失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題探析

李振仙

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)概念

目前，在城市工業(yè)化進(jìn)程不斷加快的情況下，失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為社會(huì)的熱點(diǎn)問題。本文所指的失地農(nóng)民主要是在城市工業(yè)化進(jìn)程中，因?yàn)槌鞘械姆寝r(nóng)業(yè)建設(shè)而被征收了土地使用權(quán)并未能被納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中的農(nóng)民。

失地農(nóng)民的社會(huì)保障主要是指：因?yàn)楣怖娴膶?shí)現(xiàn)而使得該地區(qū)的農(nóng)民失去了賴以生存的土地，為了促進(jìn)社會(huì)的安定、團(tuán)結(jié)，維護(hù)失地農(nóng)民的根本利益，制定出的一系列國民收入再分配方案的保障政策。

二、我國失地農(nóng)民社會(huì)保障中存在的問題及原因分析

（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的主要問題

首先，缺乏統(tǒng)一的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，部分地方政府私自截留土地征收補(bǔ)償款，并挪為他用，致使失地農(nóng)民的實(shí)際補(bǔ)償金額非常低。其次，由于農(nóng)民的文化水平普遍偏低，而且多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化水平不高，使得農(nóng)民在很長時(shí)間內(nèi)都無法適應(yīng)失地后的生活，進(jìn)而導(dǎo)致其在生活和工作上都承受著巨大壓力，并且對未來生活充滿擔(dān)憂。再次，由于部分地區(qū)的保障制度不夠完善，使得當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障部門不知道如何對失地農(nóng)民的身份進(jìn)行定位，從而也就無法給予其相應(yīng)的社會(huì)保障。

（二）造成失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的原因分析

第一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不合理性造成失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償不足。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代推行的“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”政策造成了我國獨(dú)特的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)。盡管改革開放之后大量的農(nóng)民進(jìn)城打工，有效地提高了經(jīng)濟(jì)收入，但是并沒有引起城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性改變。城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越完善，其資金是來自于城市周邊農(nóng)村地區(qū)的土地征收增加值，真正是“農(nóng)村無回報(bào)地支援著城市建設(shè)”。一直以來，在粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，政府出臺(tái)的各類政策始終無法讓農(nóng)民真正地融入到城市生活，即使現(xiàn)在的農(nóng)民工福利待遇得到了明顯改善，但始終無法與城市居民享有同等待遇，而失地農(nóng)民的權(quán)利獲得則更為艱難，其心中的不滿情緒會(huì)加劇堆積。

第二，土地產(chǎn)權(quán)制度有待健全。第三次土地改革中推行的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，指明了農(nóng)民擁有承包土地的使用權(quán)。但是，由于制度編寫的不夠清晰，農(nóng)民的使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)等權(quán)利界定較為模糊，以至于在政府對農(nóng)民土地強(qiáng)制征用時(shí)，農(nóng)民無法借助土地產(chǎn)權(quán)法律來維護(hù)自己的利益，只能成為失地農(nóng)民。具體而言，其一，農(nóng)民在土地的使用權(quán)交易上，只能選擇轉(zhuǎn)讓、出租等有限的流轉(zhuǎn)方式，在形勢多變的社會(huì)發(fā)展過程中，這些方式已經(jīng)無法為農(nóng)民的合法權(quán)益提供有效保障。其二，我國法律對土地的承包期限做出了明確的規(guī)定，人口的不斷變化，導(dǎo)致土地使用者的頻繁更換，承包期限變得越來越短。加之當(dāng)?shù)卣梢詫ν恋氐某邪贫纫约敖?jīng)營方式進(jìn)行隨意更換，使得農(nóng)民在土地使用權(quán)上缺乏權(quán)屬感。其三，由于基層政府掌握著土地的流轉(zhuǎn)權(quán)，其在利益的驅(qū)動(dòng)下，往往不顧農(nóng)民的合法利益，強(qiáng)制進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受到嚴(yán)重侵犯。其四，由于土地流轉(zhuǎn)的程序并不規(guī)范，所以在土地流轉(zhuǎn)過程中，經(jīng)常因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一或者缺乏維權(quán)依據(jù)，使得失地農(nóng)民的利益再次受損。

第三，土地征用制度缺乏完善性。首先，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大必然引發(fā)征地行為發(fā)生，而制定規(guī)范的征用制度則是確保征地行為合法化的重要前提。在我國的《土地管理法》中，盡管對“公共利益”的內(nèi)涵和外延給出了說明，但是，卻有些“空隙”可鉆。而這些“空隙”則成為地方政府將“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”轉(zhuǎn)變成“公共利益”的重要依據(jù)，巨大的利益使得部分地方政府越發(fā)地?zé)嶂杂谕恋卣饔?。其次，“?jīng)濟(jì)杠桿”在土地征用中的“靈活”運(yùn)用，使得部分地方政府濫用職權(quán)，隨意進(jìn)行非農(nóng)業(yè)性“征地”。在地方政府獲取大量利益時(shí)，農(nóng)民并沒有得到公平對待，其補(bǔ)償款數(shù)額根本就是征地利益總量的“九牛一毛”。造成這一問題的一個(gè)重要原因就是《土地管理法》以及《土地管理法實(shí)施條例》在失地補(bǔ)償和補(bǔ)償救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定上存在一定的問題。例如，農(nóng)民可以對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出反對意見，并向縣級以上政府申請進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是審批部門恰恰就是征地的“當(dāng)事人”，如何能夠協(xié)調(diào)成功。如果在協(xié)調(diào)不成功之后，農(nóng)民還可以向更高級別的政府，甚至國務(wù)院申請裁決，可是對于“面朝黃土背朝天”的農(nóng)民而言，其難度可想而知。再次，土地征用程序缺乏合理性。近年來，我國推行的土地征地聽證制度，使原本的征地程序在某種程度得以完善。但是，在實(shí)際的征地過程中，缺乏法律保障的失地農(nóng)民很難獲得必要的知情權(quán)、參與權(quán)，甚至上訴權(quán)。盡管國家規(guī)定了征地需要按照公告要求執(zhí)行，但是，地方政府卻很少會(huì)告知農(nóng)民其中的征地細(xì)節(jié)，僅僅是例行通知農(nóng)民征地的范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在政府同開發(fā)商進(jìn)行協(xié)商時(shí)，農(nóng)民只能是接受者，無法表明自己的立場和觀點(diǎn)。當(dāng)農(nóng)民對補(bǔ)償價(jià)格存在異議時(shí)，由于土地征用制度與其他法律法規(guī)存在諸多脫節(jié)的地方，司法部門無法參與其中，而行政復(fù)議作為唯一途徑，則是在執(zhí)行程序上存在諸多不合理之處。最后，因?yàn)榈胤秸袡?quán)強(qiáng)制性地低價(jià)征收大量土地，并轉(zhuǎn)手賣給建設(shè)開發(fā)商。所以，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，部分地方政府對這類行政活動(dòng)非常“熱心”，并付諸實(shí)際行動(dòng)，這也導(dǎo)致了失地農(nóng)民數(shù)量的猛增。

第四，征地補(bǔ)償方式不夠合理。一方面，一次性補(bǔ)償方式不利于失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。在征地補(bǔ)償方面，多采用一次性補(bǔ)償政策。農(nóng)民獲取的補(bǔ)償款最高標(biāo)準(zhǔn)也僅僅是原土地用途的年產(chǎn)值30倍，看似很多，但是對于普通的農(nóng)民家庭來說，也僅僅是維持原生活水平七年而已。如果將失地農(nóng)民的補(bǔ)償款用于社保投資，獲取的養(yǎng)老金不過是城市居民最低生活保障的33%。而土地一旦被用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值則是無法估量的。失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式嚴(yán)重地偏離了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，另外，一次性的補(bǔ)償方式，不僅無法解決失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)就業(yè)問題，更無法給失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)益?？梢哉f，農(nóng)民用可持續(xù)的土地資源換取了廉價(jià)的“生活費(fèi)”。另一方面，受文化制約，失地農(nóng)民難以融入城市生活。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶給農(nóng)民的不良影響不僅體現(xiàn)在物質(zhì)層面上，更體現(xiàn)在精神文化層面上。農(nóng)村的民風(fēng)、民俗使得農(nóng)民的人生觀以及價(jià)值觀都與城市居民差距甚遠(yuǎn)。社會(huì)制度變遷過程中，文化的滯后性讓農(nóng)民在短時(shí)期內(nèi)很難適應(yīng)城市的生活方式以及價(jià)值理念。在失去土地之后，農(nóng)民在面臨就業(yè)、社會(huì)保障以及失地補(bǔ)償?shù)葐栴}的同時(shí)，還要面臨如何融入城市生活的難題。所以，很多農(nóng)民在失去土地后，感到迷茫和不知所屬。endprint

第五，失地農(nóng)民的社會(huì)保障不夠健全。一方面，在失去能夠?yàn)樽陨硖峁┗旧畋Ｕ系耐恋刂?，很多農(nóng)民得到了城市戶口。但是，在社會(huì)保障制度不夠完善的情況下，很多失地農(nóng)民卻沒有享受到城市居民的社會(huì)保障制度，而同時(shí)，其也失去了作為農(nóng)民所享有的保障。另一方面，通常情況下，失地農(nóng)民享有的社保水平普遍偏低，并且內(nèi)容上多是養(yǎng)老和最低生活保障。多數(shù)地區(qū)都沒有為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)或者扶持措施。以至于常常出現(xiàn)失地農(nóng)民“就業(yè)難，看病難”問題。并且，由于各地發(fā)展的不均衡，失地農(nóng)民的保障標(biāo)準(zhǔn)無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，更是加劇了各地的貧富差距；社會(huì)保障能夠保障失地農(nóng)民的生活問題。但是，就目前來看，因與城市居民的社會(huì)保障水平和土地帶來的基礎(chǔ)保障水平相比差距明顯，并且，多數(shù)農(nóng)民對社會(huì)保障的重要性認(rèn)識(shí)不足，所以失地農(nóng)民的參保意識(shí)不強(qiáng)；失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金的唯一來源就是土地征收、轉(zhuǎn)讓過程中產(chǎn)生的增加值，這部分資金不會(huì)積累，更不會(huì)得到后續(xù)的填補(bǔ)。那么，其也就不具備可持續(xù)發(fā)展特征。隨著我國人口老齡化的日益加劇，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系已經(jīng)面臨著巨大的壓力，如果再將失地農(nóng)民納入其中，則很容易造成系統(tǒng)“崩潰”，所以，只能另尋解決方案。但是，目前尚沒有較為合理的解決措施；部分地區(qū)政府在失地農(nóng)民的補(bǔ)償款中，抽取一部分作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金，該措施的初衷是好的。但是，由于農(nóng)民對該基金不甚了解，而且，社會(huì)保障基金本身的運(yùn)作以及構(gòu)成仍存在一定的問題，以至于這種做法并沒有真正地為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障，反倒因?yàn)槠溥\(yùn)作中的各種“徇私舞弊”問題引起了失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。

第六，失地農(nóng)民自身素質(zhì)偏差。一方面，盡管廣大農(nóng)民的文化水平相對于幾十年前已經(jīng)明顯提高，但是，相對于城市居民還是存在著巨大的文化差距的。文化以及價(jià)值觀的差距，導(dǎo)致農(nóng)民在就業(yè)能力以及競爭能力等方面處于弱勢，所以，其進(jìn)入城市之后，多是從事非技術(shù)性的體力勞動(dòng)，而這奠定了其勢必將處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的底層。另一方面，“逆來順受”的思想觀念，使得農(nóng)民在土地征收時(shí)，自覺站到了被動(dòng)的接受位置。加之缺乏相關(guān)的法律常識(shí)，其在權(quán)益受到侵犯的時(shí)候，很少會(huì)意識(shí)到依靠法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益。當(dāng)然，這其中也不乏對談判結(jié)果產(chǎn)生異議的，但是，其往往是選擇偏激的手段維護(hù)自己的權(quán)益，最后反而因不恰當(dāng)?shù)男袨槭沟米约焊颖粍?dòng)。另外，在諸多不良因素的影響下，很多農(nóng)民并不愿意將征地補(bǔ)償款用于購買社會(huì)保障，而且很多年輕人在得到補(bǔ)償款后，不但不繳納社保，還肆意揮霍、貪圖享樂，從而使自己未來的生活更加沒有保障。

三、解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的對策

（一）加強(qiáng)“以人為本”理念，深化土地制度改革

首先，對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度完善途徑進(jìn)行強(qiáng)化。完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要包括：土地占有權(quán)、承包權(quán)、分配權(quán)、所有權(quán)以及處分權(quán)等多項(xiàng)產(chǎn)權(quán)。但是，現(xiàn)有農(nóng)民享有的僅僅是經(jīng)營使用權(quán)以及有限的處置權(quán)等。所以，要對現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善。另外，對現(xiàn)有農(nóng)民享有的產(chǎn)權(quán)界限進(jìn)一步明確，明確區(qū)分不同權(quán)能的不同職能。最后，結(jié)合農(nóng)村的發(fā)展，加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地的使用權(quán)界定的完善。

其次，理順土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不斷對土地承包經(jīng)營制度進(jìn)行完善。第一，對農(nóng)村土地所有權(quán)主體范圍進(jìn)一步明確，有效地解決主體虛位問題。同時(shí)，將物權(quán)化體現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營中，因?yàn)椋浔旧砭褪且活愑靡嫖餀?quán)，理應(yīng)發(fā)揮出應(yīng)有的物權(quán)作用。第二，從法律層面上將“長久不變”的土地經(jīng)營權(quán)劃歸給農(nóng)民，保障農(nóng)民的根本利益不受侵犯。第三，從法律層面上對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行細(xì)化，保證土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化和法制化，有效避免各類流轉(zhuǎn)糾紛；允許土地在一定的法律范圍內(nèi)可以自由流轉(zhuǎn)。第四，對農(nóng)村土地的征用制度加以健全，尤其是土地補(bǔ)償機(jī)制。務(wù)必明確土地征用的公共目的，堅(jiān)決抵制任何非公共目的的征地行為。第五，對農(nóng)民的戶籍制度進(jìn)行完善，一旦農(nóng)民失去土地，政府及相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)提供相對應(yīng)的社會(huì)保障權(quán)益，并加強(qiáng)對其就業(yè)能力的培訓(xùn)力度，使其不再重返貧困。

最后，對土地征用手續(xù)和程序進(jìn)行優(yōu)化。第一，強(qiáng)化法律程序。本著公平、公開的原則，在法律允許的范圍內(nèi)，對土地的征用手續(xù)以及程序進(jìn)行科學(xué)編修。而且，在征地過程中，必須做到公開、透明，積極聽取征地農(nóng)民的意見，在合理的范圍內(nèi)滿足農(nóng)民的利益。第二，對土地征用聽證會(huì)制度加以完善。充分保證農(nóng)民的申訴權(quán)，并且，確保失地農(nóng)民對征地的每一個(gè)環(huán)節(jié)都清楚，對征地公示制度進(jìn)行強(qiáng)化。第三，對征地程序進(jìn)行完善。制訂出適用于征地工作的征地補(bǔ)償和安置方案，并借助司法仲裁以及調(diào)解協(xié)商功能，確保征地的有效開展。并且，在實(shí)施的過程中，務(wù)必要本著公平、公正的原則，確保國家和農(nóng)民的合法利益不受侵害。

（二）設(shè)置可持續(xù)發(fā)展的失地農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制

第一，有效實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的身份更換。從失地農(nóng)民的管理機(jī)構(gòu)方面來看，應(yīng)該將原來的村民自治組織轉(zhuǎn)換成為社區(qū)管理模式，并采取積極有效的措施，徹底解決失地農(nóng)民身份模糊問題。同時(shí)，我國政府也應(yīng)該付出更多的努力，為失地農(nóng)民提供更好的可持續(xù)性社會(huì)保障服務(wù)。

第二，為失地農(nóng)民盡可能地提供更多的就業(yè)渠道。失地農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有維持生活的能力，所以，要想真正提高失地農(nóng)民的安全感和幸福感，就必須幫助其拓寬就業(yè)渠道，使其就業(yè)能力顯著提高，進(jìn)而有效地改善自身的生活質(zhì)量，從而為自己解決后顧之憂。首先，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，開拓農(nóng)民的就業(yè)空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大力發(fā)展，不僅能夠?yàn)槭У剞r(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，還能夠有效地帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，阻止大量的勞動(dòng)力涌向城市，從而確保當(dāng)?shù)氐纳罱Y(jié)構(gòu)更加和諧、合理。其次，加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)合作社模式。農(nóng)村專業(yè)合作模式是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)廣泛推行的互助性經(jīng)濟(jì)組織，其能夠有效地改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)營體制，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭能力，從而使得農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，農(nóng)民的生活質(zhì)量提高更快。最后，促進(jìn)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)性有機(jī)結(jié)合的原則，明確不同區(qū)域的地域優(yōu)勢、特征、發(fā)展定位，發(fā)展符合地方實(shí)際需要的第三產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)群。完善發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的空間布局，建立農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)空間集群，引導(dǎo)城市中第三產(chǎn)業(yè)不斷向農(nóng)村滲透、輻射和擴(kuò)散。

第三，創(chuàng)造條件，擴(kuò)大失地農(nóng)民的財(cái)政性收入。首先，征地過程中，讓失去土地的農(nóng)民能夠獲得一份土地增值收益，成為土地價(jià)值升值的利益相關(guān)者。根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體用途和收益來補(bǔ)償農(nóng)民，可以使農(nóng)民獲得一份由于土地用途變更而產(chǎn)生的溢值。其次，實(shí)行土地入股制度，讓失地農(nóng)民可以獲得一定的可預(yù)期收入。農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)和預(yù)期收益為股份入股，成為股東，農(nóng)民增加了所持的股票、股份份額以及紅利等財(cái)產(chǎn)性收入。最后，鼓勵(lì)農(nóng)民理性投資，失地農(nóng)民通過自主經(jīng)營或者理財(cái)?shù)确绞?，?shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的保值增值。國家可以對有條件的失地農(nóng)民進(jìn)行理財(cái)宣傳和培訓(xùn)，改變失地農(nóng)民保守、落后的理財(cái)觀念，拓寬居民投資渠道，豐富居民的理財(cái)方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)增值，最終使失地農(nóng)民完全融入城市主流社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。

第四，提升能力，增強(qiáng)失地農(nóng)民的適應(yīng)性。一方面，對失地農(nóng)民進(jìn)行必要的就業(yè)能力培訓(xùn)，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)理念的有效轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)自身就業(yè)的主動(dòng)意識(shí)，使其主動(dòng)地參與到就業(yè)市場的競爭環(huán)境中。在失地農(nóng)民的就業(yè)能力培訓(xùn)過程中，要注重結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際就業(yè)需求，以及農(nóng)民自身的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，切忌將就業(yè)能力培訓(xùn)形式化，要發(fā)揮出就業(yè)能力培訓(xùn)的實(shí)際作用。另一方面，注重失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)，促進(jìn)農(nóng)民主動(dòng)參與市場，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。結(jié)合實(shí)際情況，對失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)過程中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)歸納，并制定出有效解決這些問題的具體對策，從而為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供各項(xiàng)扶持政策。endprint