保障農(nóng)民社會權(quán)的二元主體合理性論析

朱軍

（東南大學(xué)，江蘇南京 211189）

保障農(nóng)民社會權(quán)的二元主體合理性論析

朱軍

（東南大學(xué)，江蘇南京 211189）

農(nóng)民社會權(quán)保障在我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制模式下具有鮮明的特殊性?，F(xiàn)行制度對農(nóng)民社會權(quán)的保障主要是國家主導(dǎo)的一元主體保障模式，該模式存在保障措施單一、國家義務(wù)履行滯后和行政機(jī)關(guān)怠于作為的弊端。在社會契約理論、“基本權(quán)利的第三人效力”理論和“國家行為”理論、“第三部門”理論等基礎(chǔ)上構(gòu)建二元主體模式成為農(nóng)民社會權(quán)保障的新趨勢，實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展也呼吁二元主體模式的構(gòu)建。

社會權(quán)；二元主體；國家義務(wù)；農(nóng)村自治組織

自2004年十屆全國人大二次會議把“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”寫入憲法以來，人權(quán)在憲法層面的研究成為“顯學(xué)”，研究范圍日趨廣泛。但是由于我國存在特殊的城鄉(xiāng)二元體制，使得人權(quán)保護(hù)在研究對象方面產(chǎn)生了對作為弱勢群體的農(nóng)民的人權(quán)加以“特殊照顧”的研究①相關(guān)文章參見：龔向和：《人的尊嚴(yán)：中國農(nóng)民人權(quán)的興起》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2008年第1期；龔向和，袁立：《農(nóng)民人權(quán)與農(nóng)村發(fā)展的博弈論方法：策略、結(jié)局、效用》，載《西部法學(xué)評論》，2008年第6期；龔向和，袁立：《后鄉(xiāng)土社會語境下中國農(nóng)民人權(quán)研究——基于法社會學(xué)的視角》，載《東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2009年第4期。。具體而言，農(nóng)民人權(quán)是指在中國現(xiàn)行的環(huán)境下，處于弱勢地位的農(nóng)民群體應(yīng)該享有的作為人的平等權(quán)利和公平對待權(quán)利，以及為抵消其固有弱勢帶來的不利影響，而確保與其他群體（市民）平等地享有人的尊嚴(yán)，要求國家、社會給予其差別對待和差別補(bǔ)償?shù)臋?quán)利[1]。這一定義雖主要基于傳統(tǒng)上對公民與政治權(quán)利的重視，但其對農(nóng)民人權(quán)、社會權(quán)的重視也是前所未有的。筆者在對中國知網(wǎng)上發(fā)表的有關(guān)農(nóng)民人權(quán)和農(nóng)民權(quán)利的文章進(jìn)行比對研究發(fā)現(xiàn)，這些文章主要強(qiáng)調(diào)農(nóng)民政治權(quán)利保護(hù)的重要性及措施，而對與農(nóng)民生活切實(shí)相關(guān)的社會權(quán)的研究重視程度明顯不足。在實(shí)踐中，農(nóng)民社會權(quán)雖然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家投入有了很大改觀，尤其是在義務(wù)教育階段實(shí)行免費(fèi)并補(bǔ)助、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險等方面取得了一定成就，但是一些禁錮農(nóng)民的基本問題仍然存在，如：“二元制”下的戶籍制度、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、農(nóng)民住房、食物、飲用水安全等。相對于城市居民來說，在享受公共服務(wù)等方面農(nóng)民的差距則更大。以上問題也迫使國家、政府和相關(guān)社會組織重視農(nóng)民社會權(quán)的保障。

目前，在農(nóng)民社會權(quán)保護(hù)方面，國家作為單一供給和保障主體的模式仍居主導(dǎo)地位，但是其越來越不能適應(yīng)農(nóng)村社會的發(fā)展。國家主導(dǎo)的一元主體保障模式存在的問題，在目前“單一主體”體制內(nèi)難以獲得更大的突破，而構(gòu)建以國家為主農(nóng)村自治組織廣泛參與的二元主體保障模式將對該問題的解決有所貢獻(xiàn)。因此，本文以保護(hù)農(nóng)民社會權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，在批判原有國家一元保護(hù)模式前提下對農(nóng)民社會權(quán)保障主體進(jìn)行重構(gòu)，以期建立國家與農(nóng)村自治組織共同參與農(nóng)民社會權(quán)的二元保障模式。

一、一元主體模式之批判

基于“基本權(quán)利—國家義務(wù)”的對應(yīng)關(guān)系，即：“國家義務(wù)直接源自于公民權(quán)利，公民權(quán)利直接決定國家義務(wù)，而國家權(quán)力只有通過國家義務(wù)的中介才能與公民權(quán)利發(fā)生關(guān)系”[2]，農(nóng)民社會權(quán)的保障主要來自國家義務(wù)的承擔(dān)。雖然德國的“基本權(quán)利第三人效力”理論和美國的“國家行為”理論使得基本權(quán)利不僅約束國家權(quán)力，也使公民權(quán)利的憲法效力及于私法主體，從而使得兩者的“對應(yīng)關(guān)系有所松動”[3]，但是“國家義務(wù)是實(shí)現(xiàn)社會保障權(quán)的法定義務(wù)，在理論、規(guī)范和實(shí)踐層面都具有無法替代的根本性地位”[4]，由此，國家對農(nóng)民社會權(quán)的保障義務(wù)是絕對的、不可推卸的。

在農(nóng)民社會權(quán)保障方面，國家義務(wù)主要表現(xiàn)為對統(tǒng)一社會保障權(quán)的給付義務(wù)和保護(hù)義務(wù)的履行，在我國主要表現(xiàn)為：構(gòu)建新農(nóng)村合作醫(yī)療體制、建立初步的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、為農(nóng)民子女提供免費(fèi)義務(wù)教育、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移以保障農(nóng)民就業(yè)等等。這一系列制度體系的探索和確立，只有依賴國家的統(tǒng)一提供才能在范圍、規(guī)模、程度等各方面進(jìn)行系統(tǒng)保障。但是，由于國家提供的是最基本、最低層次的統(tǒng)一保障，相應(yīng)問題難以避免。例如：保障過于基礎(chǔ)性而對“特殊性”關(guān)注不夠；范圍過大加之財力有限而導(dǎo)致保障程度有限。國家雖為義務(wù)統(tǒng)一履行的主體但弊端難以避免，而本應(yīng)由地方政府履行的補(bǔ)充職能也由于“GDP至上”“政績至上”的地方發(fā)展觀，這些弊端沒有及時消除。上述問題的存在，主要是地方政府沒有處理好保障社會權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，忽視了社會權(quán)保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面價值所致[5]。

由此可知，國家基于其性質(zhì)以及憲法法律規(guī)定的義務(wù)對農(nóng)民社會權(quán)加以保障，但國家和地方各級政府在履行相應(yīng)義務(wù)過程中經(jīng)常遇到一系列問題，使其義務(wù)履行不充分，農(nóng)民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)困難重重。在具體實(shí)施和保障過程中存在的主要問題包括：

首先，國家義務(wù)和各級政府義務(wù)在履行過程中難以做到事無巨細(xì)，且積極的國家保障也會產(chǎn)生一定副作用。正如上文提到的，國家雖然統(tǒng)一提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本社會權(quán)保障，各級地方人民政府也對這些負(fù)有輔助履行的義務(wù)，但是在農(nóng)村，這些義務(wù)的實(shí)現(xiàn)離不開基層組織的加入?；鶎咏M織嵌入國家統(tǒng)一社會保障制度中具有重要作用，可彌補(bǔ)國家義務(wù)履行過程細(xì)節(jié)上的缺失，完善基本社會保障制度。而國家在積極保護(hù)的同時也有可能造成對自由的侵害，如“經(jīng)濟(jì)能動的國家有導(dǎo)致政府強(qiáng)力，產(chǎn)生摧毀自由的危險，對國家的期待與不信任的交織既阻礙了國家采取政策的有效性，也預(yù)示了國家責(zé)任的局限性，即國家責(zé)任不能超過一定的限度，否則會對自由造成致命性損傷”[6]。

其次，國家義務(wù)在履行過程存在滯后風(fēng)險。由于農(nóng)民社會權(quán)保障是一項(xiàng)基礎(chǔ)的民生工程，事關(guān)農(nóng)民生存發(fā)展、農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)固，其重要性決定了復(fù)雜性。相對于自由權(quán)而言，“社會權(quán)利的他助性質(zhì)與對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的依賴都需要較長時間的等待，這對于那些需要救濟(jì)與保障的人群而言無疑是‘遠(yuǎn)水不解近渴’，難以令人滿意”[6]。并且社會權(quán)保障的國家給付義務(wù)需要一定的財政基礎(chǔ)和稅收預(yù)算，這些不僅僅是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，也需要立法保障。立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算進(jìn)行審查表決需要履行程序，而立法程序的復(fù)雜程度更是不容忽視②各級立法機(jī)關(guān)由于立法權(quán)限的不同，立法程序的復(fù)雜程度也有區(qū)別，而最基本的立法程序包括：提出法案、審議法案、表決和通過法案、公布法等。相關(guān)內(nèi)容參見周旺生：《立法法》，北京：法律出版社，2004年版。。正是這一復(fù)雜性導(dǎo)致國家在保護(hù)農(nóng)民社會權(quán)方面難以做到及時便捷，滯后性難以避免。

最后，各級行政機(jī)關(guān)的社會權(quán)保障部門存在不作為可能。上述社會權(quán)保障的國家給付性和執(zhí)行的復(fù)雜性容易引起社會權(quán)保障部門的推諉。而農(nóng)民的社會權(quán)保障相對于城市居民的基本社會權(quán)來說，保障難度更大，復(fù)雜程度更高，受侵犯的可能性也更大。相反，因生活水平較低、工作機(jī)會較少、收入水平低下，農(nóng)民對社會基本權(quán)利需要的迫切程度遠(yuǎn)高于城市居民，這成為權(quán)利保障上難以克服的“二律背反”。

另外，由于救濟(jì)渠道、救濟(jì)機(jī)制不完備，也提高了行政機(jī)關(guān)怠于作為的可能性?，F(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》對于行政訴訟的受案范圍有明確規(guī)定③參見《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條。，并沒有明確行政給付的可訴性問題。最高人民法院頒布的《〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十八條第二款規(guī)定，“人民法院審理起訴行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金、社會保險金、最低生活保障費(fèi)等案件的，可以根據(jù)原告的申請，依法書面裁定先予執(zhí)行?！痹摋l追認(rèn)了人民法院對于行政給付案件可以納入受案范圍，但是在證據(jù)搜集和舉證責(zé)任上對于一般公民來說有一定難度。對于社會權(quán)保障的行政訴訟問題，有學(xué)者認(rèn)為主要涉及以下問題：（1）行政訴訟立法不完善；（2）行政權(quán)力過度強(qiáng)大，公民權(quán)利相對弱?。唬?）行政訴訟援引憲法規(guī)范的依據(jù)缺失等[7]。

農(nóng)民社會權(quán)保障依據(jù)單一國家義務(wù)的執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)，是由公民權(quán)利和國家性質(zhì)雙重決定的，但是實(shí)施過程中的問題和風(fēng)險難以避免。筆者認(rèn)為，隨著現(xiàn)代私主體的逐漸強(qiáng)大和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政主體的范圍也在擴(kuò)大，“第三部門”隨之興起。在農(nóng)村，無論是作為憲法明確規(guī)定的農(nóng)村自治組織——村民委員會，還是性質(zhì)有待確定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民合作社（在此統(tǒng)稱農(nóng)村自治組織），在對農(nóng)民社會權(quán)進(jìn)行保障的過程中應(yīng)發(fā)揮其獨(dú)有的積極作用。農(nóng)村自治組織因自身的地位基層性、面臨問題具體性、可受直接監(jiān)督等特點(diǎn)，可以有效克服國家在保護(hù)農(nóng)民社會權(quán)中出現(xiàn)的“整體劃一”、滯后性以及怠于作為風(fēng)險。

二、構(gòu)建二元主體模式的理論基礎(chǔ)

農(nóng)民社會權(quán)保障和農(nóng)村公共服務(wù)供給依賴單一的國家義務(wù)履行，其缺陷和弊端的存在與加深使得學(xué)界對此進(jìn)行了深刻反思，并形成一系列影響較大的理論。建立二元主體供給模式，正是建立在這些理論之上，從而打破單一主體下權(quán)力高度集中的格局。形成二元主體為基礎(chǔ)的多元供給體系，兩者共同對農(nóng)民社會權(quán)加以保障，提供充分的公共服務(wù)，相互合作與協(xié)調(diào)，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的同時也能培育村民自治精神。

（一）社會契約理論的擴(kuò)大適用

自費(fèi)孝通先生提出“鄉(xiāng)土中國”理念以來，農(nóng)村社會研究就被深深烙上“鄉(xiāng)土”印記。但是，“鄉(xiāng)土”并非不能現(xiàn)代，不能運(yùn)用現(xiàn)代治理智慧。筆者并沒有忽視中國鄉(xiāng)村文化深受儒家思想之浸潤，而使得“中國終古不變的憲法的‘精神’是‘家庭的精神’”[8]這一論斷成為經(jīng)典。而家庭思想并不天然排斥契約精神，走在中國改革開放前沿的小崗村農(nóng)民的“個體單干”實(shí)踐，即是最好的明證。

社會契約論在西方根源于其源遠(yuǎn)流長的社會契約理念，濫觴于古希臘羅馬思想家的理論和著作中。隨著西方商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資產(chǎn)階級實(shí)力的壯大，作為其代言人的啟蒙思想家紛紛進(jìn)一步闡述并發(fā)展了社會契約理論，使之成為各種國家理論中的“執(zhí)牛耳者”。自格勞秀斯、霍布斯，到斯賓諾莎、洛克，再至社會契約論的集大成者盧梭，該理論逐漸豐富、成熟。盧梭認(rèn)為：社會契約論的基本任務(wù)就是“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來護(hù)衛(wèi)和保障每一個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使每一個與全體相結(jié)合的個人只不過是服從他本人，并且仍然像以往一樣地自由”[9]。這種契約不是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的約定，而是個人相互之間的，這里的共同體是個人組成的。盧梭的社會契約論所設(shè)計的商品經(jīng)濟(jì)社會的國家政府模式，其民主共和性質(zhì)以及作為前提性的平等都決定了其不僅僅可以適用于嚴(yán)肅的公法和國家治理中。

在我國農(nóng)村，無論是大踏步的農(nóng)業(yè)集體化，還是“一大二公”的人民公社，都是在政策和政府指導(dǎo)推動下造就的。這與現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村民自治、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)合作社④本文所稱農(nóng)業(yè)合作社與建國初期土地改革過程中出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)合作社有所區(qū)別。當(dāng)時的農(nóng)業(yè)合作社是指由農(nóng)民自發(fā)組建的小型合作、互幫互助的組織，其前提仍是土地私有制，即土地是各家各戶的，合作社只是在農(nóng)忙季節(jié)調(diào)配勞動力。新時期的農(nóng)民合作社，是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織，又稱為農(nóng)民專業(yè)合作社，也有學(xué)者謂之“農(nóng)村新興合作經(jīng)濟(jì)組織”。其主要職能是：以其成員為主要服務(wù)對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》第2條明確規(guī)定：“本法所稱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織。”這在法律上承認(rèn)了其地位。等基層農(nóng)民自己探索出來的以契約和信任為紐帶的農(nóng)民基層自治制度有本質(zhì)性區(qū)別。農(nóng)民基于契約精神和鄉(xiāng)土社會“信任”理念構(gòu)建的一系列新型農(nóng)村自治組織是基層治理的主要模式。社會契約理念使得人民把手中的一部分權(quán)利讓渡給國家，組建維系和調(diào)控整體社會的“權(quán)利”架構(gòu)，而國家義務(wù)則必然為保護(hù)人民的權(quán)利或是更好地提高人民享受權(quán)利的水平[10]。在農(nóng)村社會，社會契約理念也使得上述組織承擔(dān)一定的義務(wù)，同時隨著社會變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有相應(yīng)的實(shí)力維護(hù)締結(jié)契約的農(nóng)民權(quán)利，也應(yīng)對農(nóng)民社會權(quán)的保障承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）“基本權(quán)利的第三人效力”理論和“國家行為”理論

起源于德國的“基本權(quán)利的第三人效力”理論主要是基于更好地保護(hù)公民憲法上的基本權(quán)利，防止基本權(quán)利來自國家以外行為體的侵犯。該理論是對傳統(tǒng)“憲法基本權(quán)利之規(guī)定，只是關(guān)涉國家權(quán)利之行使，對私人之間，無任何效力可言”[11]學(xué)說進(jìn)行的批判式發(fā)展。具體而言，基本權(quán)利的第三人效力是指基本權(quán)利不僅可以約束人民與國家之間的公法關(guān)系，也可以約束公民與公民之間的私法關(guān)系，也就是可以對國家與公民之外的第三人產(chǎn)生效力。其實(shí)質(zhì)便是“對抗社會上經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢集團(tuán)，以保護(hù)弱者”[12]。基本權(quán)利之所以有此發(fā)展，乃因現(xiàn)代社會一些私法上的主體由于實(shí)力增加也會對公民的基本權(quán)利加以侵害。正如我國著名憲法學(xué)者張翔教授所言：“無論基本權(quán)利在私法上的效力是直接的還是間接的，基本權(quán)利可以對國家以外的主體產(chǎn)生約束力已經(jīng)是德國公法學(xué)界的共識。這就使得傳統(tǒng)的‘基本權(quán)利—國家義務(wù)’模式被修正，基本權(quán)利的義務(wù)主體開始了多元化?！盵3]因此，除國家外，作為具有一定公法職能但更有明顯自治和契約色彩的農(nóng)村自治組織，顯然也應(yīng)為保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利履行相應(yīng)義務(wù)，若基本權(quán)利受到侵害也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

在美國，有與“基本權(quán)利的第三人效力”理論異曲同工的“國家行為”理論對私主體介入公民基本權(quán)利的保護(hù)進(jìn)行規(guī)制。所謂“國家行為”理論，是指憲法原則上不能用來調(diào)整和解決私人團(tuán)體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但是如果該私人團(tuán)體的行為在形式上和國家有直接或間接聯(lián)系，或者在本質(zhì)上和國家之間存在聯(lián)系，即可認(rèn)定為國家行為，僅僅指向國家公權(quán)力的憲法因此可用來解決私人間的爭端[13]。美國“國家行為”理論的提出，實(shí)際上是對美國憲法第十四條修正案⑤美國憲法第十四條修正案第一款：任何人，凡在合眾國出生或歸化合眾國并受其管轄者，均為合眾國及所居住之州的公民。任何州不得制定或執(zhí)行任何剝奪合眾國公民特權(quán)或豁免權(quán)的法律。任何州，如未經(jīng)適當(dāng)法律程序，均不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；亦不得對任何在其管轄下的人，拒絕給予平等的法律保護(hù)。的擴(kuò)大解釋，即把州政府和地方政府的行為納入對公民基本權(quán)利保護(hù)的司法審查中。經(jīng)過沃倫法院時代的努力，對“國家行為”作擴(kuò)大解釋成為可能，使得部分私主體的行為納入“國家行為”范圍，當(dāng)然這也離不開時代背景的作用。對于哪些私主體行為可以納入“國家行為”的范圍從而接受基本權(quán)利的約束，美國在司法審查中確立了三種不同標(biāo)準(zhǔn)，分別是：（1）公共職能原則，即如果私行為具備了公共職能即可納入司法審查范圍；（2）國家卷入私人活動案中，克拉克大法官認(rèn)為，如果政府與私人主體相互依賴，就可能被看作是被質(zhì)疑行為的共同參與者從而私人行為就應(yīng)受第十四條修正案的制約；（3）通過“鼓勵”與“授權(quán)”而為的國家行為。

由此可知，美國的“國家行為”理論相對于德國的“基本權(quán)利的第三人效力”理論較為保守，且仍在極力維持“基本權(quán)利—國家義務(wù)”的傳統(tǒng)模式，但是“這一理論將基本權(quán)利的約束對象擴(kuò)大到了基本權(quán)利之外的其他主體卻是不爭的事實(shí)”[3]。這兩種理論的產(chǎn)生具有一定的時代色彩，不僅包括人民權(quán)利意識增強(qiáng)以求基本權(quán)利得到更好的保護(hù)，更為重要的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的社會組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，其中作為市場主體的企業(yè)、基金會等社會組織無論在規(guī)模上還是實(shí)力上都獲得長足發(fā)展。目前我國農(nóng)村也面臨相應(yīng)的問題，即若使農(nóng)民社會權(quán)得到充分保障，農(nóng)村自治組織的義務(wù)當(dāng)不可免。

（三）“第三部門”理論

“第三部門”理論是社會學(xué)中關(guān)于社會組織分類產(chǎn)生的概念。著名社會學(xué)家俞可平教授認(rèn)為，在當(dāng)前社會三分法學(xué)術(shù)語境中，社會被分成三個部分。第一部分是政治社會，即國家系統(tǒng)，主體是政府組織，主要角色是官員，又稱第一部門；第二部分是經(jīng)濟(jì)社會，即市場系統(tǒng)，主體是企業(yè)，主要角色是企業(yè)家，又稱第二部門；第三部分是公民社會，即民間組織系統(tǒng)，主體是民間組織，主要角色是公民[14]?！暗谌块T”理論起源于西方國家，也立足于西方?jīng)芪挤置鞯摹皣摇鐣倍w制。在我國，由于社會分化體制更加復(fù)雜，以致沒有明顯的二元對立，“第三部門”的具體含義和范圍存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為以組織收入來源和是否盈利為標(biāo)準(zhǔn)，“第三部門”組織可以劃分為兩大類：一是社會組織，二是市場性組織[15]。美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙從功能的角度看“第三部門”，將其功能概括為四點(diǎn)：一是這些組織提供大量的人類基本服務(wù)，從健康醫(yī)療和教育到社會服務(wù)及社區(qū)發(fā)展；二是該部門的倡導(dǎo)功能也很重要，包括發(fā)現(xiàn)被忽視的問題并提請公眾關(guān)心、保護(hù)基本人權(quán)、幫助人們就各種各樣的社會、政治、環(huán)境、民族、社區(qū)的利益和關(guān)注暢所欲言；三是行使更寬泛的表達(dá)功能，它們提供載體，使大量各種各樣的其他情懷和沖動（藝術(shù)上、精神上、文化上、民族上、職業(yè)上、社交上、娛樂上的）也得以表達(dá)；四是這些機(jī)構(gòu)在社群建設(shè)上起重要作用，它們創(chuàng)造著學(xué)者們用得越來越多的稱為“社會資本”的這種東西（指信任和互饋的紐帶），這似乎是民主政治和市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的關(guān)鍵[16]。也有學(xué)者直接認(rèn)為“只有同時滿足準(zhǔn)公共性、非營利性、非強(qiáng)制性、民間性、獨(dú)立性、組織性這六個條件的，才是第三部門”[17]?！暗谌块T”的概念在德國也存在爭議，法學(xué)上并沒有準(zhǔn)確且公認(rèn)的定義和積極的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，只能從另一方面加以理解。正如德國行政法學(xué)家施托貝爾的觀點(diǎn)：“第三部門”既不是國家機(jī)關(guān)也不是私人企業(yè)的組織，在國家與市場中間起中介作用，并且以中介人的身份提供對公眾具有意義的服務(wù)，其范圍包括公共企業(yè)、非政府組織或者準(zhǔn)政府組織、教會、福利團(tuán)體、公益社團(tuán)、基金會等[18]。

從上述學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為農(nóng)村基層自治組織是否屬于“第三部門”范疇值得商榷。按照劉大洪教授的概括，基層農(nóng)村自治組織中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和新型農(nóng)民專業(yè)合作社顯然是符合其構(gòu)成條件的。但是，在2006年5月22日的《光明日報·理論與實(shí)踐》和中國政府網(wǎng)上共同刊登的一篇文章又明顯把社區(qū)組織（村委會、村民小組）與各級政府并列，而獨(dú)立于“第三部門”之外。可見此問題仍存爭議，且沒有形成通說觀點(diǎn)⑥參見2006年5月22日《光明日報·理論與實(shí)踐》：在農(nóng)村公共品的提供主體方面，由于農(nóng)村市場化進(jìn)程的緩慢以及農(nóng)業(yè)本身的特征，私人部門還很少進(jìn)入農(nóng)村公共品的提供領(lǐng)域。除一部分全國性、輻射范圍包括城市和農(nóng)村的第三部門提供了一部分農(nóng)村公共品之外（如青基會的希望工程、紅十字會、扶貧開發(fā)、環(huán)保組織等），立足于農(nóng)村、提供農(nóng)村公共品的第三部門非常少。農(nóng)村公共品提供的主體主要還是各級政府與社區(qū)組織（如村民委員會、村民小組等）。但事實(shí)上，這一提供主體也存在職責(zé)劃分不合理的問題。在財權(quán)不斷向上集中、事權(quán)不斷下移的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府成為農(nóng)村公共品提供的主要責(zé)任者。但囿于財力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能采取制度外的籌資機(jī)制，即通過向農(nóng)民收取各種費(fèi)用來滿足轄區(qū)內(nèi)的公共品需求。這等于是將政府的公共品提供職責(zé)轉(zhuǎn)移給了農(nóng)民。另參見：http://www.gov.cn/zwhd/2006-05/ 22/content_287244.htm。。

筆者認(rèn)為，無論把村民委員會、村民小組看成是與各級政府組織并列的廣義“政府部門”，還是把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與新型農(nóng)村專業(yè)合作社作為“第三部門”，或者是企業(yè)組織，抑或不考慮其性質(zhì)而以農(nóng)村非政府自治組織來概括，都不影響其對農(nóng)民社會權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的保障義務(wù)。但是，此處需要明確的是其自身所具有的特征，即脫離政府之外的廣義的第三部門之一部分。無論是哪種性質(zhì)的組織，作為農(nóng)村公共治理體系的一部分都應(yīng)對農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收發(fā)揮重要作用。因此，筆者在以下討論中主要以農(nóng)村非政府公共自治組織來定位，也可簡單稱為“農(nóng)村自治組織”[19]。此處，該定性仍然是根據(jù)其自身特點(diǎn)和職能所作的界定，其自治組織的色彩沒有改變。

三、建構(gòu)二元主體模式的實(shí)踐訴求

國家單一主體模式，隨著社會的變遷，理論上遭到批判和修正都源于社會實(shí)踐的渴求。馬克思主義經(jīng)典作家所言及的“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力”這一唯物主義哲學(xué)的基礎(chǔ)理論也充分表明社會實(shí)踐的重要性。在農(nóng)村，這一變化雖然沒有城市明顯，但是單一主體的弊端也在逐漸暴露且日益嚴(yán)重。無論是實(shí)踐層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、還是社會保障都呼吁二元主體的構(gòu)建，以期更好地保障農(nóng)民社會權(quán)利。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求

改革開放三十年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成就有目共睹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村集體企業(yè)也迅速崛起。上文已提到，農(nóng)民社會權(quán)的保障離不開經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財政投入，因此市場競爭要求以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在企業(yè)規(guī)模、品牌戰(zhàn)略等方面做大做強(qiáng)。正是這一挑戰(zhàn)和機(jī)遇使得農(nóng)村集體企業(yè)逐漸發(fā)展壯大⑦參見中華人民共和國農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)：2012年1～5月全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況分析：1～5月，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)累計完成總產(chǎn)值237 835億元，同比增長9.39%，增長速度比上年同期放緩1.5個百分點(diǎn)；其中工業(yè)總產(chǎn)值165 314億元，同比增長10.02%；累計實(shí)現(xiàn)工業(yè)銷售產(chǎn)值158 824億元，同比增長9.96%。1～5月鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)品銷售率為96.1%，同比下降0.7個百分點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)完成營業(yè)收入233 503億元，同比增長9.89%；實(shí)現(xiàn)利潤14 080億元，同比增長9.72%，增速比上年同期放緩1.86百分點(diǎn)；上交稅金5 978億元，同比增長10.35%，比利潤增速高0.63個百分點(diǎn)；出口交貨值19 309億元，同比增長10.28%；支付勞動者報酬11 409億元，同比增長11.62%。詳見：http://www.xqj.moa.gov.cn/tongji/201206/t20120627_277109。，其快速發(fā)展也成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要動力。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)力的壯大，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的崛起都對農(nóng)民生活水平的提高產(chǎn)生重要影響。基于契約精神和社會責(zé)任感考慮，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體性質(zhì)也賦予其對農(nóng)民社會權(quán)保障的義務(wù)。對于農(nóng)民社會權(quán)的保障，主要表現(xiàn)在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系較為緊密的勞動權(quán)、就業(yè)權(quán)等問題上。同時，有條件的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，以及農(nóng)民文化、教育方面的投入也可以在國家統(tǒng)一提供的基礎(chǔ)上加以提高，以促使發(fā)展成果由集體共享。而農(nóng)民社會權(quán)的充分保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也同樣起到相應(yīng)的推動作用。正如著名學(xué)者龔向和教授所言：“社會權(quán)是包括勞動權(quán)、社會保障權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等主要要求國家積極作為的權(quán)利，對社會權(quán)的保護(hù)不應(yīng)該被看作是一種消費(fèi)支出，而應(yīng)視同為一種生產(chǎn)性投資?！盵5]農(nóng)民社會權(quán)得以更好保障即可減少農(nóng)民生活壓力、解決農(nóng)民生存上的后顧之憂，使之以更大熱情投入集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度改革都應(yīng)重視執(zhí)政黨方針政策的作用尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！罢h的政策是政黨在政治活動中為實(shí)現(xiàn)一定目的而做出的政治決策，包括路線、方針、政策、規(guī)范和社會措施等?！盵20]新時期，黨對農(nóng)村工作尤為重視，一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策陸續(xù)出臺。十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）更是以大篇幅專門對農(nóng)村工作作出深層次部署。該《決定》關(guān)于農(nóng)村改革的內(nèi)容雖然以強(qiáng)調(diào)構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制為重點(diǎn)，但是此重點(diǎn)恰恰為農(nóng)民社會權(quán)保障奠定了基礎(chǔ)，可謂是提綱挈領(lǐng)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，至關(guān)重要的是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)政策⑧《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第六章：加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。參見：http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207-9. html。的規(guī)定，將對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民生活產(chǎn)生很大影響。

土地流轉(zhuǎn)必然帶來農(nóng)村集體組織可支配資源的增多，尤其是財產(chǎn)權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)益為主的公共資源的增多。當(dāng)然，集體權(quán)利的擴(kuò)張也必然伴隨義務(wù)的增加。隨著土地確權(quán)的逐步實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)的快速推進(jìn)，流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民將失去其對土地的經(jīng)營權(quán)，而僅僅擁有承包權(quán)。這就使得勞動和工作權(quán)利喪失，成為部分難以外出務(wù)工且所在村集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)而難以為其安排工作的農(nóng)民不得不面臨的問題。因此，土地流轉(zhuǎn)過程中承擔(dān)流轉(zhuǎn)的部分農(nóng)民合作社或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等應(yīng)當(dāng)對“失地農(nóng)民”進(jìn)行照顧和幫扶，此即農(nóng)民自治組織的義務(wù)和作用。例如：對本集體內(nèi)部的農(nóng)民“就業(yè)權(quán)”“勞動權(quán)”加以保障等。

（二）社會發(fā)展訴求

社會的發(fā)展，尤其是傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土色彩”濃厚的農(nóng)村社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變也同樣呼吁“政府—非政府組織”二元為主體的社會權(quán)保障模式。在國外，社會發(fā)展事項(xiàng)往往以“福利事務(wù)”“福祉事項(xiàng)”來描述。在德國，村委會的權(quán)利和義務(wù)事項(xiàng)主要有：為涉及本村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作提供咨詢；涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要福祉事項(xiàng)的聽證權(quán)；根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)章程的授權(quán)，對本村事務(wù)作出決議；法定附和權(quán)等[19]?？梢娖涞诙?xiàng)是專門對村民福利、福祉事項(xiàng)的規(guī)定，而第三項(xiàng)的范圍較廣，內(nèi)容必然也會包含相關(guān)事項(xiàng)。而韓國法律規(guī)定的地方自治團(tuán)體的自治事務(wù)更直接針對福利事項(xiàng)?！白灾问聞?wù)是指為地方自治團(tuán)體存立目的的地方性福利事務(wù)?！薄暗胤阶灾蔚哪康氖仟?dú)立處理該地域的事務(wù)，所以，除了國家或其他自治團(tuán)體專權(quán)事務(wù)外，地方自治團(tuán)體可以概括性地處理有關(guān)該地方居民福利的公共事務(wù)?！盵21]當(dāng)然，韓國地方自治團(tuán)體的范圍十分廣泛，其市級以下皆為地方自治，因此功能更接近國家義務(wù)的履行。但這并不能否認(rèn)其基層自治組織在處理福利事務(wù)方面的作用。

在我國，市場經(jīng)濟(jì)下農(nóng)村社會變遷速度之快、程度之深、范圍之廣可謂前所未有。社會發(fā)展帶來的必然結(jié)果除經(jīng)濟(jì)收入外，還產(chǎn)生兩類意義更為重大的“副產(chǎn)品”。其中，公民社會意識增強(qiáng)和精神層面需求的增加是一個重要方面。在農(nóng)村，對于教育的投入，尤其是對終身教育的重視仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的扶植力度加大，農(nóng)村也出現(xiàn)相應(yīng)的教育、文化等基礎(chǔ)設(shè)施并有進(jìn)一步增加趨勢，如：農(nóng)家書屋、農(nóng)村社區(qū)體育健身設(shè)施、老年人活動中心等。針對這些設(shè)施，農(nóng)村自治組織有一定義務(wù)對農(nóng)村公共資源進(jìn)行分配、保障和維護(hù)，這是任何其他社會組織無法替代的。雖然農(nóng)村自治組織“履行的是國家義務(wù)的延伸，確切的說是對國家行政義務(wù)的輔助義務(wù)”[22]，但這些輔助義務(wù)仍不可小覷。

另一方面還表現(xiàn)為社會組織參與社會治理和權(quán)利保護(hù)過程中法律位階較低，法律依據(jù)不完善的問題。有關(guān)社會組織的立法活動也在一定程度上表現(xiàn)出權(quán)利保障的困境與難題。筆者根據(jù)相關(guān)組織登記管理部門的差異將廣義社會組織立法分為三種：一是規(guī)范基層自治組織的憲法性法律，如《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國居民委員會組織法》等，這類法律規(guī)范的組織政治色彩較強(qiáng)，且經(jīng)過特殊法律可以賦予其行政職權(quán)⑨如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國人口與計劃生育法》《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章賦予村民委員會相應(yīng)的行政職能。；二是規(guī)范市場主體的法律法規(guī)，如《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業(yè)法》《中華人民共和國個人獨(dú)資企業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》等，這類法律的共同特征是具有鮮明的私法性質(zhì)且其登記機(jī)關(guān)為工商行政管理部門；三是狹義上的社會組織法律，根據(jù)民政部的規(guī)定，我國狹義的社會組織分成三類，由三部行政法規(guī)加以規(guī)范，即：1998年的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)范社會團(tuán)體；1998年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)范民辦非企業(yè)單位；2004年的《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)范基金會組織。除上述三類之外，有關(guān)社會組織的其他法規(guī)還有1998年制定并于2004修改的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，因其性質(zhì)比較特殊未單獨(dú)列出。由上可知，有關(guān)社會組織的管理和規(guī)范存在管理部門復(fù)雜、分類不明確、狹義社會組織管理規(guī)范層級較低等問題。針對上述問題，筆者認(rèn)為我國有必要制定統(tǒng)一的《社會組織法》以規(guī)范社會組織的建立、運(yùn)行和救濟(jì)，并推動法治社會建設(shè)。

四、結(jié)語

農(nóng)民社會權(quán)保障二元主體模式構(gòu)建的意義不僅輻射當(dāng)下，對今后無論是農(nóng)民權(quán)利的保障還是“服務(wù)性政府”的構(gòu)建，以及市場經(jīng)濟(jì)和公民社會的發(fā)展都具有重要意義。構(gòu)建二元社會權(quán)保障模式還要求進(jìn)一步界定農(nóng)民基層自治組織的社會性質(zhì)、法律地位、制度功能等，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討我國農(nóng)村自治組織在農(nóng)民社會權(quán)保障方面的義務(wù)和責(zé)任，推動農(nóng)民社會權(quán)保障“二元主體為主、多元共存”模式的立法工作，使之有法可依，實(shí)現(xiàn)制度化層面上的跨越。

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D921

A

1672-3805(2014)04-0041-07

2014-04-19

朱軍（1990-），男，東南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。