美國公租房住戶收入多樣化模式觀察

楊雁

就城市及社區(qū)建設(shè)而言，美國政府歷來面臨較大挑戰(zhàn)。20世紀(jì)50～70年代，為滿足城市居民尤其是產(chǎn)業(yè)工人的居住需求，美國推行了數(shù)量龐大的公租房修建計劃。所建樓宇外觀單調(diào)，占地巨大，成為低收入階層民眾的聚居區(qū)。美國社會認(rèn)為，公租房設(shè)計旨在構(gòu)建和諧社區(qū)而非單建居住單元。為實現(xiàn)吸納中產(chǎn)乃至資產(chǎn)階層人士的目標(biāo)，公租房計劃須致力于提高住房標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化設(shè)計、確保品質(zhì)、提升社區(qū)認(rèn)同度，實現(xiàn)與周邊居民區(qū)的有效融合。美國政府、獻(xiàn)策者、開發(fā)商以及城市居民希望通過構(gòu)建貧富同處、和諧共居的居住環(huán)境，促進(jìn)國民種族融合，實現(xiàn)社區(qū)要素齊全、功能完備，環(huán)境宜人、生機(jī)勃發(fā)的目標(biāo)。

公租房住戶收入多樣化模式的歷史演進(jìn)

歷年來，為實現(xiàn)公租房住戶收入多樣化，美國聯(lián)邦政府確定了一系列任務(wù)目標(biāo)與工作重點。起初，公租房計劃側(cè)重于解決低收入工薪階層家庭住房困難，其安置具有臨時性。1974年，鑒于公租房貧困人口集聚日益增多，國會對1937年《住房法》實施了修訂，以確保所有公租房項目在合理時期內(nèi)安置各類收入人群，通過低收入貧困家庭的分散安置，避免產(chǎn)生嚴(yán)重的社會問題。

公租房采取的住戶收入多樣化發(fā)展模式要求政府公共投資對私有資本進(jìn)行有效平衡與調(diào)節(jié)，以免產(chǎn)生過于龐大的高低收入分化住戶聚居群，尤其在中產(chǎn)階級集中的城市物業(yè)產(chǎn)權(quán)狀況日益惡化的內(nèi)城區(qū)域。面對部分地區(qū)拆遷低收入群體為富裕階層騰讓空間的輿論抨擊，全美住房管理部門認(rèn)為，公租房項目興建之初旨在為工薪階層提供臨時住所，并非為社會長期失業(yè)人群提供社會福利。重要的是，公租房不應(yīng)單為社會貧困階層而建。

紐約市政府在公租房住戶多元化模式改革方面率先探索，并取得一定成效，紐約市住房管理局推行包含工薪階層與雙親家庭的層級系統(tǒng)。1979年，住房和城市發(fā)展部批準(zhǔn)紐約市實施新的公租房申請分級制。根據(jù)紐約市住房管理局計劃，“公租房申請者按收入水平共分為三類，參選的申請者，40%收入水平較高，20%收入水平較低，40%收入居中；分級制的工作目標(biāo)，在于使各類申請者同意接受政府安置”。顯然，它偏重于接收中高收入群體住戶。根據(jù)1980年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，公租房申請者第一級收入水平為人均3300美元/年～1.06萬美元/年，第二級收入水平為3301美元/年～1.3萬美元/年，第三級收入水平為7201美元/年～1.3萬美元/年（三項分級均在聯(lián)邦政府限額范圍內(nèi)）。顯而易見，分級制旨在“根據(jù)實際情況，通過對不同收入住戶數(shù)量進(jìn)行調(diào)節(jié)，有效解決公租房住戶的收入差異問題”。值得注意的是，分級制并不排斥特殊情況（如為流浪者服務(wù)的福利旅館）下住戶優(yōu)選的實施，以充分保障極度貧困人群的社會利益。公租房混合居住社區(qū)在各財政資助開發(fā)項目內(nèi)實施住戶收入多樣化探索的大膽嘗試。1990年，美國國會首次批準(zhǔn)進(jìn)行公租房項目住戶收入多樣化探索試點，當(dāng)年出臺的《克蘭斯頓-岡薩雷斯國家經(jīng)濟(jì)住房法》（Granston-Gonzalez National Affordable Housing Act）授權(quán)4個公租房管理部門各自進(jìn)行改革嘗試。試點方案將住房和城市發(fā)展部出具的住戶遴選寬松指導(dǎo)意見全盤納入，允許各相關(guān)公租房管理局最多可將特定開發(fā)項目近一半住房出租給低收入家庭，但收入過低家庭例外。

1998年，美國國會再次尋求解決公租房的貧困過度集聚，公租房住戶收入多樣化擴(kuò)展被作為永久性法律規(guī)定得以確立。在此期間，公租房改革試點局限于部分城市，更寬領(lǐng)域的公租房制度改革也起步尚早，成效有待檢驗。然而，事實表明，基于貧困分解化的工作理念，美國公租房計劃已經(jīng)萌發(fā)新的政策取向。1998年美國出臺的《公租房改革法》規(guī)定，公租房40%以上的入住戶，其收入須低于本區(qū)中等家庭收入的30%，該收入標(biāo)準(zhǔn)同樣適用于75%的租房優(yōu)惠券初次領(lǐng)受者。此外，若住房管理部門將75%以上的租房優(yōu)惠券分配給收入低于本區(qū)中等家庭收入30%的租戶，則收入低于本區(qū)中等家庭收入30%的新入住公租房住戶比例最低可降至30%。再者，該法要求所有公租房管理局啟動新的住戶安置方案，在相對貧窮的公租房小區(qū)安置高收入住戶群體，同時提高富裕小區(qū)低收入住戶群體比例。

公租房住戶收入多樣化模式的要件

推進(jìn)收入水平各異的多階層社會聚居區(qū)建設(shè)，有助于改善低收入民眾居住條件，提高社區(qū)教育質(zhì)量，優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，豐富商品供給與社會服務(wù)。同時，可以為貧困家庭適齡青年提供更多的工作機(jī)會，增強(qiáng)其生活信心，有利于社區(qū)繁榮穩(wěn)定。創(chuàng)建混合居住社區(qū)最大的挑戰(zhàn)在于，能否采取有效措施，吸引中產(chǎn)或資產(chǎn)階層集體遷入并長期居住，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供有效社會群體支撐。對建于貧民傳統(tǒng)居住區(qū)的混合居住項目而言，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)融合是首要目標(biāo)。在新建社區(qū)宜居、安全及穩(wěn)定旗幟的感召下，社會中產(chǎn)階層對公租房信心日漸增強(qiáng)，進(jìn)而選擇遷入居住，在經(jīng)濟(jì)融合的基礎(chǔ)上，種族融合也得以不斷增強(qiáng)。

與非混合居住公租房相比，混合居住公租房徹底反置了居民財富分散模式?；旌暇幼」夥坎粚で笤诟呤杖胱羧褐胁迦氲褪杖牖蚧旌鲜杖肴后w，而是試圖通過前期集中居住區(qū)提供的良好居住條件，吸引高收入住戶群入住低收入生活社區(qū)。為此，相關(guān)條件不可或缺：一是房屋配套設(shè)施良好，足夠?qū)κ袌鱿M者構(gòu)成吸引；二是項目安全須認(rèn)定達(dá)標(biāo)；三是管理規(guī)范完備，租戶甄選嚴(yán)格。

要達(dá)成吸引高收入住戶的工作目標(biāo)，須對公租房采用的績效籌資法或公平市場租金法做出適當(dāng)調(diào)整。在績效籌資法中，本年度租金總額作為下一年度租金預(yù)測基數(shù)須從可得最高支付補貼中對應(yīng)扣除，租戶所繳租金增加額不跟獎勵掛鉤。相對而言，若只扣除租金總額增值的85%，經(jīng)過幾年的積累，獎勵可達(dá)可觀的數(shù)額。從實際情況分析，有必要規(guī)定高扣除額度，即用于計算績效籌資系統(tǒng)的租金總額不得少于實際租金總額的80%。公平市場租金法可對照執(zhí)行收入增加折化處理程序。然而，同吸引責(zé)任感強(qiáng)的住戶比較而言，吸引高收入租戶的目標(biāo)價值尚存較大疑問，原因是通常缺少確鑿證據(jù)證明大型公租房租戶行為同租戶收入或其他特征之間的關(guān)聯(lián)性。實施類型獎勵同管理簡化的工作目標(biāo)也完全背道而馳。美國國會及聯(lián)邦政府部門（以住房與城市發(fā)展部為代表）均把經(jīng)濟(jì)融合作為公租房運作模式的改革導(dǎo)向。對公租房而言，高收入住戶家庭成員多有固定職業(yè)，會激勵并帶動社區(qū)成員積極就業(yè)。實際上，公租房混合居住法基于大膽的間接推理，可認(rèn)為其更直接的準(zhǔn)入原則是，公租房居住并非普通權(quán)利，而是一種特權(quán)，權(quán)利實現(xiàn)依賴于政府提供的巨量住戶補助，補助的爭取要求相關(guān)社區(qū)成員至少先前并持續(xù)具備最低限度的社會責(zé)任意識。盡管多樣化目標(biāo)的實現(xiàn)存在變數(shù)，更為重要的是，嚴(yán)格的租戶甄選必將使公租房的可管理性得到強(qiáng)化與提升。各公租房管理局不能采用明顯有悖于租戶多樣性要求的住房政策，或基于任意性理由對任何社會群體實施整體排斥。endprint

公租房住戶收入多樣化模式的效應(yīng)

貧困人口過度集聚會導(dǎo)致公租房走向失敗。貧困人口分散居住可有效降低貧困集聚，化解社區(qū)社會問題。從一定意義上講，聯(lián)邦政府于1992年推出的“希望6號”計劃，即基于此種考慮。住房與城市發(fā)展部多次公告宣稱擬以“希望6號”計劃為突破口推行公租房計劃的全新改革。其宣傳大致勾勒出兩幅圖景：“‘希望6號實施前”是色彩單調(diào)、貧困破舊的平頂住房，“‘希望6號實施后”則為色彩鮮艷、有籬笆護(hù)欄、具備典型美國特征的斜頂混合居住建筑。根據(jù)住房與城市發(fā)展部提供的數(shù)據(jù)，研究人員推算，美國每年擬拆除1.1萬套公租房，這些住房先前多由收入低于本區(qū)居民中等家庭收入30%的住戶居住。新建公租房數(shù)量基本按4000套控制，全部安排為混合居住項目，多數(shù)分配給收入高于現(xiàn)住家庭的住戶居住。

不論房屋資金來源如何，混合居住對公租房管理至關(guān)重要。事實表明，住戶多樣化與其他住房政策的合理配合運用，可有效優(yōu)化公租房住戶結(jié)構(gòu)，是公租房運行機(jī)制建設(shè)的重點方向。然而，作為大力緩解城市貧困集聚的大膽嘗試，混合居住社區(qū)構(gòu)建須在區(qū)域房地產(chǎn)市場與項目建設(shè)選址條件允許的前提下進(jìn)行。房地產(chǎn)市場發(fā)達(dá)以及建有都市復(fù)興展示區(qū)，能有效吸引不同收入階層人士的城市，可充分結(jié)合自身實際，考慮創(chuàng)建全新的混合居住社區(qū)。并非所有項目點都具備實施安排收入為區(qū)域中等家庭收入60%～80%的家庭入住的混合居住條件，吸引收入為區(qū)域中等家庭收入95%以上家庭入住則顯得尤為困難。在規(guī)劃方面，都市復(fù)興展示計劃致力于探索住戶收入分類安置。根據(jù)規(guī)定，公租房主要用于安置收入為區(qū)域中等家庭收入80%以下的住戶。然而，受聯(lián)邦政策取向等多重因素影響，多數(shù)入住家庭收入低于區(qū)域中等家庭收入的50%。為增加住戶代表性，一些住房管理部門考慮推行住戶收入分級安置，在申請儲備名單中將申請者按收入進(jìn)行分類，住戶安置須維持預(yù)定的收入分類標(biāo)準(zhǔn)。

除運用住戶遴選標(biāo)準(zhǔn)來改變管理公租房項目住戶結(jié)構(gòu)外，公租房管理局也通過新建住房及其他方式來實現(xiàn)這一目的。為降低居住密度，某些公租房管理局根據(jù)《住房法》第八條款成屋計劃規(guī)定對家庭成員較多的住戶特事特辦，允許其租賃私有住房并給予住房補貼的方式加以解決，在多成員家庭搬出公租房后新安排成員數(shù)量較少的家庭入住。成員較多的家庭，也可通過分散居住等方式進(jìn)行安置。公租房管理局對《住房法》第八條款成屋計劃規(guī)定的靈活運用，較大層面上源于聯(lián)邦政府的大力財政支持。各公租房管理局熟悉住房制度的最佳運作方式，可保證聯(lián)邦劃拔資金的高效使用。同時，結(jié)合資金來源及數(shù)量，各公租房管理局的工作任務(wù)主要集中在降低公租房居住密度上，以解決住戶過度擁擠的問題。

公租房混合居住的基本原理與分散居住類似。社區(qū)的正常運轉(zhuǎn)，要求有充分就業(yè)的核心居民，以支撐社區(qū)商業(yè)發(fā)展、提供行為模范，以及增加社會資本量。居民收入層次實現(xiàn)多樣化，有利于公租房更好地融入周邊社區(qū)，低收入家庭也可從與高收入家庭為鄰的過程中受助獲益。

公租房住戶收入多樣化模式面臨的問題

盡管公租房有用于修建混合居住項目的投資，但面臨資金鏈薄弱、投資主體意愿不強(qiáng)等問題。項目融資方、評估機(jī)構(gòu)及社會投資主體習(xí)慣于選擇由市場定價的公寓樓等簡單型標(biāo)準(zhǔn)化項目，往往對修建多用途的混合居住住宅計劃缺乏興趣，投入資金有限，無法充分滿足項目建設(shè)所需。作為中低收入公租房的重要資金來源，政府補貼數(shù)量有限，投資強(qiáng)度較弱。

公租房政策制定者也許將引入高收入階層住戶宣揚為增加低收入階層住戶社會資本的重要方式，但社區(qū)整體建設(shè)的真實要求是，單純意義上的在業(yè)與失業(yè)群體共同居住只是邁向社區(qū)振興的第一步，除混合居住外，配套措施還應(yīng)包括改善公租房環(huán)境以增加其對工薪階層的吸引力。公租房的問題不僅限于住戶本身素質(zhì)，還涉及住戶所受待遇問題。在缺乏設(shè)計、管理及提供服務(wù)等綜合調(diào)控及配套措施的情況下，單靠增加經(jīng)濟(jì)狀況相對較好的低收入階層住戶，無論其數(shù)量多少，均無法有效提升其他居民的現(xiàn)實生活水平。

美國混合居住政策的實施，較大地改善了公租房居住品質(zhì)，多數(shù)嚴(yán)重簡陋地區(qū)的高密度、高層和營房式的建筑被低密度和低層的住戶所替代。但同時，更好設(shè)計、更高質(zhì)量住房的開發(fā)、密度的降低以及混合收入戰(zhàn)略導(dǎo)致針對低收入家庭的公租房單元減少。同時，在簡陋公租房拆除重建后，原先居住家庭回遷的數(shù)目較少，原公租房房客被收入較高的房客所替代，公租房的中產(chǎn)階層化導(dǎo)致部分原居民利益受損。

深層次的公租房人口混合居住計劃要求進(jìn)一步擴(kuò)大入住居民的社會階層與種族代表性。正如對公租房計劃的早期政策關(guān)注一樣，深層推進(jìn)的政策倡行者，對貧富差距背景下窮人如何從與富人同居的事實中獲益缺乏政策性預(yù)見。近年來實施的以高檔住房與經(jīng)濟(jì)住房共同修建為內(nèi)容的城市開發(fā)建設(shè)，提升了社會低收入階層的居住條件。然而，除物質(zhì)居住條件外，收入高度差異化住房政策的推行，對社區(qū)其他社會問題的解決收效并不明顯。

結(jié)語

公共資金有時可有效地運用于扶助混合居住社區(qū)中的貧困家庭。然而，將現(xiàn)有的低收入住房改造為混合居住社區(qū)，并不意味著所有問題都能得到妥善的解決。為確保在經(jīng)濟(jì)型住房修建方面不斷取得進(jìn)展，需政府及社會多重努力，確保在新開發(fā)集體住宅時同步修建經(jīng)濟(jì)型住房，避免所有新建住房均實施市場定價。公租房的改造，需要公租房社區(qū)逐個轉(zhuǎn)型發(fā)展，要求社會做出幫助底層貧困民眾的更大承諾，在為居住困難者修建更多的蔽身場所及過渡型住房的同時，政府應(yīng)增加住房租賃券的發(fā)放。簡而言之，公租房的改造發(fā)展，旨在逐步解決公租房的貧困化問題，不應(yīng)以減少廉租型住房供應(yīng)為手段。

事實證明，美國公租房住戶收入多樣化政策取得了較好的成效，其重要的政策取向是加強(qiáng)統(tǒng)籌，以多管齊下、協(xié)調(diào)并進(jìn)的方式加以推進(jìn)。在加大對社會投資的引導(dǎo)，增加對公租房的建設(shè)投資，由社會企業(yè)承擔(dān)基本建設(shè)的同時，政府致力于合理制定發(fā)展計劃與目標(biāo)任務(wù)，確保公正公平，適時填補市場空白，確保項目有序推進(jìn)，實現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會效益。endprint