從一元管理到多元治理：中國海上搜救管理體制變遷的趨向

黃志球

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

海上搜救管理體制是指為了對海上突發(fā)事故有效實(shí)施搜救而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分以及為保證搜救順利進(jìn)行所確定的制度、準(zhǔn)則和機(jī)制的總稱。海上搜救的有效開展離不開各部門的合理分工和資源的有效配置，而這些依賴于海上搜救管理體制發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用。在一定的社會和技術(shù)條件下，海上搜救管理體制的創(chuàng)新往往可以在短期內(nèi)極大地改進(jìn)海上搜救工作。綜觀新中國成立60多年我國海上搜救管理體制的變遷歷程不難看出，海上搜救管理體制在根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要作出適應(yīng)性調(diào)整的過程中，自身不斷發(fā)展完善，呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律性。回顧總結(jié)我國海上搜救管理體制60多年來變遷的歷程與經(jīng)驗(yàn)，對于進(jìn)一步完善我國海上搜救管理體制乃至促進(jìn)整個海上搜救工作的發(fā)展無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也是當(dāng)前全面深化改革的新的形勢下推進(jìn)海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的必要理論準(zhǔn)備。

一、治理理論的興起與內(nèi)涵

“治理”一詞是20世紀(jì)80年代末以后進(jìn)入社會科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)英語詞匯之內(nèi)的。1989年世界銀行在其《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長》的報(bào)告中首先采用了“治理危機(jī)”的說法，從那以后，“治理”這個概念就流行開來，政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和管理學(xué)家對“治理”作出了許多新的界定，但無一定論。不過可以肯定的是，所有界定所涵蓋的范圍都超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且與統(tǒng)治有很大的差異。因?yàn)椤拔鞣降恼螌W(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”[1]。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙(J. N. Rosenau)認(rèn)為，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。[2]他指出了治理就是管理主體多中心化和管理過程合作化。庫伊曼(J. Kooiman)和范·弗利埃特(M. Van Vliet)強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，提出“治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動”[3]。羅茨(R. Rhodes)側(cè)重于治理過程的研究，認(rèn)為“治理標(biāo)志著政府管理的含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式”[4]。格里·斯托克(Gerry Stoker)在全面梳理各種治理概念后指出，對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要觀點(diǎn)：(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者；(2)治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。[5]

目前，在關(guān)于治理的各種定義中，最具有代表性和權(quán)威性的定義是由全球治理委員會(the Commission on Global Governance)提出的。全球治理委員會在1995年發(fā)表的一份研究報(bào)告——《我們的全球伙伴關(guān)系》(OurGlobalNeighborhood)中對治理作出了界定：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[6]

中國學(xué)者也對“治理”概念進(jìn)行了分析。毛壽龍?jiān)诜g介紹治理時指出：“英文中的動詞govern既不是指統(tǒng)治(rule)，也不是指行政(administration)和管理(management)，而是指政府對公共事務(wù)進(jìn)行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務(wù)，只介入于負(fù)責(zé)統(tǒng)治的政治與負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理之間，它是對于以韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政的替代，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因此可譯為治理?！盵7]俞可平則認(rèn)為：“治理一詞的基本含義是指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公眾利益。所以，治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式?！盵8]

綜合上述對“治理”內(nèi)涵的分析，可以得出結(jié)論，治理的核心觀點(diǎn)是公共管理由一元、強(qiáng)制、壟斷走向多元、民主、合作。其主要內(nèi)容，正如丁煌所歸納的：(1)治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系；(2)公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：裕?3)多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系；(4)治理是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理；(5)政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”的角色。[9]

治理理論作為一種新興的公共管理理論范式，已經(jīng)在一些國家和地區(qū)發(fā)起治理變革的過程中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，這些國家和地區(qū)取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)又進(jìn)一步豐富和發(fā)展了治理理論。盡管各種治理理念和治理變革運(yùn)動都是以各國不同的歷史條件、文化傳統(tǒng)和發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)的，但對于正發(fā)生深刻變革、不斷走向開放的我國同樣具有重要的啟示意義。發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末的改革開放是中國有史以來一次最全面、最深刻的社會轉(zhuǎn)型，使行政管理面臨的客觀環(huán)境發(fā)生了深刻和全面的變化，要求其必須進(jìn)行創(chuàng)新，從而與變化了社會結(jié)構(gòu)、社會體制及其運(yùn)行機(jī)制以及國際環(huán)境相適應(yīng)。[10]當(dāng)前我國行政管理創(chuàng)新的核心問題是如何實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府，其實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)國家與公民、政府與非政府、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，治理理論無疑為此提供了思考問題的新的線索和方法。

二、中國海上搜救管理體制的形成與變遷

新中國成立60多年來，黨和政府高度重視海上搜救工作，把海上搜救作為政府職能的重點(diǎn)之一進(jìn)行建設(shè)，[11]海上搜救管理體制隨之從無到有、逐步發(fā)展，經(jīng)歷了一個歷史性的變遷過程。通過對海上搜救工作中參與主體及權(quán)力運(yùn)用的考察，自新中國成立至今，我國海上搜救管理體制的變遷歷程大致可以劃分為萌芽、確立、轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新四個階段。

1.萌芽階段(1949—1973年)

中央人民政府成立后，在交通部海運(yùn)總局設(shè)立了航政室，負(fù)責(zé)海上交通安全監(jiān)督管理。1953年，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，交通部下設(shè)中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局，同時在沿海港口設(shè)立港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使海上交通安全監(jiān)督管理職能，其中一項(xiàng)重要職責(zé)是組織海難救助。[11]但由于當(dāng)時特殊的國際國內(nèi)形勢，海上活動主要由軍隊(duì)控制，港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理活動以在岸管理為主，[12]對海難救助的職責(zé)僅表現(xiàn)于安全值守和信息傳遞。而且，對海上發(fā)生的突發(fā)事故，當(dāng)時主要以應(yīng)急為主，事故處置完畢，搜救工作即告結(jié)束。因此，這一階段我國并未形成嚴(yán)格意義上的海上搜救管理體制，但毫無疑問，這在某種程度上啟動了我國海上搜救工作，為我國海上搜救管理體制的形成奠定了基礎(chǔ)。

2.確立階段(1973—1978年)

1973年10月9日，希臘籍遠(yuǎn)洋貨船“波羅的?？肆蟹颉痹谖覈_灣海峽遭遇臺風(fēng)襲擊，請求救助。由于當(dāng)時海峽兩岸尚處于敵對狀態(tài)，加之我國尚未成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，也缺乏在特大風(fēng)浪中搶險救難的裝備、技術(shù)和能力，搜救工作無法有效開展，最終船舶沉沒，大部分船員遇難，在國內(nèi)外造成了惡劣的影響。這一重大事故暴露了我國海上搜救工作長期存在的嚴(yán)重問題，引起了黨和政府的高度關(guān)注。為了吸取教訓(xùn)，避免悲劇再次發(fā)生，國務(wù)院、中央軍委決定成立“全國海上安全指揮部”，作為國務(wù)院、中央軍委的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，辦公室設(shè)在交通部，負(fù)責(zé)我國沿海水域的海上搜救工作，主要職責(zé)是對海上遇險船舶和遇險飛機(jī)實(shí)施搜尋救助，以及防臺風(fēng)、防止船舶污染海域、渤海海區(qū)防凍破冰(簡稱“三防一救”)工作。同時，沿海省、自治區(qū)、直轄市也相繼成立了海上安全指揮機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的海上搜救工作。至此，我國海上搜救管理體制初步形成。盡管當(dāng)時由于社會條件所限，加上對海上搜救工作的認(rèn)識不足，海上安全指揮部僅作為非常設(shè)議事機(jī)構(gòu)存在和運(yùn)作，但其為保障海上人命財(cái)產(chǎn)安全、保持社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。[13]503-504

3.轉(zhuǎn)變階段(1978—2003年)

1978年12月黨的十一屆三中全會以后，我國實(shí)施改革開放政策，由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，這對行政管理體制提出了改革的要求。伴隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的逐步推進(jìn)，我國進(jìn)行了多次規(guī)模較大的行政管理體制改革，海上搜救管理體制作為行政管理體制的有機(jī)組成部分，相應(yīng)地發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。1988年，為了進(jìn)一步深化行政管理體制改革，國務(wù)院首次提出轉(zhuǎn)變政府職能，決定裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)。全國海上安全指揮部作為國務(wù)院非常設(shè)機(jī)構(gòu)被撤銷。為了保障海上搜救的順利進(jìn)行，經(jīng)交通部積極爭取，1989年，國務(wù)院、中央軍委決定在交通部建立中國海上搜救中心，負(fù)責(zé)全國海上搜救工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)配合中國海上搜救中心開展海上搜救工作，其日常工作由國家水上交通安全行政主管機(jī)關(guān)——交通部安全監(jiān)督局承擔(dān)。隨后，沿海各省、自治區(qū)、直轄市亦相繼將海上安全指揮部更名為海上搜救中心，業(yè)務(wù)上接受中國海上搜救中心的指導(dǎo)。[13]504這一轉(zhuǎn)變使我國海上搜救管理體制向適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方向邁出了重要的一步，初步構(gòu)建了我國現(xiàn)行海上搜救管理體制的基本框架。

4.創(chuàng)新階段(2003年至今)

黨的“十六大”以后，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)政府職能新的轉(zhuǎn)變，給海上搜救工作不僅提供了發(fā)展的動力，也注入了改革的活力，使海上搜救管理體制的變遷進(jìn)入了一個前所未有的改革創(chuàng)新階段。同時，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國社會不安定因素日益增加，為了應(yīng)對頻繁發(fā)生的公共突發(fā)事件，黨和政府全面建設(shè)具有中國特色的應(yīng)急管理體系，進(jìn)一步推動了我國海上搜救管理體制的改革創(chuàng)新。2005年5月，根據(jù)溫家寶總理2004年7月考察交通工作時作出的“完善海上搜救體制改革”的指示精神，為協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、整合各方力量，切實(shí)加強(qiáng)對全國海上搜救工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院批準(zhǔn)建立由交通部牽頭，公安部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、海關(guān)總署、民航總局、安全監(jiān)管總局、氣象局、海洋局、總參謀部、海軍、空軍、武警部隊(duì)參加的國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌研究全國海上搜救工作，并明確中國海上搜救中心作為部際聯(lián)席會議的日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮重大海上搜救行動，指導(dǎo)地方搜救工作。與之同步，地方層面的海上搜救管理機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地發(fā)生了多次的調(diào)整變化。[13]504

三、中國海上搜救管理體制變遷的特點(diǎn)與動因

我國海上搜救管理體制的變遷是在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的大背景下，黨和政府自身理性化和外部壓力雙重作用的結(jié)果?？偨Y(jié)過去60多年我國海上搜救管理體制變遷的特點(diǎn)，對于推動我國海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的不斷深入是非常有益和十分必要的。概括起來，我國海上搜救管理體制的變遷呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1.參與主體：從一元到多元

我國海上搜救管理體制脫胎于原先高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家全面占有和控制社會資源，在全部社會生活中處于絕對的優(yōu)勢地位。[14]由于國家對社會實(shí)行全面的控制，整個社會處于一個高度整合和低度分化的組織形態(tài)。一方面，既不存在獨(dú)立于國家之外的私人經(jīng)濟(jì)部門，也不存在相對獨(dú)立于國家的非政府組織；[15]另一方面，盡管建立了各種組織，如企業(yè)、事業(yè)單位、群眾團(tuán)體，但它們都隸屬于某個國家機(jī)關(guān)，都有一定的行政級別，實(shí)質(zhì)上早被同一化為行政組織。[16]因此，政府統(tǒng)攬一切，直接管理國家和社會事務(wù)，成為無可辯駁的公共管理的唯一主體。海上搜救作為一種重要的政府職能和國家應(yīng)急管理的組成部分，兼具有一定的涉外性，與國家主權(quán)緊密相關(guān)，在當(dāng)時特定的國內(nèi)國際環(huán)境下，必然要求其置于政府的絕對的領(lǐng)導(dǎo)和控制之下。另外，由于海上搜救具有很強(qiáng)的專業(yè)性和時限性，在處置海上突發(fā)事故時需要短時間內(nèi)投入大量的人力物力資源和科學(xué)技術(shù)支持，當(dāng)時唯有政府這樣具有很強(qiáng)的動員能力的主體才能得以實(shí)現(xiàn)，而縱使存在其他的組織，它們也都難以勝任，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了海上搜救對政府的全面依賴性。改革開放以后，隨著我國由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，由國家統(tǒng)一集中管理、占有和分配社會資源的格局逐步被打破，國家對社會的控制和整合能力出現(xiàn)弱化。[14]在此推動下，政府職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，不再扮演公共管理唯一主體的角色，與此同時，私人經(jīng)濟(jì)部門和各種民間組織不斷壯大，成為經(jīng)濟(jì)和社會生活的重要力量，在公共服務(wù)中發(fā)揮重要作用。自20世紀(jì)80年代中期開始，由于實(shí)行政企分開和對民間資本、外資放開，我國港口航運(yùn)業(yè)形成多種所有制、不同經(jīng)營模式并存的格局，[17]非國有經(jīng)濟(jì)部門在市場競爭中不斷發(fā)展壯大，成為海上搜救可以依賴的力量。同時，由于公民志愿服務(wù)的興起，一些志愿組織相繼成立，投入到海上搜救工作，并發(fā)揮著日益重要的作用。另外，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和對外開放的不斷深化，海上突發(fā)事故發(fā)生風(fēng)險日益加大，政府無法再獨(dú)力應(yīng)對，必須謀求其他組織包括非國有經(jīng)濟(jì)部門和民間組織的支持。正是在上述各方面因素的交互作用下，海上搜救逐步形成了政府主導(dǎo)下多元主體共同參與的格局。

2.權(quán)力運(yùn)行：從單向到多向

在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，從國家到社會，從中央到地方，管理資源主要是按照行政層級的高低來分配的，上級掌握對下級進(jìn)行管理資源分配的權(quán)力，而且上級還可以從下級中進(jìn)行資源抽取，實(shí)行逆向的資源再分配，因此，上級對下級擁有絕對控制和支配的權(quán)力，這種控制和支配既有方向上的不可逆性，又有力度上的不可抗性。這樣一種單向度的權(quán)力運(yùn)行模式穿透了國家的各種組織和各個方面。由于這樣的權(quán)力運(yùn)行模式，政府以其獨(dú)有的權(quán)威貫穿于海上搜救的全過程，使海上搜救在當(dāng)時物質(zhì)和技術(shù)條件非常匱乏的情況下，得到了有效的控制和管理，達(dá)到了集中力量辦大事的目的。但這種權(quán)力運(yùn)行模式也導(dǎo)致下級唯上級是從，同級之間缺乏溝通，不利于調(diào)動各級主體的積極性和創(chuàng)造性。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不僅國有企事業(yè)單位，如救撈、港口、海運(yùn)企業(yè)的自主性明顯提高，新型的私營經(jīng)濟(jì)部門和民間組織更是難以納入到政府自身的組織控制序列之中，因此，政府對海上搜救成員單位的控制產(chǎn)生了松動，各成員單位對政府的單向依賴和服從被削弱，開始以更加平等的姿態(tài)參與海上搜救工作，更多地注重互惠互利，而不是單向付出，這使得權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)多元性、交互式的發(fā)展趨勢。

3.工作機(jī)制：從命令到協(xié)商

改革開放以前，由于長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對海上搜救具有絕對的支配和控制權(quán)力，往往采取垂直式的工作機(jī)制，管理方式上更多地依賴直接手段，習(xí)慣于命令式的管理。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，非國有經(jīng)濟(jì)逐漸興起，政府的角色發(fā)生變化，政府不再是公共事務(wù)的唯一管理者，而且隨著政府逐步退出具體的市場活動，其自身能夠掌握的管理資源日益減少，對其他社會行為主體的管控力度也相應(yīng)減弱。因此，盡管政府憑借其巨大的行政資源優(yōu)勢和獨(dú)有的行政強(qiáng)制權(quán)力在海上搜救工作中仍然居于主導(dǎo)地位，對海上搜救起決定性的作用，其他參與主體在某種程度上也依賴于政府的存在，但政府在處理和其他參與主體的關(guān)系時，不能再采取以往那種居高臨下的方式，而是需要與其他參與主體形成一種良性的“伙伴關(guān)系”，密切合作、共同協(xié)商解決海上搜救出現(xiàn)的問題。

綜上所述，經(jīng)過60多年的變遷，我國海上搜救管理體制正逐步從一元管理走向多元治理，這是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求與必然結(jié)果。隨著我國在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革，相信海上搜救管理體制的這一變遷趨向必將進(jìn)一步深化。

四、中國海上搜救管理體制變遷的經(jīng)驗(yàn)與啟示

誠如道格拉斯·C·諾思所言，“現(xiàn)在和未來的選擇都是過去所形塑的，并且只有在制度演化的歷史話語中才能夠理解過去”[18]。我國海上搜救管理體制60多年的變遷，對于其未來發(fā)展有著重要的啟示作用。當(dāng)前，我國進(jìn)入全面深化改革的歷史新階段，黨的十八屆三中全會提出的完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個全面深化改革的總目標(biāo)對海上搜救管理體制的改革創(chuàng)新提出了新的更高的要求。海上搜救管理體制也是一種制度，而改革創(chuàng)新就是制度變遷。這就需要認(rèn)真總結(jié)過去60多年我國海上搜救管理體制變遷的經(jīng)驗(yàn)，為新一輪制度的創(chuàng)新和構(gòu)建提供參考?；仡欉^去60多年的變遷歷程，有幾個方面的經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真加以總結(jié)和借鑒：

1.注重頂層設(shè)計(jì)

制度變遷理論把制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個人或一群(個)人在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。強(qiáng)制性制度變遷是指由政府命令和法律引入實(shí)行的制度變遷。[19]西方一直是以市場為主導(dǎo)形成相應(yīng)的治理模式，我國由于制度背景與西方的差異，則在黨和政府主導(dǎo)下開始制度變遷。[20]從過去60多年的變遷歷程也不難看出，我國海上搜救管理體制每一次重大變遷都是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下加以推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的，這是被多年的實(shí)踐所證明了的一條成功經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)前和今后我國海上搜救管理體制改革創(chuàng)新所必須堅(jiān)持的一條基本經(jīng)驗(yàn)。海上搜救管理體制改革創(chuàng)新是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)動全身，必須進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，防止“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”問題的發(fā)生。采取“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷模式，不僅有利于節(jié)約改革的成本，提高改革的效率，而且容易保持改革的統(tǒng)一性。因此，要堅(jiān)持始終服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的改革方向，以寬廣的視野和系統(tǒng)的思維，對海上搜救管理體制改革創(chuàng)新進(jìn)行專門研究，形成推進(jìn)海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的總體規(guī)劃和實(shí)施方案，既要明確海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的近期目標(biāo)，也要設(shè)計(jì)海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的中長期目標(biāo)。

2.鼓勵基層創(chuàng)新

海上搜救管理體制改革創(chuàng)新單單采取“自上而下”的路徑，容易演變?yōu)椤皟?nèi)部人”改革，不利于調(diào)動各社會參與主體的創(chuàng)造活力，最終影響改革的效果。因此，在堅(jiān)持黨和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，要實(shí)行“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的改革路徑。改革開放以來，我國海上搜救工作的許多成功做法和有益經(jīng)驗(yàn)都源于地方的創(chuàng)新，源于基層的實(shí)踐。近年來，不少地方和部門從實(shí)際出發(fā)，圍繞海上搜救的組織結(jié)構(gòu)、層級體制和運(yùn)行機(jī)制、管理制度等方面都進(jìn)行了有益的探索。一方面，要對這些探索措施進(jìn)行深入研究和客觀評價，將那些被實(shí)踐證明是行之有效的措施上升為法規(guī)制度，使之得到肯定和推廣。這不僅能夠避免這些探索措施成為短期行為，也可以從制度上解決海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的動力問題。另一方面，要倡導(dǎo)和激勵各級政府和政府各部門針對新形勢下海上搜救工作面臨的新的問題，以改革創(chuàng)新的態(tài)度和勇氣，發(fā)揮各方面的積極性，進(jìn)行切合實(shí)際、各具特色的創(chuàng)造性探索，為全國范圍的改革創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)。

3.學(xué)習(xí)別國經(jīng)驗(yàn)

“全世界制度轉(zhuǎn)型國家為我們提供的經(jīng)驗(yàn)”[21]是人類的共同財(cái)富，學(xué)習(xí)吸收國外一切先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，是我國海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。海上搜救管理體制改革是行政體制改革中偏重技術(shù)性改革的部分內(nèi)容。近年來，西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在創(chuàng)新海上搜救管理體制，推動政府、市場、社會共同參與方面有許多有益的做法和成功的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。事實(shí)上，這些年來，我國在海上搜救管理體制方面的不少改革創(chuàng)新也是在學(xué)習(xí)吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合自身實(shí)際加以創(chuàng)造、逐步形成的，而且，隨著改革開放的不斷深化，我國學(xué)習(xí)吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的力度和廣度都得到了拓展。這必須作為一條重要經(jīng)驗(yàn)堅(jiān)持下去。當(dāng)然，中國有著自身特殊的國情，不應(yīng)該超越本國國情和社會條件，照抄照搬西方的治理框架，而應(yīng)該將立足中國具體國情與體現(xiàn)世界普遍趨勢緊密結(jié)合，通過改革創(chuàng)新推動我國海上搜救管理體制的逐步完善和發(fā)展。

五、結(jié)語與思考

隨著國外公共管理實(shí)踐的發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的治理理論打破了傳統(tǒng)的國家與公民、政府與市場、公共與私人的二元對立思維模式，在公共管理的主體、方式、職能等方面作出了拓展，形成了一種新的公共管理范式。這對于包括中國在內(nèi)的公共管理實(shí)踐提供了新的理論視野和理論工具。

新中國成立60多年，以改革開放為界，前后經(jīng)歷了兩個截然不同的發(fā)展階段。改革開放以前，我國社會是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一元化的社會結(jié)構(gòu)模式，改革開放以后，隨著向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，取而代之的是多元化的社會利益結(jié)構(gòu)。與之相適應(yīng)，傳統(tǒng)意義上的國家行政逐步向公共治理轉(zhuǎn)變，政府不再是唯一的行使行政權(quán)的主體，越來越多的非政府組織參與到社會公共事務(wù)的管理和服務(wù)活動之中，這是我國由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌所帶來的必然結(jié)果，也是我國行政管理改革創(chuàng)新的必然選擇。海上搜救管理體制作為行政管理體制的一部分，其變遷過程充分反映和體現(xiàn)了這一規(guī)律，逐步由一元管理走向多元治理，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的必然趨向，也是進(jìn)一步推進(jìn)我國海上搜救管理體制改革創(chuàng)新的認(rèn)識前提和研究起點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的發(fā)展帶來了我國社會的深刻變化，社會生活的差異性和人們之間的利害相關(guān)性同時增加、相互影響，在這種新的形勢下，多元治理顯得日益重要，海上搜救管理體制必須與時俱進(jìn)，深化改革創(chuàng)新。

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