城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次問題再探討

王曉東

(內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010070)

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的高低問題，關(guān)系到城鄉(xiāng)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨域轉(zhuǎn)移和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能在多大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)互助互濟(jì)，也關(guān)系到全國統(tǒng)一勞動(dòng)力市場和各地區(qū)公平競爭環(huán)境的形成。近年來，我國一直致力于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，以應(yīng)對因統(tǒng)籌層次偏低而帶來一系列難題，尤其是2014年2月7日國務(wù)院決定建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，扎實(shí)邁出了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌發(fā)展的一步，這也為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的提升帶來了契機(jī)。為加速打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“地方統(tǒng)籌、地方管理”的分散統(tǒng)籌格局，應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視野下重新認(rèn)識(shí)和重點(diǎn)治理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次問題。

一、城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的現(xiàn)實(shí)及危害

近年來，政府和學(xué)界普遍關(guān)注城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次問題，而且做了大量的投入和努力。根據(jù)國家設(shè)定的實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌時(shí)間表來看，全國所有的省級行政區(qū)已在2009年底制定了省級統(tǒng)籌制度和方案，這也意味著全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)域被劃分成32塊①被分為“32塊”養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)域，是由31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)再加上1個(gè)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)所構(gòu)成。，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃在2012年向全國統(tǒng)籌邁進(jìn)。但現(xiàn)實(shí)是，不僅全國統(tǒng)籌目標(biāo)至今尚未實(shí)現(xiàn)，而且大部分省份“城職?！被疬€沒有統(tǒng)一在省里管理，基本上還是停留在市或縣級統(tǒng)籌層次上②陳元?jiǎng)?，李?《我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀和抉擇分析》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué))，2011年第6期。，統(tǒng)籌層次提高緩慢。更為嚴(yán)重的是，西部落后省份的“新農(nóng)?！敝贫劝l(fā)展不足，基本上還停留在縣一級的低統(tǒng)籌層次上，在一定范圍內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)制度和政策的統(tǒng)一、繳費(fèi)和待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、業(yè)務(wù)規(guī)程和基金管理的統(tǒng)一和調(diào)劑使用基金的統(tǒng)一，更難以有效發(fā)揮保險(xiǎn)制度的“大數(shù)效應(yīng)”，尤其是給勞動(dòng)力跨域流動(dòng)轉(zhuǎn)移帶來了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)和權(quán)益記錄上的許多困難，這種“畫地為牢”、“條塊分割”的低統(tǒng)籌層次所帶來的負(fù)面效應(yīng)明顯，已成為影響城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)的主要障礙。

(一)“城職?！苯y(tǒng)籌層次提高進(jìn)程緩慢，阻力重重

從1991年開始，中央政府頒發(fā)多項(xiàng)規(guī)范性文件努力推動(dòng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的改革，但提高過程阻力重重，實(shí)際效果始終離既定目標(biāo)有距離。雖然目前我國已有31個(gè)省級行政區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都制定了省級統(tǒng)籌方案，并宣稱都實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但事實(shí)上，只有北京、上海、天津、陜西和福建5省市的資金流收支核算層級實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌，而絕大部分省市的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次仍然停留在地市、縣級統(tǒng)籌層面上?？梢赃@么說，多年來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次實(shí)際水平與1991年的統(tǒng)籌層次基本一樣，還是一種以市、縣統(tǒng)籌為主、省級調(diào)劑為輔的分散管理狀態(tài)。不可否認(rèn)，多數(shù)統(tǒng)籌地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)平均工資有很大差距，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和比例、計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的區(qū)域差異和失衡問題短期內(nèi)無法消除，管理體制和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)還各有不同，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范性省級統(tǒng)籌的“六項(xiàng)”統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不太現(xiàn)實(shí)，要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金流在全國層面上的統(tǒng)籌管理還有不小困難。但這種長期普遍較低的統(tǒng)籌層次加劇了地區(qū)間、行業(yè)間、企業(yè)間和個(gè)人間費(fèi)用負(fù)擔(dān)不均的矛盾，損害了市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭環(huán)境，阻礙了參保人員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國勞動(dòng)力統(tǒng)一市場的形成，成為當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在很多問題的主要根源之一。

(二)“新農(nóng)保”的統(tǒng)籌層次局限在縣級統(tǒng)籌，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱

2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中規(guī)定:“試點(diǎn)階段，新農(nóng)?；饡簩?shí)行縣級管理，有條件的地方可直接實(shí)行省級管理”?！靶罗r(nóng)?！辟Y金就分散于2800余個(gè)縣級政府的社保經(jīng)辦部門手中，資金調(diào)劑范圍十分有限，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力也隨之降低。巨額資金分散在各縣級統(tǒng)籌單位，成為地方政府的既得利益，阻礙了統(tǒng)籌層次的提高，限制了基金規(guī)模的擴(kuò)大，無法有效實(shí)現(xiàn)“大數(shù)法則”的保險(xiǎn)功能。更嚴(yán)重的是各統(tǒng)籌區(qū)域的“新農(nóng)保”試點(diǎn)政策并不統(tǒng)一，地方財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異很大，“各定各的調(diào)，各走各的道”，難以實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，尤其是在“新農(nóng)?！钡脑圏c(diǎn)和非試點(diǎn)地區(qū)互相“攀比”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民心理存有待遇“落差”，這給縣級政府造成了巨大的財(cái)政壓力和民意壓力，在短期政績觀的促使下，隨之而來的就是制度的盲目“擴(kuò)面”和基金監(jiān)管的“無序”，再加上養(yǎng)老保險(xiǎn)滾存結(jié)余資金管理體制的不完善，基金保值增值的投資渠道缺乏、手段單一，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“流失”和“貶值”的風(fēng)險(xiǎn)加大。同時(shí)，參保人員在試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)跨縣轉(zhuǎn)移時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和基金的轉(zhuǎn)接處理還存在利益矛盾，在各試點(diǎn)地區(qū)間對參保人員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和基金的轉(zhuǎn)移規(guī)定上也存在一定的差異，甚至有些地區(qū)還附加了轉(zhuǎn)接的“霸王”條款，如設(shè)定了參保人員在轉(zhuǎn)移時(shí)個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額和集體補(bǔ)助額中哪些能全部或部分隨人轉(zhuǎn)移，以及在轉(zhuǎn)入地繳夠一定年限后才能享受當(dāng)?shù)卮龅缺疚恢髁x式的規(guī)定。這樣就造成參保人員在多地、多次流動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接程序更為復(fù)雜、成本更大，也給農(nóng)村勞動(dòng)力的正常流動(dòng)帶來了巨大的制度不公平和養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的損失。

(三)“城職?！焙汀靶罗r(nóng)保”制度管理服務(wù)的分割化，不利于城鄉(xiāng)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)

“城職保”和“新農(nóng)?！敝贫鹊慕y(tǒng)籌層次不一和制度設(shè)計(jì)不同，必然要求兩套“各司其責(zé)”的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制和服務(wù)體系與之相適應(yīng)，而且在統(tǒng)籌層次普遍較低且相互分離的情況下，每個(gè)統(tǒng)籌區(qū)域都設(shè)立了各自的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和歸口管理部門，也按國家要求建立了相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，但在專職人員配備、服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理服務(wù)體系和信息化建設(shè)程度等方面良莠不齊，尤其是并未實(shí)現(xiàn)不同統(tǒng)籌區(qū)域工作信息的聯(lián)網(wǎng)化、標(biāo)準(zhǔn)化和同步化，“一地一套”的管理辦法和“互不兼容”協(xié)調(diào)機(jī)制不但增加了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理成本和服務(wù)壓力，而且復(fù)雜了勞動(dòng)者跨域流動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)過程，弱化了流動(dòng)者的轉(zhuǎn)接意愿，強(qiáng)化了按區(qū)域界限實(shí)施保障服務(wù)的管理體制，無形中造成城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的“諸侯割據(jù)”。

社保經(jīng)辦管理是政府事權(quán)，考驗(yàn)政府執(zhí)行力①陳仰東:《經(jīng)辦管理有了頂層設(shè)計(jì)》，《中國社會(huì)保障》，2012年第8期。。但目前城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理不規(guī)范、不統(tǒng)一、不均衡的矛盾已經(jīng)很突出，“建立全國統(tǒng)一的社會(huì)化管理服務(wù)體系和規(guī)范的管理服務(wù)流程”提了多年，一直未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，社會(huì)保障信息化水平尚處于初級階段，即使在發(fā)達(dá)地區(qū)，“城職保”信息系統(tǒng)和“新農(nóng)?！毙畔⑾到y(tǒng)也未完全實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和實(shí)時(shí)比對，甚至在參保人員的基礎(chǔ)信息和繳費(fèi)信息等方面還存在失真和難以連貫的現(xiàn)象。在西部一些落后地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施較為短缺，信息化建設(shè)更是滯后，尚不具備實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在各項(xiàng)制度間轉(zhuǎn)移接續(xù)的技術(shù)支撐，甚至有部分“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作仍處于手工操作狀態(tài)，業(yè)務(wù)經(jīng)辦效率可想而知，養(yǎng)老保險(xiǎn)公共服務(wù)的可及性和便利性更是無從談起。地區(qū)間“城職保”和“新農(nóng)?！敝贫鹊墓芾矸?wù)分割和低水平，也是造成城鄉(xiāng)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接困難的一個(gè)原因。

二、城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次提高緩慢的內(nèi)因探源

(一)歷史原因

“城職?！敝贫鹊慕y(tǒng)籌層次在初設(shè)之時(shí)，就定位于低水平、低層次起步，這與20世紀(jì)90年代初經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)空環(huán)境密不可分。1991年“城職?！苯r(shí)，中央政府也希望同美、日、英等國家一樣，實(shí)行中央直管的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌，但中央財(cái)力短期內(nèi)不足以承擔(dān)起全國統(tǒng)籌的資金調(diào)劑責(zé)任，也沒有足夠財(cái)力包攬巨額的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱形債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本，而各級地方尤其是市場化程度相對發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，在地方利益不斷強(qiáng)化的背景下又想獲得較大的自主權(quán)，于是中央政府不得不把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳和管理權(quán)限下放到地方縣市一級，在當(dāng)時(shí)可謂是“權(quán)宜之計(jì)”，也對地方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)產(chǎn)生較強(qiáng)的激勵(lì)作用。

隨著城鄉(xiāng)勞動(dòng)力跨域流動(dòng)速率的加快，原有的縣市級統(tǒng)籌層次已對勞動(dòng)力養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)構(gòu)成了區(qū)域分割性障礙，造成了勞動(dòng)者養(yǎng)老權(quán)益的損失和管理成本的增加。提高統(tǒng)籌層次是現(xiàn)實(shí)使然，只是制度一旦形成，就存在路徑依賴和固有利益的自我強(qiáng)化功能，其提高過程不僅受限于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、制度贍養(yǎng)率和歷史欠賬的不同而導(dǎo)致地區(qū)間制度財(cái)務(wù)狀況的失衡問題，而且還有來自“分灶吃飯”財(cái)政體制和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金獨(dú)立核算制度而導(dǎo)致地方保護(hù)主義的阻力，最明顯的就是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有盈余的地區(qū)不愿和基金虧空的地區(qū)實(shí)行橫向統(tǒng)籌調(diào)劑，也會(huì)因中央對基金收不抵支的地區(qū)實(shí)行縱向財(cái)政補(bǔ)貼而自感“吃虧”，挫傷發(fā)展積極性。這是因?yàn)閰⒈Ｈ艘诓煌y(tǒng)籌區(qū)域之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，就會(huì)影響到轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳和使用，多數(shù)統(tǒng)籌地區(qū)在部門利益傾向和地方保護(hù)主義的驅(qū)使下，都希望轉(zhuǎn)入養(yǎng)老基金而不愿轉(zhuǎn)出，因此，大多數(shù)有基金盈余的統(tǒng)籌地區(qū)都不支持養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的“無障礙”轉(zhuǎn)移，即使國家出臺(tái)了轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，各地方也要附加一些條件，如只能轉(zhuǎn)出部分統(tǒng)籌賬戶基金或是提高繳費(fèi)年限才能享受轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老待遇等等，盡可能減少基金流失損失，這給流動(dòng)性大的農(nóng)民工就業(yè)帶來了巨大的不便。

(二)現(xiàn)實(shí)原因

我國現(xiàn)行的各類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是非均衡發(fā)展的，除了表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間和群體之間的差異性外，區(qū)域之間的差距更為明顯，突出表現(xiàn)為東中西部地區(qū)間、不同省域間、省域內(nèi)不同地市之間城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展速度有快有慢、層次水平有高有低、發(fā)展階段有先有后，而且這幾種形式橫縱交錯(cuò)、相互制約，并逐漸呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大且有進(jìn)一步惡化的趨勢。一方面由于當(dāng)前各省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、歷史債務(wù)和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快的地區(qū)如廣東的大部分市縣已初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)水平相對落后的西部民族地區(qū)如青海、寧夏等地“新農(nóng)?！敝贫冗€未全面鋪開試點(diǎn)，可謂是地區(qū)間城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不同步、發(fā)展不同期、進(jìn)程不協(xié)調(diào)，在這樣發(fā)展差異較為明顯的條件下提高統(tǒng)籌層次勢必導(dǎo)致部分地方政府的抵觸。另一方面，改革開放30年里，中國各地區(qū)的平均工資普遍都呈逐年上漲趨勢，但地區(qū)平均工資差距從根本上沒有改變，一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的收入水平和收入增長率都大大快于不發(fā)達(dá)地區(qū)，而且各地區(qū)改革開放的推進(jìn)時(shí)序和各種傾斜性的優(yōu)惠政策，加劇了城鄉(xiāng)間、地區(qū)間財(cái)政投入的不平衡，不同程度上擴(kuò)大了東中西部地區(qū)間的收入差距。更為關(guān)鍵的是，現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資模式和待遇給付模式都與工資水平相掛鉤，從而導(dǎo)致各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異——各地區(qū)工資收入水平差異——各地區(qū)養(yǎng)老金差距的必然邏輯循環(huán)，造成地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)利益沖突，乃至給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次普遍偏低且參差不齊，已嚴(yán)重影響到制度覆蓋面的擴(kuò)大、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金互助互濟(jì)功能的發(fā)揮和勞動(dòng)力的自由合理流動(dòng)，更是誘發(fā)制度碎片、管理分割和保障功能弱化的癥結(jié)所在，與社會(huì)化、統(tǒng)一化的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展方向相悖，因此，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌共進(jìn)，在很大程度上依賴于統(tǒng)籌層次的提高。但從現(xiàn)階段來看，我國城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異依然較大，“一步到位”實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌會(huì)加重不同地區(qū)間養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的“畸輕畸重”局面，造成區(qū)域間利益協(xié)調(diào)困難進(jìn)而阻礙統(tǒng)籌進(jìn)程。換言之，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展的過程也可視為制度統(tǒng)籌層次逐漸提高的過程。

三、提高城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的可選途徑

(一)剝離歷史債務(wù)，把城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次統(tǒng)一定格在省級層面

“鎖定”各統(tǒng)籌地區(qū)的歷史隱形債務(wù)并從現(xiàn)行制度中剝離出去①王曉軍:《地區(qū)差距制約統(tǒng)籌層次》，《中國社會(huì)保障》，2005年第12期。，并通過政府財(cái)政或是其他手段(如部分國有資產(chǎn)沖抵)逐漸化解，讓各地區(qū)“輕裝上陣”，不讓其在統(tǒng)籌層次提升過程中既背負(fù)歷史債務(wù)又承擔(dān)新的財(cái)政責(zé)任，這樣就可以大大縮減各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支差距，降低統(tǒng)籌層次提高過程中的利益“爭奪”和再分配程度，同時(shí)也削弱地區(qū)之間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、隱形債務(wù)水平、制度撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)等情況的不同而導(dǎo)致的基金盈虧差異影響。

從理論上講，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行必須符合大數(shù)法則才能實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)，要在更大范圍內(nèi)籌集更多的資金，才能更好地實(shí)現(xiàn)制度的互助互濟(jì)和社會(huì)公平，因此，提高統(tǒng)籌層次是必然趨勢。應(yīng)該說實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的資金統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的最佳目標(biāo)，也只有達(dá)到了全國統(tǒng)籌才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城鄉(xiāng)間、地域間和群體間最高的公平公正與最優(yōu)的社會(huì)再分配功能，但城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的內(nèi)部缺陷和外部制約決定了要真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全國統(tǒng)籌還有很長一段路要走，而且我國目前還尚不具備實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的條件，因此，把制度統(tǒng)籌層次節(jié)點(diǎn)定位在全國在當(dāng)前看來是一種不切實(shí)際的“冒進(jìn)”行為。相比之下，以縣市為單位進(jìn)行的統(tǒng)籌屬于一種低層次的統(tǒng)籌形式，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理主體太多太分散，不符合保險(xiǎn)大數(shù)原理，因?yàn)榭h域內(nèi)的人口指標(biāo)差別相對較小，平均預(yù)期余命、老齡系數(shù)和收入水平等基本趨同，這就使保險(xiǎn)系統(tǒng)內(nèi)的互補(bǔ)和互濟(jì)性很差②庹國柱，王國軍:《中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2002年版，第385頁。，不利于縮小各地高低不平的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，可見，在目前的經(jīng)濟(jì)水平和制度發(fā)展基礎(chǔ)上，再維持養(yǎng)老保險(xiǎn)的縣市級統(tǒng)籌已大大滯后于先進(jìn)制度的發(fā)展要求。從政策實(shí)踐上看，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中已明確“城職?！敝贫鹊慕y(tǒng)籌層次在當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，待條件成熟后，逐漸向全國統(tǒng)籌過渡，并且31個(gè)省份、自治區(qū)均在2009年制定了省級統(tǒng)籌方案，已有部分省份基本實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌，其余省份正在將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)、撥付、預(yù)算、使用等逐步集中在省級層面統(tǒng)一管理;關(guān)于“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！敝贫鹊慕y(tǒng)籌層次，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也給出了明確的方向，規(guī)定有條件的地區(qū)要把二者合并實(shí)施，并把統(tǒng)籌層次直接越過“市級”過渡到省級。尤為可喜的是，2014年2月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定在全國合并“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！敝贫?，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這意味著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走出了具有實(shí)質(zhì)意義的一步，原來“新農(nóng)?！钡慕y(tǒng)籌層次將提升至與“城居保”同等的層級，下一步改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)將集中在“城職?！焙统青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌上。可見，無論是省級政府在我國行政體制中重要地位，還是城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次都向省級層面集中的趨勢，選擇“省級”行政區(qū)劃作為制度統(tǒng)籌的層次單位是一種理性的做法。

(二)完善制度激勵(lì)設(shè)計(jì)，提升統(tǒng)籌層次提高的制度吸引力

在當(dāng)前財(cái)政“分灶吃飯”和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)責(zé)任逐漸“下沉”的情況下，各級地方政府的“短期績效觀”思想抬頭，地方保護(hù)主義行為盛行，尤其是在“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式中，經(jīng)濟(jì)狀況好的地方不愿與其他地區(qū)的養(yǎng)老金統(tǒng)籌在一起，而經(jīng)濟(jì)狀況差的地區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)融資方面存在極高的道德風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移財(cái)政負(fù)擔(dān)的功利性動(dòng)機(jī)，地方政府自我發(fā)展利益驅(qū)使下的逆向選擇勢必導(dǎo)致制度統(tǒng)籌效益遞減，進(jìn)而演變?yōu)橹醒胴?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，改良制度籌資模式，優(yōu)化制度層次結(jié)構(gòu)，通過制度的存量調(diào)整和增量改革來降低各統(tǒng)籌區(qū)域?qū)︷B(yǎng)老保險(xiǎn)制度利益的爭奪和責(zé)任的推諉。最理想的方案設(shè)計(jì)是構(gòu)建體現(xiàn)國民待遇的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架形式、覆蓋對象、資金籌集和給付模式的全國統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)之上，構(gòu)建由自雇者(農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營者)和受雇者(用人單位員工)養(yǎng)老保險(xiǎn)共同組成的“職域型”養(yǎng)老金制度，但允許各地區(qū)在繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)檔次設(shè)定等方面具有一定的靈活性和彈性，以體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異和人群職業(yè)差別，實(shí)行“有差異的統(tǒng)一”模式。其中，國民養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，“職域型”養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，個(gè)人賬戶資金在不轉(zhuǎn)移時(shí)“名義記賬式”管理，轉(zhuǎn)移時(shí)“實(shí)賬化”封存，而且通過個(gè)人繳費(fèi)記錄來推算對統(tǒng)籌基金賬戶的貢獻(xiàn)，將養(yǎng)老金的絕對水平和增長標(biāo)準(zhǔn)與各統(tǒng)籌地的經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展相聯(lián)系，以體現(xiàn)不同地區(qū)在養(yǎng)老成本上和過去工作貢獻(xiàn)方面的差異，這樣的制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)就一定程度上降低了各統(tǒng)籌管理區(qū)域的政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逆向選擇和逐利動(dòng)機(jī)。當(dāng)然，這需要把城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度穩(wěn)定在省級統(tǒng)籌層次，而且地區(qū)差異在不斷縮小的趨勢下才有可能實(shí)現(xiàn)。

(三)加快三大板塊制度的整合銜接

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化發(fā)展是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的終極目標(biāo)，加快建設(shè)覆蓋全民和沒有“盲點(diǎn)”的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓全體國民能夠從不同的制度安排中獲得不同保障程度的養(yǎng)老保障，爭取從制度全覆蓋向人群全覆蓋過渡，也是目前我國應(yīng)該致力于的重點(diǎn)建設(shè)工作。在城市和農(nóng)村各自整合現(xiàn)有“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，不能再以戶籍性質(zhì)為劃分依據(jù)為新興社會(huì)群體單獨(dú)設(shè)置新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形式，這種“零敲碎打”的應(yīng)急式補(bǔ)救辦法已不適應(yīng)制度統(tǒng)籌改革的需要，最好是從簡化和統(tǒng)一制度對象的身份劃分標(biāo)準(zhǔn)入手，把現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片”逐漸精簡到《社會(huì)保險(xiǎn)法》定位的“城職?！薄ⅰ俺蔷颖！焙汀靶罗r(nóng)保”三大板塊中。同時(shí)，根據(jù)2014年2月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，通過財(cái)政扶持和政策優(yōu)惠，加快完成各省份“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！敝贫鹊暮喜⒔y(tǒng)一實(shí)施，“化整為零”，況且這兩種制度在覆蓋對象特點(diǎn)、制度模式、籌資方式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和管理服務(wù)等方面都具有高度的“同質(zhì)性”，二者有統(tǒng)籌整合實(shí)施的制度基礎(chǔ)和技術(shù)條件，尤其是經(jīng)過了近4年的運(yùn)行實(shí)踐，在2013年底已有15個(gè)省份建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這將為其他省份的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并統(tǒng)一實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)支持。另外，需要進(jìn)一步完善“城職?！敝贫汝P(guān)系在各統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移接續(xù)技術(shù)和方法，加快城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的提升，全國31個(gè)省的“城職?！敝贫韧耆珜?shí)現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，確保各省域內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“政策統(tǒng)一、費(fèi)率統(tǒng)一、統(tǒng)籌項(xiàng)目統(tǒng)一、繳撥方式統(tǒng)一、調(diào)劑使用基金的統(tǒng)一、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理的統(tǒng)一”。同時(shí)，在“省直管縣市”行政體制改革深入推行的基礎(chǔ)上，積極完善財(cái)政體制改革，做好各級政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任和比例的合理劃分，尤其是要把城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次逐步提升在“省級”層面或起碼要實(shí)現(xiàn)省級調(diào)劑，統(tǒng)一經(jīng)辦管理、信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和參保信息等服務(wù)制度，實(shí)施城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和服務(wù)配套。

四、結(jié)語與展望

本文所提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高路徑并沒有沿襲其他圍繞籌資模式重設(shè)、財(cái)政體制改革等“就事論事”型的研究套路，而是不受限于對統(tǒng)籌層次設(shè)計(jì)細(xì)枝末節(jié)的糾纏之中，把該問題置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，通過一種長遠(yuǎn)規(guī)劃和主動(dòng)推進(jìn)的全局統(tǒng)籌思維和利益導(dǎo)向的改革機(jī)制，立足于完善基礎(chǔ)性制度安排，對現(xiàn)行城鄉(xiāng)各類制度進(jìn)行基礎(chǔ)整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的改革來帶動(dòng)制度統(tǒng)籌層次的提高，希望為該問題的解決拓寬思路。