蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償若干問題分析

劉定湘,劉 敏

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038; 2.中國水網(wǎng),北京 100195)

生態(tài)補償是各國為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而廣泛采用的政策措施。我國生態(tài)補償起始于20世紀80年代初,主要是針對礦產(chǎn)開發(fā)所引起的生態(tài)環(huán)境問題及森林的公益性進行補償。當前,補償范圍已拓展到大型生態(tài)建設工程、水資源利用等方面,政府投入力度也明顯加大。蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償是近幾年開始探索的問題。我國是一個洪澇災害頻發(fā)的國家,江河中下游地區(qū)一般地勢低平、人口眾多、經(jīng)濟發(fā)達,普遍存在洪水峰高量、河道宣泄能力相對不足的矛盾,為保障流域和重要城市的防洪安全,在修建水庫攔蓄洪水、加固江河堤防、擴大河道排泄洪水能力的同時,規(guī)劃設置了一定數(shù)量的蓄滯洪區(qū),起到適時分蓄超額洪水、削減洪峰的重要作用。但基于最大限度保障流域和區(qū)域防洪安全需要,蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展長期以來受到一定制約。為進一步改善蓄滯洪區(qū)區(qū)內(nèi)居民生活,生態(tài)補償開始被提到日程上來。2014年《關于全面深化農(nóng)村改革 加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中發(fā)[2014]1號)和《水利部關于深化水利改革的指導意見》(水規(guī)計[2014]48號)均明確指出,要“建立蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償機制”。顯然,今后一段時期內(nèi),加快推進蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償是水利等有關部門的一項重要任務。

1 蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償?shù)母拍?/h2>

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償是生態(tài)補償?shù)囊环N,理解蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償概念,首先必須明晰生態(tài)補償內(nèi)涵。在學界,關于生態(tài)補償?shù)亩x和名稱并不統(tǒng)一,存在廣義與狹義之分。狹義生態(tài)補償主要有以下幾種見解:王欽敏[1]將生態(tài)補償稱為生態(tài)環(huán)境補償,即指“對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞或不良影響的生產(chǎn)者、開發(fā)者、經(jīng)營者應對環(huán)境污染、生態(tài)破壞進行補償,對環(huán)境資源由于現(xiàn)在的使用而放棄的未來價值進行補償?！薄董h(huán)境科學大詞典》將生態(tài)補償稱之為自然生態(tài)補償(Natural Ecological Compensation),定義為“生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力,或者可以看作生態(tài)負荷的還原能力,或是自然生態(tài)系統(tǒng)對于社會、經(jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用?！盵2]毛顯強等[3]認為生態(tài)補償是指“通過對損害(或保護)資源環(huán)境的行為進行收費(或補償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性),達到保護資源的目的?！蓖觐佀鼐甑萚4]從外部性理論角度出發(fā),把生態(tài)補償定義為“引起生態(tài)服務消費負的外部性行為者通過合理的方式補償其承受者和生態(tài)服務享有者通過適當?shù)姆绞窖a償其供給者?！憋@然,前述狹義上的生態(tài)補償內(nèi)涵盡管在表述上略有差別,但基本上都認為生態(tài)補償是保護資源和環(huán)境的一種經(jīng)濟手段,是人類環(huán)境資源意識不斷增強和對生態(tài)環(huán)境價值認可的體現(xiàn)。廣義上的生態(tài)補償進一步拓展了生態(tài)補償?shù)耐庋?。如呂忠梅[5]將生態(tài)補償區(qū)分為狹義生態(tài)補償與廣義生態(tài)補償,前者是指對由人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱;后者還應包括對因環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠,以及為增進環(huán)境保護意識,提高環(huán)境水平而進行的教育科研費用的支出。

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償作為生態(tài)補償?shù)囊环N新類型,既具有生態(tài)補償?shù)囊话闾卣?又有著自身特點。與狹義生態(tài)補償不同的是,蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償通常不是對資源或環(huán)境破壞的一種補償,很大程度上是國家對蓄滯洪區(qū)發(fā)展滯后的一種扶持或給予的一種優(yōu)惠政策。因此,把握蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償內(nèi)涵應從廣義生態(tài)補償角度入手,即可以界定為:針對蓄滯洪區(qū)由于承擔著防洪保安功能必須分蓄洪水而經(jīng)濟社會發(fā)展機會等受到一定限制等情況,國家從資金、實物、政策等方面給予特殊優(yōu)惠,確保蓄滯洪區(qū)居民生活水平得到持續(xù)提高的相關活動的總稱。

2 蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償?shù)谋匾?/h2>

蓄滯洪區(qū)承擔著防洪保安與經(jīng)濟社會發(fā)展雙重功能,開展蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償,既是對蓄滯洪區(qū)多年來有效發(fā)揮防洪保安作用的充分肯定,也是促進蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會適度、可持續(xù)發(fā)展及提高區(qū)內(nèi)居民生活水平的迫切需要。

蓄滯洪區(qū)在防洪抗洪的關鍵時刻,發(fā)揮了削減洪峰、蓄滯超額洪水的重要作用,為流域防洪減災做出了巨大貢獻。如長江流域的杜家臺分洪區(qū)在1956—1988年期間分洪19次,分洪總水量達191億m3,大大緩和了漢江上下游泄量不平衡的矛盾，在戰(zhàn)勝漢江洪水、確保江漢下游兩岸和武漢市的防洪安全方面發(fā)揮了巨大作用[6]?；春恿饔?991年大洪水期間,河南、安徽兩省共啟用17個蓄滯洪區(qū)。2003年淮河干流共使用了蒙洼、城東湖等9處蓄滯洪區(qū),分蓄洪量約8.5億m3。2007年共使用了蒙洼、老王坡等10處行蓄洪區(qū),分蓄洪量約16.7億m3[7]。為緩解淮北大堤等重要堤防的防守壓力以及保障淮河流域防洪安全做出了巨大貢獻。海河流域1963年發(fā)生特大洪水,從8月中旬開始,相繼運用白洋淀、東淀、文安洼、賈口洼、團泊洼等蓄滯洪區(qū),滯蓄洪水總量111億m3,占8月洪水總量的36.8%[8],保障了天津市區(qū)和津浦鐵路安全。

蓄滯洪區(qū)在保障流域和區(qū)域防洪安全的同時,其本身做出了巨大犧牲,區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后,人們生活水平較低,尤其是運用較為頻繁的蓄滯洪區(qū)更為突出。據(jù)初步統(tǒng)計,2004年各流域蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀人均GDP遠低于全國人均12 300元的水平。除海河流域外,其余流域蓄滯洪區(qū)人均GDP都在8 000元以下,長江、黃河、淮河、松花江流域蓄滯洪區(qū)人均GDP只相當于全國人均水平的35%左右。大部分蓄滯洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展明顯落后于周邊地區(qū),各流域蓄滯洪區(qū)人均GDP、區(qū)內(nèi)居民人均年收入普遍低于周邊地區(qū)平均水平。如長江流域湖北省界內(nèi)的13處蓄滯洪區(qū)的人均GDP只相當于全省平均水平的24%～65%[9]。再如2003年淮河流域蓄滯洪區(qū)的人均純收入約為1 884.6元,大大低于蓄滯洪區(qū)所在的安徽、河南、江蘇三省的平均水平。這三省中,最低的安徽省人均純收入也達到了2 127元[10]。顯然,蓄滯洪區(qū)這種經(jīng)濟社會發(fā)展狀況嚴重影響著區(qū)內(nèi)居民生活水平的持續(xù)改善,不利于維護社會穩(wěn)定和促進社會和諧。

長期來看,即使各流域下游入江和入海通道進一步暢通,各流域的地理、地形和降雨時空分布狀況不會發(fā)生較大改變,流域上中游地區(qū)的比降也不會發(fā)生改變,這就決定了長江、淮河、海河等流域,尤其是中游或下游地區(qū)仍需要繼續(xù)保留一定的蓄滯洪區(qū)。與此同時,全國主體功能區(qū)規(guī)劃規(guī)定蓄滯洪區(qū)為限制或禁止開發(fā)區(qū)域,使得蓄滯洪區(qū)面臨相對不利的發(fā)展條件和外部環(huán)境。在此背景下,開展蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償,補償蓄滯洪區(qū)所在地方縣(市)政府及區(qū)內(nèi)居民為防洪保安減少的收入,或者使蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民獲得與喪失機會大致相當?shù)氖杖?對于提高蓄滯洪區(qū)居民生活水平和改善生活環(huán)境具有十分重要的意義。

3 關于蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償主要是一種機會成本喪失的補償,即補償蓄滯洪區(qū)所在地方政府、企事業(yè)單位及居民因經(jīng)濟活動限制而受到的損失。在蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償實際操作中,重點要明確補償?shù)姆秶?、主體、對象、標準和方式。

3.1 補償范圍

目前,列入2010年《國家蓄滯洪區(qū)名錄》的蓄滯洪區(qū)共計98處。其中,重要蓄滯洪區(qū)33處,一般蓄滯洪區(qū)45處,蓄滯洪保留區(qū)20處(國家蓄滯洪區(qū)分類詳見表1)?？紤]到國家法規(guī)政策對蓄滯洪保留區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的限制較少,建議可不對20處蓄滯洪保留區(qū)進行生態(tài)補償,重點補償78處重要蓄滯洪區(qū)和一般蓄滯洪區(qū)。

表1 國家蓄滯洪區(qū)分類

3.2 補償主體

國家蓄滯洪區(qū)對于保障國家流域和區(qū)域防洪安全發(fā)揮著重要作用,其防洪效益通常不局限于一省范圍之內(nèi),對流域上下游防洪安全均具有十分重要的作用。因此,原則上都應由中央財政統(tǒng)一補償蓄滯洪區(qū)所在地方政府因限制發(fā)展所減少的財政收入。其理由在于,蓄滯洪區(qū)所在省級行政區(qū)域因蓄滯洪區(qū)的長期存在,全省財政收入將受到一定限制,如果再以該省財政收入補償蓄滯洪區(qū)所在縣(市)因限制發(fā)展而喪失的機會財政收入,在一定程度上給該省加上了“雙重枷鎖”,不利于全省經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 補償對象

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償對象包括:①蓄滯洪區(qū)所在地縣(市)政府。蓄滯洪區(qū)在全國主體功能區(qū)中被定為限制開發(fā)區(qū),地方縣(市)政府由于蓄滯洪區(qū)被限制開發(fā),區(qū)內(nèi)經(jīng)濟活動會受到一定限制,相應會減少本地的財政收入,國家應對減少的這部分收入給予補償。②蓄滯洪區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位和個人。因蓄滯洪區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)利用等經(jīng)濟活動應符合流域和區(qū)域防洪安全要求,這使得區(qū)內(nèi)企業(yè)事業(yè)單位和個人的產(chǎn)業(yè)發(fā)展會受到一定限制。因此,國家也應對企事業(yè)單位及個人這部分損失給予一定補償。

3.4 補償標準

我國各省(區(qū)、市)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡。蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償標準重點要參考蓄滯洪區(qū)所在省(市)的人均財政收入,由蓄滯洪區(qū)所在省級行政區(qū)域財政行政主管部門會同水利等相關部門聯(lián)合研究制定,報省級人民政府批準后公布實施,并報中央財政部門備案。補償標準原則上以3～5年為一個周期。一個周期結(jié)束后,結(jié)合蓄滯洪區(qū)所在省的地區(qū)國民生產(chǎn)總值、財政收入和物價指數(shù)、農(nóng)民人均純收入等因素,適當調(diào)整補償標準。

3.5 補償方式

補償方式應遵循適用性和可操作性的原則而采取不同的形式。蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償方式可分為政府主導、市場主導和政府市場相結(jié)合3種?？紤]到當前我國相關制度建設的實際情況,蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償宜采取政府主導的補償方式,具體包括財政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、貼息貸款及直接補貼。在堅持中央財政補償為主的前提下,也應積極鼓勵社會資本捐贈、個人捐助及受益區(qū)的補助等形式,不斷拓寬蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償渠道。

4 結(jié) 語

蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償是新時期強化蓄滯洪區(qū)管理,促進蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)和適度發(fā)展的一項重要舉措。為確保蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償工作及時有效推進,國家財政、發(fā)展改革和水利等有關部門可聯(lián)合研究制定蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償方案或意見,指導國家蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償工作?；蛘哂蓢鴦赵杭涌焱苿印渡鷳B(tài)補償條例》立法進程,將蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償納入整個《生態(tài)補償條例》中,形成完整的生態(tài)補償制度體系。此外,有關部門和地方政府應加快開展蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償試點,以調(diào)查摸清各流域重要蓄滯洪區(qū)與一般蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、歷年調(diào)度運用的基本狀況為基礎,重點選取蓄滯洪區(qū)運用較為頻繁和經(jīng)濟社會發(fā)展比較滯后的地區(qū)開展試點工作。在探索總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上,將相關經(jīng)驗上升為法規(guī)政策,進一步推廣蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償范圍,確保整個國家蓄滯洪區(qū)在保障流域和區(qū)域防洪安全的前提下人們生活水平得到持續(xù)改善。

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