人事代理制度的法律問(wèn)題探討

李 鵬

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)圖書(shū)館，安徽蚌埠233030)

人事代理制度是中國(guó)人事管理制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人事改革的進(jìn)程中，伴隨著人才市場(chǎng)的興起應(yīng)運(yùn)而生的，已經(jīng)走過(guò)了十幾年的歷程，對(duì)高校等事業(yè)單位的人事制度和發(fā)展模式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。人力資源和社會(huì)保障部2007年下達(dá)通知文件:根據(jù)本校和所在地區(qū)的實(shí)際情況，學(xué)校在新聘用教職工時(shí)，應(yīng)積極實(shí)行人事代理制度。高等學(xué)校應(yīng)區(qū)別不同類(lèi)型、不同層次的受聘人員，積極探索短期、中期、長(zhǎng)期合同相結(jié)合的聘用合同管理辦法。

一方面，事業(yè)單位人事制度改革取得積極進(jìn)展，事業(yè)單位聘用制已基本實(shí)現(xiàn)。據(jù)人力資源社會(huì)保障部網(wǎng)站《2012年度人力資源社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》稱(chēng)，2012年中國(guó)事業(yè)單位人事制度改革取得積極進(jìn)展，聘用制度推進(jìn)范圍繼續(xù)擴(kuò)大，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。由于人事部門(mén)嚴(yán)格控制事業(yè)編制，用人單位人事代理人員的比例相應(yīng)逐年增加。另一方面，人事代理制度是深化人事改革的產(chǎn)物，現(xiàn)行的人事代理制度還處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于涉及到編制與聘用、行政與法律的不同范疇，使得人事代理制度不能做到依法、守法，從而危害了人事代理人員的權(quán)益和人事改革的成效。

目前人事代理制度的法律保障還不完善，各地一般只有《人事代理制人員管理暫行辦法》。雖然中國(guó)《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》已初步實(shí)施，但在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在人事改革的大背景下與統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)相配套的法規(guī)體系還有待加強(qiáng)、落實(shí)和完善。

1 人事代理人員基本權(quán)益保障存在的問(wèn)題

人事代理制度實(shí)施十幾年來(lái)，政策上緊鑼密鼓，實(shí)際上缺乏司法實(shí)踐。人事代理制度在實(shí)行過(guò)程中出現(xiàn)了法律適用的困惑，甚至在聘用合同中出現(xiàn)違法性條目，使得人事代理人員的基本權(quán)益得不到保障，在津貼、補(bǔ)助、評(píng)優(yōu)等待遇方面突顯劣勢(shì)，人事代理人員比照正式職工如何能達(dá)到一視同仁、同工同酬也就成為最重要也是最迫切的問(wèn)題。

(1)合同的簽訂問(wèn)題。目前人事代理聘用合同沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范格式，往往是各用人單位自行擬定，合同內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)要、空洞，合同中甚至明顯存在不符合國(guó)家政策、法令的內(nèi)容和條目。有的單位對(duì)合同上明確規(guī)定的報(bào)酬與福利不予兌現(xiàn)。在程序上，受聘人員應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)與用人單位簽訂經(jīng)人才交流服務(wù)中心鑒證的相關(guān)合同。但是一般情況下人才市場(chǎng)并沒(méi)有嚴(yán)格履行對(duì)合同的監(jiān)督，所謂經(jīng)人才交流服務(wù)中心鑒定，就是把單位擬好的聘用合同經(jīng)人才交流服務(wù)中心蓋章，受聘人簽字后，交人才交流服務(wù)中心保管一份。

(2)合同的期限問(wèn)題。人事代理聘用合同中的合同期限都是短期期限，最多不超過(guò)三年，這種短期合同根本上損害了勞動(dòng)者的積極性和合法權(quán)益。

(3)合同的終止問(wèn)題。一方面，勞動(dòng)者可以提出解除勞動(dòng)合同。另一方面，為保障用人單位的用工自主權(quán)，用人單位方也被賦予解除勞動(dòng)合同的權(quán)利，即解雇權(quán)。相對(duì)于用人單位來(lái)說(shuō)勞動(dòng)者一般處于弱勢(shì)。由于用人單位解除勞動(dòng)合同，對(duì)勞動(dòng)者而言就是失業(yè)，將直接影響勞動(dòng)者本人及其家庭成員的基本生活。

(4)合同的爭(zhēng)議仲裁問(wèn)題。人事代理人員往往和單位、學(xué)校有著千絲萬(wàn)屢的聯(lián)系，礙于其父母或者家屬也在同單位工作且有編制，能用法律手段請(qǐng)求仲裁維權(quán)的僅是個(gè)案。以致于廣大處于聘用地位的勞動(dòng)者的各方面權(quán)益仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2 原因分析

2.1 法律意識(shí)淡薄

權(quán)益不能靠觀念來(lái)維護(hù)，而應(yīng)由法律來(lái)保障。中國(guó)的人事代理制度出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，是因?yàn)闆](méi)有形成真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制環(huán)境，市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手背后有著更深重的國(guó)情和體制的歷史背景。首先，人事代理制度缺乏具體的法律規(guī)范，政府一下子把這些人推向了市場(chǎng)，同時(shí)又缺乏市場(chǎng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控。來(lái)自官方的網(wǎng)站上只有一些簡(jiǎn)單的通知，各省也只有人事代理辦法試行，沒(méi)有更統(tǒng)一的規(guī)則，更談不上法律條文的保障。其次，因?yàn)闆](méi)有具體的法律保護(hù)，各地實(shí)施人事代理制度很不規(guī)范，有的地區(qū)和部門(mén)起步較晚，有的單位人事部門(mén)在鉆轉(zhuǎn)型時(shí)期制度不完善的空子。因?yàn)闊o(wú)法可依，在人事代理的福利待遇、津貼、生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼甚至社會(huì)保險(xiǎn)和評(píng)優(yōu)工作中百般刁難。再次，傳統(tǒng)的用人機(jī)制還在發(fā)揮作用，人才市場(chǎng)的調(diào)節(jié)并不活躍。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，上了大學(xué)就是所謂“干部”身份，國(guó)家包分配。人事代理制度推行以來(lái)，長(zhǎng)期以來(lái)人們習(xí)慣的“鐵飯碗”被拿掉了，觀念一時(shí)難以扭轉(zhuǎn)，法律觀念淡薄，更談不上拿起法律武器維護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利。最后，還是傳統(tǒng)的用人機(jī)制下，行政關(guān)系、人際關(guān)系成了運(yùn)作的主要方式，一批實(shí)習(xí)生里除了照顧關(guān)系的、內(nèi)定的也就剩不了幾個(gè)人，一些好的單位不需要人才市場(chǎng)發(fā)揮作用已經(jīng)人滿(mǎn)為患，勞動(dòng)者并不能感受和適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制，也就很難理解和接受真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

2.2 法律適用存在爭(zhēng)議

人事代理制度必須納入法制軌道管理，明確法理，才能做到有法可依，依法管理。目前中國(guó)沒(méi)有一部關(guān)于人事代理的專(zhuān)門(mén)立法，有關(guān)人事代理理論的論文數(shù)量不少［1-3］，但論著幾乎是空白，這說(shuō)明人們對(duì)人事代理制度的認(rèn)知和理解程度還很有限。由于事業(yè)單位正處于改革過(guò)程中，用人制度比較復(fù)雜，事業(yè)單位的聘用合同具有特殊性和復(fù)雜性。事業(yè)單位中實(shí)行聘用制的人事代理人員，與單位形成人事關(guān)系和勞動(dòng)關(guān)系的雜合，如果不明確法律適用，將缺乏實(shí)體法依據(jù)，其合法權(quán)益就得不到有效保護(hù)。此時(shí)必須要明確法律適用，通過(guò)現(xiàn)有的法律法規(guī)保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，并推動(dòng)專(zhuān)門(mén)立法。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)人事制度是由政策和行政文件結(jié)合建立起來(lái)的，調(diào)整人事關(guān)系沒(méi)有一個(gè)完整的法律規(guī)范性文件。人事代理人員是否適用《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》，事業(yè)單位的人事代理是否應(yīng)納入《勞動(dòng)法》調(diào)整，曾是一個(gè)有爭(zhēng)論的問(wèn)題［4］。

1994年《勞動(dòng)法》頒布時(shí)，企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系由勞動(dòng)法調(diào)整，對(duì)事業(yè)單位職工則是參照公務(wù)員管理體制進(jìn)行管理?！豆珓?wù)員法》出臺(tái)后，將法律、法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能并經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法管理之外的事業(yè)單位排除在適用范圍之外。聘用人員包括編制內(nèi)聘用和編制外聘用。一般情況下，編制內(nèi)聘用人員與單位形成的是人事關(guān)系、實(shí)行人事制度，而編制外聘用人員與單位形成的是勞動(dòng)關(guān)系、統(tǒng)一實(shí)行勞動(dòng)制度;事業(yè)單位的勞動(dòng)爭(zhēng)議由國(guó)家人事部門(mén)的人事仲裁庭受理，而企業(yè)的勞動(dòng)爭(zhēng)議由勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)受理。

2.3 法律條款存在瑕疵

勞動(dòng)合同的必備條款是法律規(guī)定必須具備的條款，但并不是合同成立的要件［5］。從《勞動(dòng)合同法》第18條的規(guī)定看，勞動(dòng)合同中欠缺“勞動(dòng)報(bào)酬和勞動(dòng)條件等標(biāo)準(zhǔn)”的情形，不影響勞動(dòng)合同的成立，也不影響勞動(dòng)合同的效力，該情形下勞動(dòng)合同依法成立。如果不屬于《勞動(dòng)合同法》第26條規(guī)定的合同無(wú)效的情況，勞動(dòng)合同依然有效。

2.4 法律執(zhí)行缺乏約束

由于形式上缺乏具體的法律條款約束，人事代理人員的實(shí)際待遇往往很難與在編教職工平等。津貼是工資總額的一部分，有的單位在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間人事代理不發(fā)津貼;對(duì)無(wú)房教職工的住房補(bǔ)貼，對(duì)在編人員在校方網(wǎng)站上予以公示，而對(duì)人事代理的補(bǔ)貼不予考慮;在養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納上，按社保局有關(guān)規(guī)定企業(yè)繳費(fèi)額=核定的企業(yè)職工工資總額×20%;職工個(gè)人繳費(fèi)額=核定繳費(fèi)基數(shù)×8%(目前為8%)，用人單位可以代扣代繳應(yīng)由勞動(dòng)者個(gè)人負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，而有的單位根本不按比例為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)由人事代理自己全額承擔(dān)，非法從每月工資中扣除。

3 反思與展望

有編制才是正式工，這已經(jīng)成為思維定式。而現(xiàn)實(shí)是，編制是有限的，簽訂聘用合同和勞動(dòng)合同的編外聘用人員將成為勞動(dòng)者的主力。長(zhǎng)期以來(lái)，人事代理人員因?yàn)椴痪哂姓骄幹疲芾砭筒灰?guī)范，工資待遇就沒(méi)有保障。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“雙軌”制是暫時(shí)的，人事制度的“并軌”改革才是趨勢(shì)。

在中國(guó)，人事代理的立法已經(jīng)具備了基本的政治經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)文化條件，但還需要政策的推動(dòng)和技術(shù)的推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人事制度并軌的趨勢(shì)。人事代理制度牽扯到三方關(guān)系，使用權(quán)和管理權(quán)分離，因而有必要在人事的使用和管理上作出統(tǒng)一、嚴(yán)格的法律規(guī)定。

［1］胡林龍.高校人事代理的制度構(gòu)成與關(guān)系規(guī)制——一種新的法律現(xiàn)象的思考［J］.中國(guó)高教研究，2006(11):86-88.

［2］婁娜.事業(yè)單位用工合同管理適用法律法規(guī)的比較分析［J］.人才資源開(kāi)發(fā)，2008(4):18-20.

［3］吳國(guó)振，王燕.事業(yè)單位非編人事代理法律風(fēng)險(xiǎn)及防控研究［J］.勞動(dòng)保障世界:理論版，2012(9):44-46.

［4］刁慧娜.高校教師勞動(dòng)合同法律適用問(wèn)題研究［D］.長(zhǎng)春:吉林大學(xué)，2011.

［5］喻術(shù)紅.勞動(dòng)合同法學(xué)［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2008.