公益訴訟推動(dòng)力量的再整合

宋大維

(中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

公益訴訟推動(dòng)力量的再整合

宋大維

(中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

探究公益訴訟立法現(xiàn)狀，從社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位、檢察機(jī)關(guān)的輔助地位、公民個(gè)人的監(jiān)督地位幾方面，對(duì)公益訴訟各力量層級(jí)整合進(jìn)行理論分析。探討公益訴訟各力量層級(jí)整合的實(shí)踐模式，包括主導(dǎo)力量的模式細(xì)化、輔助力量的職能層級(jí)模式構(gòu)建及監(jiān)督力量的間接參與模式構(gòu)建。指出在現(xiàn)行立法框架下，應(yīng)對(duì)各公益訴訟的主體界定進(jìn)行明確，并在此基礎(chǔ)上逐一分析社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公民個(gè)人這四種公益訴訟促進(jìn)方的具體促進(jìn)方式，確立以社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)力量，檢察機(jī)關(guān)為輔助力量，公民個(gè)人為監(jiān)督力量的公益訴訟制度。

公益訴訟；原告資格；主導(dǎo)力量；輔助力量；監(jiān)督力量

新民訴法頒布已經(jīng)一年有余，在此期間，作為修法亮點(diǎn)的公益訴訟不僅沒(méi)有出現(xiàn)訴訟爆炸的現(xiàn)象，反而消失在公眾的視野中。另一方面，涉及公共利益的群體性事件卻依舊層出不窮。不難看出，公益訴訟制度并沒(méi)有在司法實(shí)踐中得到切實(shí)有效的利用。究其原因，各方在與新制度的磨合中出現(xiàn)不同的障礙是關(guān)鍵。具體而言，社會(huì)組織中誰(shuí)具體享有起訴權(quán)并不明確，行政機(jī)關(guān)存在行政執(zhí)法權(quán)與司法起訴權(quán)的權(quán)力重疊，檢察機(jī)關(guān)自身的法律監(jiān)督者和起訴主體的角色發(fā)生沖突，公民個(gè)人被排除主體資格后顯得求訴無(wú)門。因此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)公益訴訟的各主體進(jìn)行梳理，對(duì)其優(yōu)劣性進(jìn)行分析，明確其作用，以期能使各界力量盡快地在現(xiàn)有法律體系下各司其職，協(xié)力推進(jìn)公益訴訟的司法實(shí)踐。

一、公益訴訟立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)性探究

2012年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。從立法體例上看，立法機(jī)關(guān)采取的是將公益訴訟與代表人訴訟、共同訴訟并列的模式，根據(jù)這一立法模式，我國(guó)的公益訴訟概念將代表人訴訟排除在外，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)學(xué)術(shù)界將公益訴訟應(yīng)限于“不特定多數(shù)人利益的社會(huì)公益”這一觀點(diǎn)的回應(yīng)。

新民訴法第55條以概括性、指引性的方式，初步建立了我國(guó)的公益訴訟制度。[1]以此條文描述為基礎(chǔ)，結(jié)合學(xué)界的主流意見(jiàn)，[2]可以得出如下四個(gè)推論：首先，此處所言“機(jī)關(guān)”，應(yīng)當(dāng)是基于權(quán)力性質(zhì)具備起訴可能性和起訴必要性的機(jī)關(guān)，所以享有立法權(quán)和審判權(quán)的機(jī)關(guān)理應(yīng)被排除在外；其次，此處所言“有關(guān)組織”，應(yīng)當(dāng)是依各單行法進(jìn)行具體規(guī)定的組織，并非所有組織都是訴訟主體；再次，此處所言“行為”并不局限于“環(huán)境污染和消費(fèi)者合法權(quán)益”兩方面，而應(yīng)適用于損害社會(huì)公共利益的各個(gè)方面；最后，該條文沒(méi)有列出“公民個(gè)人”的主體資格基于民訴法所具有的基礎(chǔ)性地位，各單行法便不能再例外地將公民個(gè)人納入到訴訟主體資格中?；谏鲜鐾普摚鐣?huì)組織、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)將具備成為訴訟直接主體的可能性，而公民個(gè)人被明確排除在公益訴訟的直接主體資格之外。

二、公益訴訟各力量層級(jí)整合的理論分析

(一)社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位分析

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有框架下，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主導(dǎo)力量。其中，社會(huì)組織在新民訴法修改前就在一些公益訴訟的糾紛中，顯示出其集約化的優(yōu)勢(shì)。而行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中積累了大量對(duì)抗危害公益案件的經(jīng)驗(yàn)，具備參與公益訴訟的能力。從理論角度分析，二者也具有作為公益訴訟主導(dǎo)力量的合理性。

1.社會(huì)組織的主體資格經(jīng)驗(yàn)性分析

就國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法例來(lái)看，其對(duì)社會(huì)組織的公益訴訟的主體資格大都采取了限制性允許的態(tài)度。如德國(guó)在《不作為訴訟法》中規(guī)定，具有不作為請(qǐng)求權(quán)資格的消費(fèi)者團(tuán)體必須具有非營(yíng)利性和非臨時(shí)性；韓國(guó)《消費(fèi)者基本法》中，也要求相關(guān)團(tuán)體需要具有增進(jìn)消費(fèi)者權(quán)益的目的；中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體評(píng)定辦法”中，規(guī)定“須設(shè)置有消費(fèi)者保護(hù)專門人員”[3]。這些立法例對(duì)進(jìn)一步細(xì)化社會(huì)組織的主體資格都有積極的借鑒意義。同時(shí)，在相關(guān)公益訴訟的司法實(shí)踐中，社會(huì)組織也起到了十分重要的作用。在江蘇江陰港污染案件[4]、云南曲靖鉻污染案件[5]、江蘇無(wú)錫一次性餐具收費(fèi)案件[6]等一系列公益訴訟中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、“自然之友”、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織先后以公益訴訟原告的身份進(jìn)入訴訟，對(duì)糾紛的解決、事件的處理起到了積極的作用，并在社會(huì)上產(chǎn)生了廣泛深遠(yuǎn)的反響?？梢哉f(shuō)，域外的立法經(jīng)驗(yàn)和大陸地區(qū)的長(zhǎng)期司法經(jīng)驗(yàn)都充分表明，社會(huì)組織作為公益訴訟主體資格具備合理性和可行性。

筆者認(rèn)為，相對(duì)于其他主體，社會(huì)組織在公益訴訟中具有專業(yè)性、專職性兩大優(yōu)勢(shì)：專業(yè)性是指相較于公民個(gè)人而言，社會(huì)組織屬于相關(guān)領(lǐng)域的精英團(tuán)隊(duì)，具備較高程度的知識(shí)儲(chǔ)備和維護(hù)公共利益的專業(yè)能力；專職性是指社會(huì)組織相較于行政機(jī)關(guān)，其職能相對(duì)單一，日?，嵥樾允聞?wù)相對(duì)較少，更有時(shí)間和精力處理公益糾紛。據(jù)此，筆者相信在今后的公益訴訟中，社會(huì)組織將發(fā)揮更為積極和關(guān)鍵的作用。

2.行政機(jī)關(guān)的主體資格法源性分析

將行政主體作為公益訴訟主體，是學(xué)者們爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。很多學(xué)者對(duì)行政主體的主體資格持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為在行政機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位的現(xiàn)實(shí)條件下，公益訴訟的實(shí)效性很難讓人產(chǎn)生樂(lè)觀期待。[7]同時(shí)，由行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告也會(huì)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)假借公益訴訟之名掩蓋其行政失誤的不良后果。對(duì)此，筆者認(rèn)為，將行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體，有其存在的理論基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其糾紛處理途徑進(jìn)行合理分化，從而合理有效地使用公益訴訟。

根據(jù)社會(huì)契約理論和“公地悲劇”理論，政府與人民之間具有委托代理關(guān)系，人們?cè)O(shè)立政府的初衷在于由政府對(duì)公共領(lǐng)域進(jìn)行管理，以防止公共資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)和破壞。[8]這構(gòu)成了政府維護(hù)公共利益的理論基礎(chǔ)。學(xué)者們對(duì)行政機(jī)關(guān)主體資格的質(zhì)疑，大多是處于對(duì)行政權(quán)力擴(kuò)大化的擔(dān)心。實(shí)際上，對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行限制并不意味著國(guó)家的責(zé)任就應(yīng)當(dāng)減弱，我國(guó)作為公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，政府更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的公共職責(zé)。[9]基于此，維護(hù)公共利益作為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要責(zé)任，便理應(yīng)得以認(rèn)可和執(zhí)行。我國(guó)《憲法》第26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害?！贝舜蚊裨V法修改將行政機(jī)關(guān)列為公益訴訟主體，更應(yīng)該看成是對(duì)現(xiàn)有法律制度的立法配套，而不是對(duì)權(quán)利的立法創(chuàng)設(shè)。行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟的提起主體，具有天然的正當(dāng)性。

(二)檢察機(jī)關(guān)的輔助地位分析

相對(duì)于社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位決定了它應(yīng)當(dāng)具有謙抑性。鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的輔助主體，即賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)和有限的公益訴權(quán)，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行規(guī)范，提高檢察機(jī)關(guān)的參與度并防止出現(xiàn)職能上的混亂。

1.檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的經(jīng)驗(yàn)分析

從我國(guó)司法實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)公共利益的過(guò)程中進(jìn)行過(guò)兩種嘗試。第一種是基于公訴職能直接作為訴訟當(dāng)事人提起公益訴訟。[10]由于缺乏法律基礎(chǔ)，這一途徑受到了學(xué)者的廣泛爭(zhēng)議。第二種是基于監(jiān)督職能采取督促起訴的方式，由檢察機(jī)關(guān)督促負(fù)有公共服務(wù)、公益維護(hù)等職責(zé)的機(jī)關(guān)、組織提起民事訴訟。[11]由于被督促單位沒(méi)有必須接受的義務(wù)，督促起訴同樣面臨著“軟約束”的尷尬。通過(guò)兩種嘗試看出，僅確認(rèn)某項(xiàng)單一的職能，極有可能出現(xiàn)制度上的漏洞，因此筆者認(rèn)為有必要在探明兩種職能并存可行性的基礎(chǔ)上，通過(guò)職能的梳理，尋找出檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟輔助主體的新模式。

2.檢察機(jī)關(guān)主體資格的職能分析

雖然我國(guó)憲法將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但這并不等于檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力就僅限于法律監(jiān)督權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》第五條規(guī)定了檢察院具有檢察權(quán)、特定案件的偵查權(quán)、刑事公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。因此，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該是以法律監(jiān)督為核心，包含檢察偵查訴訟等多項(xiàng)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)關(guān)。

基于檢察機(jī)關(guān)權(quán)力上的多重性，筆者認(rèn)為在公益的問(wèn)題上可以運(yùn)用監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)兩種權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)公益的維護(hù)。否則，單一的監(jiān)督權(quán)作為一項(xiàng)程序性權(quán)力，不直接配置權(quán)利義務(wù)，亦不具有終端的執(zhí)行力，將無(wú)法保證檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督目的的最終實(shí)現(xiàn)。[12]從監(jiān)督權(quán)角度，檢察機(jī)關(guān)可以延伸出支持起訴和督促起訴的職能，從公訴權(quán)角度，可以延伸出直接提起公益訴訟的職能。同時(shí)，就我國(guó)以往的刑事訴訟長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公訴權(quán)也并沒(méi)有與法律監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生尖銳沖突，所以這兩種職能在實(shí)踐中存在并行適用的現(xiàn)實(shí)可能。

(三)公民個(gè)人的監(jiān)督地位分析

此次立法，并未將公民個(gè)人作為公益訴訟的起訴主體。很多學(xué)者都對(duì)此表示遺憾，并認(rèn)為這將不利于解決我國(guó)公益訴訟主體缺位的現(xiàn)狀，也不利于培養(yǎng)公民的社會(huì)責(zé)任感。[13]這些說(shuō)法均有其道理和意義，但是筆者認(rèn)為在現(xiàn)有訴訟框架下，將公民個(gè)人列為公益訴訟主體為時(shí)尚早。對(duì)于公民個(gè)人，應(yīng)確立其公益監(jiān)督權(quán)而否定其公益訴權(quán)。

1.公民個(gè)人主體資格的否定性分析

在是否賦予公民個(gè)人公益訴訟原告資格的問(wèn)題上，筆者持質(zhì)疑態(tài)度，這是因?yàn)椋?1)公民個(gè)人本身的參與度并不高。從成本與收益的角度來(lái)看，提起公益訴訟的公民個(gè)人在公益訴訟中必然會(huì)出現(xiàn)得不償失的情況。(2)公民對(duì)于公共利益的代表性值得質(zhì)疑。公民個(gè)人作為非基于推選或法定的權(quán)利代表者，缺乏代表公共利益的理論支持。當(dāng)公民因其自身原因?qū)е鹿姘讣罱K敗訴時(shí)，將在實(shí)際上阻礙其他訴訟主體對(duì)公共利益的救濟(jì)，客觀上造成對(duì)公共利益的破壞。(3)公民個(gè)人的訴訟能力難以勝任公益訴訟的要求。公益訴訟存在舉證困難和訴訟費(fèi)用巨大這兩個(gè)特性?，F(xiàn)階段，公益訴訟仍舊適用普通程序的相關(guān)規(guī)定，原告需要負(fù)有證明責(zé)任并預(yù)付訴訟費(fèi)用，公民個(gè)人在訴訟能力上很難與強(qiáng)勢(shì)的相對(duì)人抗衡?；谏鲜隼碛桑P者認(rèn)為立法者將公民排除在公益訴訟主體資格范圍外實(shí)屬審慎之舉。

2.公民個(gè)人監(jiān)督地位的肯定性分析

需要注意的是，否定公民個(gè)人的民事公益訴權(quán)，并不意味著拒公民個(gè)人于公益訴訟的大門之外，公民個(gè)人的公益監(jiān)督權(quán)依舊須得到肯定和明確。在社會(huì)主義公有制條件下，公民是國(guó)家的主人，公民監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)具有“人民主權(quán)”性質(zhì)的權(quán)力，它構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。[14]鑒于此，筆者認(rèn)為對(duì)于公民個(gè)人，應(yīng)當(dāng)在暫時(shí)否定其公益訴權(quán)的同時(shí)明確其公益監(jiān)督權(quán)，為其建立起其他監(jiān)督渠道，構(gòu)建間接主體參與模式，保障公民的基礎(chǔ)性權(quán)利，完善公益訴訟監(jiān)督力量的整合。

三、公益訴訟各力量層級(jí)整合的實(shí)踐模式

通過(guò)上述分析，我國(guó)公益訴訟的整體布局為：以社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)為提起公益訴訟的主導(dǎo)力量，并基于單行法規(guī)定而各自具備公益訴訟的起訴權(quán)；以檢察機(jī)關(guān)作為督促社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)起訴的輔助力量，并適時(shí)在一定條件下賦予檢察機(jī)關(guān)以公訴權(quán)作為最后救濟(jì)手段；以公民個(gè)人作為監(jiān)督力量，從外部對(duì)社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和促進(jìn)。以此布局為基礎(chǔ)，對(duì)公益訴訟各力量應(yīng)根據(jù)其層級(jí)特點(diǎn)，逐一建立有針對(duì)性的修改方案和完善體系。

(一)主導(dǎo)力量的模式細(xì)化

現(xiàn)階段立法者對(duì)公益訴訟的主導(dǎo)力量已經(jīng)有了初步的資格授權(quán)，其問(wèn)題主要是立法的不明確造成的。該問(wèn)題在社會(huì)組織中主要表現(xiàn)為社會(huì)組織良莠不齊，需要進(jìn)行篩選，而該問(wèn)題在行政機(jī)關(guān)中，則表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)職權(quán)界限模糊，需要對(duì)其進(jìn)行職權(quán)上的劃分。因此，對(duì)于主導(dǎo)力量，應(yīng)將改革的重點(diǎn)放置在對(duì)于既有規(guī)定的細(xì)化上。

1.規(guī)制社會(huì)組織主體范圍，提升其質(zhì)量和活力

此次新修改的民訴法將公益訴訟的原告范圍指向其他法律，實(shí)際上為我國(guó)公益訴訟確立了“基本法”+“單行法”的制度模式[1]。就目前各單行法的配套修改現(xiàn)狀來(lái)看，新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》也先后對(duì)消費(fèi)公益訴訟和環(huán)保公益訴訟的社會(huì)組織主體范圍進(jìn)行了限制性允許的規(guī)定，也就是說(shuō)，在民事訴訟法的框架下，由各單行法對(duì)哪些組織是“有關(guān)組織”進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化。

筆者認(rèn)為，為保證社會(huì)組織積極有效地行使其提起公益訴訟的權(quán)利，需要借鑒“限制+競(jìng)爭(zhēng)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，從兩方面對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行整合。一方面，需要對(duì)社會(huì)組織主體資格進(jìn)行一定限制，保護(hù)優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織，防止“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象出現(xiàn)，保護(hù)優(yōu)質(zhì)社會(huì)組織的訴訟積極性；另一方面，也要防止限制過(guò)于嚴(yán)格所導(dǎo)致的公益起訴權(quán)利壟斷，而權(quán)利的壟斷極易導(dǎo)致“躺在權(quán)利上睡覺(jué)”和權(quán)利尋租兩種不利情況出現(xiàn)。

從當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)或即將出臺(tái)的單行法來(lái)看，我國(guó)立法者在立法過(guò)程中對(duì)社會(huì)組織的限制性整合比較注重，而并未充分考慮社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)性必要。以新修《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為例，該法47條規(guī)定，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的“有關(guān)組織”僅指“消費(fèi)者協(xié)會(huì)”，即各省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)為其所在區(qū)域內(nèi)提起公益訴訟的唯一主體。[15]這樣規(guī)定的結(jié)果就使原本給予社會(huì)組織的權(quán)利再次變成一種特權(quán)，違法者只要收買這一特定的社會(huì)組織就可以達(dá)到不被起訴的目的。這顯然與公益訴訟的立法精神相違背。

針對(duì)上述問(wèn)題，需要以社會(huì)組織的主體優(yōu)劣性入手，通過(guò)規(guī)范限定標(biāo)準(zhǔn)的方式加以解決。相對(duì)于前述的專業(yè)性和專職性，社會(huì)組織也具有單一性和逐利性兩大劣勢(shì)，單一性作為專業(yè)性的對(duì)立面而存在，基于資源的有限性，每個(gè)社會(huì)組織的專業(yè)資源都將限于某一領(lǐng)域。逐利性則是指社會(huì)組織由于缺乏固定的資金來(lái)源和完善的外部監(jiān)管，而更容易對(duì)經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生依賴，陷入對(duì)利益的追求。以此四項(xiàng)特征為基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)組織的篩選標(biāo)準(zhǔn)即是保留其優(yōu)勢(shì)，防止其不足。因此，符合標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)具備以下條件：(1)該社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)具備一定數(shù)量的專業(yè)人員；(2)該社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)具備一定規(guī)模，具有提起公益訴訟的訴訟能力；(3)該社會(huì)組織應(yīng)在符合組織設(shè)立目的的范圍內(nèi)進(jìn)行訴訟，而不能成為與非專業(yè)領(lǐng)域的公益訴訟主體；(4)該社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)是非營(yíng)利性的，同時(shí)在政府部門的歷次審計(jì)考核中達(dá)標(biāo)。

2.明確行政機(jī)關(guān)職權(quán)界限，優(yōu)化其分工和途徑

行政機(jī)關(guān)作為行政權(quán)的行使主體，其自身可以通過(guò)行政處罰的途徑解決公益問(wèn)題，而民訴法的此次修改無(wú)疑又賦予了行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟這種司法解決途徑。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)面對(duì)侵害公共利益的行為時(shí)，其就具有了依行政途徑和依司法途徑這兩種解決方式。如此一來(lái)，就有必要分清兩種解決途徑的適用范圍，對(duì)其進(jìn)行有效分流，使得行政機(jī)關(guān)可以高效準(zhǔn)確地對(duì)解決途徑作出合理判斷。

誠(chéng)然，作為我國(guó)的行政權(quán)力的行使主體，行政途徑作為行政機(jī)關(guān)解決公益糾紛的主要手段具有天然的正當(dāng)性，行政行為在效率和執(zhí)行力等方面也具有較大優(yōu)勢(shì)。[16]但是也應(yīng)當(dāng)看到，行政手段在對(duì)事件的處理上是有其局限性的。首先，為追求高效，行政行為往往在程序上較為簡(jiǎn)便，并在實(shí)際操作中顯得過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴；其次，行政行為具有單向性，相對(duì)人并不了解行政行為的決策過(guò)程，也不能提出充分有效的抗辯；再次，行政權(quán)力具有行業(yè)和地域上的局限性，其在權(quán)限范圍內(nèi)難以系統(tǒng)有效地對(duì)跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的危害公益行為進(jìn)行審查處理；[17]最后，行政行為受到合法性原則的制約，處罰方式和罰款金額受到法律嚴(yán)格的限定，很難起到彌補(bǔ)受損的公共利益的作用。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將公益訴訟作為對(duì)行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)補(bǔ)充性救濟(jì)途徑，即在行政機(jī)關(guān)用盡行政救濟(jì)途徑仍然無(wú)法使違法行為得到有效遏制時(shí)，行政機(jī)關(guān)以民訴法為依據(jù)，向法院提起公益訴訟。具體而言，主要的適用情形應(yīng)有如下三種：(1)超出行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)限時(shí)。在涉及公共利益的案件中，違法者往往具有地區(qū)跨度大、利益涉及廣的特點(diǎn)。因此，在行政機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)違法者進(jìn)行全面管轄時(shí)，其可以提起公益訴訟，使糾紛在公開(kāi)透明的司法程序中得到解決，彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足。(2)有維護(hù)弱勢(shì)群體利益之必要時(shí)。由于弱勢(shì)群體本身的訴訟能力就相對(duì)較弱，在其公共利益受到損害時(shí)，更難以受到救濟(jì)。而民政部門等弱勢(shì)群體的利益保障機(jī)關(guān)，并沒(méi)有對(duì)侵害方的行政處罰權(quán)。此時(shí)，其應(yīng)當(dāng)允許民政部門代表相應(yīng)的弱勢(shì)群體向侵害方提起公益訴訟。(3)要求違法者對(duì)公共利益的侵害進(jìn)行損害賠償時(shí)。在侵害公益行為中，由于行政處罰的目的僅在于懲罰而不在于賠償，違法者所受到行政處罰將小于他們的違法所得，根據(jù)收益與成本的理論，違法行為不僅得不到遏制，反而會(huì)受到促進(jìn)。此時(shí)，就有必要基于民法上的“填平原則”對(duì)違法者提起公益訴訟。

由于“行政機(jī)關(guān)”一詞在實(shí)際運(yùn)用中，所指向的具體機(jī)關(guān)具有不特定性，以及民事公益訴訟的多樣性和復(fù)雜性，筆者在此不可能窮盡以行政機(jī)關(guān)為主體的公益訴訟的所有情形。對(duì)此，只能依據(jù)相關(guān)部門的單行立法和司法實(shí)踐對(duì)各具體領(lǐng)域進(jìn)一步明確。

(二)輔助力量的職能層級(jí)模式構(gòu)建

現(xiàn)階段立法者對(duì)公益訴訟的輔助力量缺乏明確的允許性規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在民訴法修改前的維權(quán)模式顯然難以得到順利實(shí)施。因此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放置在與現(xiàn)有立法框架相吻合的新模式構(gòu)建上，即規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的公益監(jiān)督權(quán)和公益訴權(quán)，構(gòu)建職能層級(jí)分布模式。

現(xiàn)行法律將我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)限定在刑事領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)還缺乏明確的法律基礎(chǔ)。筆者建議，應(yīng)該修改《人民檢察院組織法》等法律，令其與民訴法55條相配套，使檢察院在應(yīng)對(duì)公益糾紛時(shí)有法可依。至于公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的沖突在制度內(nèi)解決的具體方式，則應(yīng)從遞進(jìn)型的職能層級(jí)分布著手。

基于我國(guó)特有的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者地位，其在權(quán)力的行使上必然不同于行政機(jī)關(guān)，而是具有一定的中立性和謙抑性。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)由于屬于公共利益的直接責(zé)任人，精通相關(guān)專業(yè)、技術(shù)，其決策具有較強(qiáng)的針對(duì)性和便捷性。因此，筆者認(rèn)為在檢察機(jī)關(guān)可采取遞進(jìn)型的職能層級(jí)分布的模式，即面對(duì)公益損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)首先啟動(dòng)督促起訴程序，向相關(guān)行政部門提出檢察建議，督促其通過(guò)行政制裁或提起訴訟的方式遏制公益侵害。若該行政機(jī)關(guān)在收到意見(jiàn)書后，仍拒不履行其職責(zé)，此時(shí)，對(duì)于已有瀆職違紀(jì)之嫌的個(gè)人而言，檢察機(jī)關(guān)自可以通過(guò)自偵部門立案?jìng)刹?。但是，如危害公益行為仍持續(xù)存在，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有防止損失繼續(xù)擴(kuò)大之必要時(shí)，則可自行啟動(dòng)公益訴訟，作為維護(hù)公益的最后救濟(jì)手段。檢察機(jī)關(guān)在訴訟階段處于原告地位，案件的最終審判仍由法院獨(dú)立作出，檢察院此階段不得以監(jiān)督為名干預(yù)審判。而在檢察院內(nèi)部，則要將訴訟職能和監(jiān)督職能交由不同部門分別負(fù)責(zé)，以保證不同職能在各階段的分別實(shí)現(xiàn)。如此，既可以在最大程度上防止職能上的混亂，也可以避免檢察機(jī)關(guān)“訴累”的情況發(fā)生，保證檢察機(jī)關(guān)公益糾紛解決模式的完整有效性。

(三)監(jiān)督力量的間接參與模式構(gòu)建

現(xiàn)行新民訴法雖然明確排除了公民個(gè)人提起公益訴訟的主體地位，但是公民個(gè)人仍舊可以基于其監(jiān)督權(quán)而成為公益訴訟的間接參與者，促進(jìn)公益訴訟制度的發(fā)展。具體而言，有以下兩種途徑：

第一種模式為公民向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)保護(hù)的模式，即公民針對(duì)損害公共利益的行為向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴和舉報(bào)，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)不法行為作出行政處罰或提起公益訴訟。在行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，公民可依《行政訴訟法》相關(guān)內(nèi)容對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為提起行政訴訟。此種模式下，既在主觀上實(shí)現(xiàn)了公民個(gè)人的社會(huì)責(zé)任感和對(duì)公共利益的訴求，也減輕了公民個(gè)人的主張成本。事實(shí)上，這一模式在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已有先例，其“行政訴訟法”規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟?！盵18]筆者認(rèn)為，借鑒臺(tái)灣地區(qū)的立法例，在現(xiàn)有立法框架下細(xì)化公民向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)保護(hù)的具體制度，將對(duì)公民維權(quán)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

第二種模式為公民向社會(huì)組織申請(qǐng)起訴的模式，即公民發(fā)現(xiàn)損害公共利益的情況后，第一時(shí)間向相關(guān)社會(huì)組織反映，由該社會(huì)組織向違法者提起公益訴訟等維權(quán)活動(dòng)。這種模式避免了公民與違法者直接對(duì)抗所可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，也一定程度上彌補(bǔ)了社會(huì)組織監(jiān)督范圍的不足。相對(duì)于第一種模式，社會(huì)組織更具有維護(hù)公共利益的積極性，公民在申請(qǐng)程序上也更加便捷。因此這也是目前公民保護(hù)公共利益最為普遍的模式，在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和環(huán)境權(quán)益方面有廣泛的體現(xiàn)，如2009年發(fā)生的江陰港污染事件，就是由當(dāng)?shù)卮迕裣蛑腥A環(huán)保聯(lián)合會(huì)反映的情況。[19]

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2014-02-24

宋大維(1991-)，男，碩士研究生；E-mail：dvd91avi@126.com

1671-7041(2014)03-0053-05

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