也要及時(shí)公布，如南宋《建康志》載，度宗咸淳四年四月朝廷出令放免夏稅和市例錢，知府馬光祖奉文，立即下令“備榜五縣，并鏤小手榜散貼，俾深山窮谷小民皆戶知之”。

明清制度，各地官府每年向民間征收賦稅的數(shù)額與稅則，都以中央核定的《賦役全書》為準(zhǔn)則，這種冊籍通常以一府和一州縣為單位編制，詳細(xì)開列本州縣地丁原額、逃亡人丁以及拋荒田畝數(shù)、實(shí)征數(shù)、起運(yùn)數(shù)、存留數(shù)、開墾地畝和招來人丁數(shù)等各種信息?！顿x役全書》下發(fā)到州縣，一部存放衙門作為開征運(yùn)留的依據(jù)，一部存放學(xué)宮作為信息公開任士民查閱。然后每年開征之前據(jù)此核算出每畝每丁應(yīng)納稅糧差銀的準(zhǔn)確數(shù)目，“刻一簡明小帖，遍貼城市鄉(xiāng)村，曉諭百姓”，民眾掌握了這些信息，便不易被具體經(jīng)辦催科的吏書、里老等人欺蒙，“但有多編一文錢一厘銀者，許花戶稟告以憑挐問”，就是如果有多收的，百姓都可以向上舉報(bào)反映。endprint

除了賦稅，其他如編審均徭、借倉還谷、學(xué)田善堂、撫恤賑濟(jì)等與民眾利益切切相關(guān)的施政行為，按規(guī)定皆須透明化。以明代賑務(wù)制度為例，凡官府救濟(jì)饑民，必須“簿籍分明，計(jì)給散糧食，每一處共饑民戶口若干，糧食若干，每名口給予糧食若干，逐一明白榜示，使饑民曉然各知數(shù)目。如有管散人役克減短少，許饑民實(shí)時(shí)首告，以憑坐贓，究問如律”。筆者手邊有一部《敬簡堂學(xué)治雜錄》，作者戴杰，清代同光年間知山東陵縣，這本書為其在任六年期間所寫各種公牘文稿的匯編。由公文可知，彼時(shí)該縣有不少以官方撥款民間捐資形式舉辦的文教公益事業(yè)，如書院、義學(xué)、賓興經(jīng)費(fèi)（資助科舉專項(xiàng)基金）、積谷（社保糧倉）、普濟(jì)堂、粥廠等，而所擬管理辦法則有“出入賬目，立簿存記，年終將收支總數(shù)榜示講堂，總期事歸實(shí)濟(jì)，款不虛糜，以杜侵蝕，而免廢弛”等，現(xiàn)代講法就是“曬賬”。

再如汛情、疫情、病蟲害等各種自然災(zāi)害的預(yù)警和應(yīng)對，也應(yīng)該是政府信息傳播的內(nèi)容。《水滸傳》第二十三回，陽谷縣景陽岡上出了只吊睛白額大蟲，晚上出來傷人，縣政府一面“杖限各鄉(xiāng)里正并獵戶人等行捕”，一面“岡子路口，多有榜文”，及時(shí)告知過往客商人等，前面有“大蟲傷人”，提醒大家“可于巳、午、未三個(gè)時(shí)辰，結(jié)伴過岡；其余時(shí)分及單身客人，不許過岡”。僅武松約行四五里路程，這個(gè)榜文就先后在岡前酒家內(nèi)、岡下大樹上和山神廟門上出現(xiàn)了三次，看來這個(gè)陽谷縣政府在公共安全信息服務(wù)這方面還是蠻努力的。

“透明化”不敵“打悶包”

不過以上所述全是從相關(guān)規(guī)定上著眼，至于能否真正落實(shí)，只好另當(dāng)別論。因?yàn)檫@些規(guī)定大多是引導(dǎo)官吏施政行為趨向規(guī)范與透明化的，而歷來貪官污吏勒索侵蝕，多靠暗箱操作才能得逞，所以體制內(nèi)自上而下，層層都有隱匿信息、阻礙公開的力量，通常總是越到下面阻力越大。南宋高宗紹興二十八年八月，知桂陽軍程昌時(shí)卸任回京，向中央反映州縣勾結(jié)豪右科配細(xì)民，社會稅負(fù)嚴(yán)重不公平?；实郾г拐f朝廷為減輕民眾負(fù)擔(dān)一再頒詔，科率都有數(shù)目限定，要求出榜公布，使民周知，沒想到“官吏為奸，恐民間盡知數(shù)目，不得而欺隱，所以不肯出榜耳”。這以后又有校書郎王十朋上疏說現(xiàn)在的“監(jiān)司守令多不得人心”，列舉三條，第一條就是“不宣詔條”。然后一針見血，揭示何以“不宣”的原因：因?yàn)檫@些政策和信息都是“有便于民而不便于吏者”，于是全力隱瞞， “故上雖有良法美意，下不得而知者多矣”。如此封鎖，遑論落實(shí)，結(jié)果導(dǎo)致“寬恤之詔屢下，然而實(shí)惠未孚民”。

再比如中國災(zāi)害頻繁，歷代中央政府多以蠲緩災(zāi)區(qū)錢糧征收的政策減輕災(zāi)民負(fù)擔(dān)。但是很多災(zāi)區(qū)當(dāng)局不愿意照此實(shí)施，一是擔(dān)心因?yàn)轭妹饣蚓徴麇X糧而致地方財(cái)政收入減少，由此拖累“政績”，影響升遷；二是因?yàn)榇笮」倮舻幕疑杖攵鄟碜藻X糧征收，實(shí)施蠲免就是斷自己財(cái)路。于是上有政策，下有對策，對策就是對中央的蠲緩政策“打悶包”，往往是等到老百姓獲知國家有減免文件時(shí)，衙門的征稅任務(wù)已經(jīng)完成了。

情知下面對民隱瞞的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，有時(shí)上面也會采取一些措施。如南宋高宗曾接受侍御史汪勃建議，將一系列對民“利好”的政策信息刻版印刷，命州縣散發(fā)，務(wù)必“使民通知”，若有違背即予稽劾。明代還有過把限時(shí)傳達(dá)規(guī)定附于詔書的事例：“恩赦以登極為準(zhǔn)；詔到日，各撫按星速頒行各郡縣，務(wù)令掛榜通知；仍刊刻成冊，里甲人給一本。如官胥猾吏匿隱，虛情支飾，以圖侵盜，詔差官同巡按御史訪明究問?！钡欠癞?dāng)真執(zhí)行，又能起多少作用，大概不宜作樂觀估計(jì)。

除了官吏出于私利而拖延抵制施政透明化之外，歷代相沿的保密傳統(tǒng)也是束縛政務(wù)公開的因素之一。漢魏時(shí)期，“漏泄”或“探知秘事”都是嚴(yán)重的職務(wù)犯罪，不少高官因此罹禍。唐宋以后情勢大為改觀，不僅“布告遐邇，咸使聞知”愈益制度化多元化，連民間新聞事業(yè)也開始活躍，但是保密防泄仍然是不少人反對提升政治透明程度的借口。對此，有識之士多予批評，明代刑科給事中左懋第認(rèn)為“人臣事君，原無不可使天下共知之言；而朝廷行事，更無不可使天下共知之事”，所以公務(wù)“有必當(dāng)密者，有不可密者，有可密于事先而不必密于事后者”。晚清御史趙炳麟批評“近年國家行政多尚秘密”，乃使“舉國之人耳目愈閉，視聽愈惑，以致弊端百出”，弊端之一就是既然外面的人無由得知政務(wù)運(yùn)作過程，“司員奸黠者”遂得趁機(jī)權(quán)力尋租，教人如何“運(yùn)動”，如何“通融”，加速吏治腐敗。由此可見行政越不透明，官吏越容易以權(quán)謀私。政務(wù)公開歷代都講，卻少見有真正落實(shí)的，想來其主要緣故就在于此吧。endprint