高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重建中的范式選擇——兼談高校章程建設(shè)的路徑

曾中秋

（安康學(xué)院 政治與歷史系，陜西 安康 725000）

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中明確提出要建設(shè)“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的新型高校管理制度，這表明完善高校治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)形式。我國高校大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，既有創(chuàng)辦世界一流大學(xué)的驅(qū)動，亦有國家教育行政管理層面的推動，還有大學(xué)內(nèi)部自我改革的萌動。改革動因不同，認(rèn)識有別，理念各異，改革范式不一，出現(xiàn)諸多問題不可避免。本文僅對目前我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題及其重建方式予以探討。

一、高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的主要問題

（一）阻滯了高校決策層的多元化，內(nèi)部治理缺乏科學(xué)民主的決策程序

1.從治理結(jié)構(gòu)的主體看，決策主體及構(gòu)成以行政力量為主，學(xué)術(shù)力量參與度有限

高校治理結(jié)構(gòu)的改革屬于高校內(nèi)部行政管理階層的自我改革，由以前的管理者推動或制定改革政策值得商榷，權(quán)力的再分配值得期待。我國高校的決策主體過于單一，目前高校內(nèi)部治理的主體是黨政力量，高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。學(xué)校黨委會是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，校長辦公會是學(xué)校決策的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)，高校學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)委員會等對學(xué)校發(fā)展至關(guān)重要的各類機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也基本上都由學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，組成人員則由各院系及相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)組成，代表學(xué)術(shù)力量的教授象征性地參與，導(dǎo)致普通教師話語權(quán)有限，院系普通教授和一般管理干部缺乏參與學(xué)校決策的途徑和平臺，無法真正參與學(xué)校各項(xiàng)管理與決策，高校內(nèi)涉及廣大教職工和學(xué)校發(fā)展的重大決策往往由少數(shù)人作出。這種“精英治校”模式下，決策主體單一，缺乏普通公眾的有效參與，導(dǎo)致了決策為校領(lǐng)導(dǎo)意志所左右，在決策無法統(tǒng)一不能形成合力時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)職位的高低無疑成為形成統(tǒng)一決斷的標(biāo)準(zhǔn)。這決定了以普通教授為代表的一般教師被排除在決策層之外，對高校發(fā)展最有發(fā)言權(quán)的教師基本喪失了話語權(quán)，普通公眾參與度有限，難以真正實(shí)現(xiàn)教授治校、學(xué)術(shù)自治，難以遏制行政權(quán)力對學(xué)術(shù)自治的干預(yù)。伯頓·R·克拉克曾經(jīng)指出：學(xué)術(shù)系統(tǒng)如何分配權(quán)力和使權(quán)力合法化，這可能是最重要的方面，他引用阿什比的話說，“大學(xué)興旺與否取決于其內(nèi)部由誰控制”[1]。

2.高校內(nèi)部治理缺乏科學(xué)民主的決策程序

目前高校民主管理監(jiān)督尚未真正實(shí)現(xiàn)，決策過程缺乏嚴(yán)格的制度保障和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拿裰鞒绦?，高校管理民主化在某些方面甚至有倒退的趨勢。在“官員治?！边@種單一的管理構(gòu)架和“精英治?！蹦Ｊ较峦瞥绲目茖又乒倭攀焦芾矸绞?，是目前我國高校的基本管理構(gòu)架和管理模式。這決定了學(xué)校發(fā)展和涉及教職工切身利益的重大事項(xiàng)，基本由“精英階層”在小范圍通過“圓桌”會議敲定。這種決策模式高度集權(quán)，透明度嚴(yán)重缺失，普通教師只能通過各種文件關(guān)注學(xué)校發(fā)展。歐美國家的大學(xué)管理極其注意發(fā)揮教授的作用，大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)、重要管理機(jī)構(gòu)都積極吸納一線教學(xué)人員加入，特別是教授加入。這一點(diǎn)也可從歐美高校的大學(xué)章程中清楚看出，如哥本哈根大學(xué)章程規(guī)定，“評議會由校長和14名成員組成。其中2名為任命的校外成員，還有5名院長，2名研究人員和其他教師的代表”；耶魯大學(xué)章程規(guī)定，“每個(gè)學(xué)院的終身教授同時(shí)是行政人員，他們和校長、教務(wù)長、院長一起組成終身職員理事會。該理事會是學(xué)院的管理機(jī)構(gòu)，處理有關(guān)教育政策、學(xué)院管理的事情”。

（二）礙了學(xué)術(shù)事務(wù)的有效開展

高?！靶姓惫芾硎沟酶咝５膶W(xué)術(shù)自治難以實(shí)現(xiàn)。高校學(xué)術(shù)事務(wù)的頂端設(shè)計(jì)和管理基本由科層制的行政人員在管理，這樣就存在兩個(gè)問題：一是管理人員不熟悉學(xué)術(shù)事務(wù)和教學(xué)管理的規(guī)律，深入基層調(diào)研不夠，政策制定難免脫離實(shí)際，抑或曾經(jīng)服務(wù)于教學(xué)一線，但不能緊緊把握教學(xué)發(fā)展變化的實(shí)際情況，致使政策的制定脫離真實(shí)情況。二是長久形成的行政官僚作風(fēng)嚴(yán)重妨礙學(xué)術(shù)事務(wù)的自由發(fā)展，習(xí)慣于高高在上，不深入研究學(xué)習(xí)，“拿來主義”傾向嚴(yán)重，導(dǎo)致制定的政策脫離本校實(shí)際情況，事與愿違。大學(xué)的本質(zhì)在于學(xué)術(shù)自由，學(xué)校的一切事務(wù)都要為這一本質(zhì)服務(wù)。教授治校、學(xué)術(shù)自治是大學(xué)的基本管理模式和大學(xué)制度的核心內(nèi)容。例如，1873年哥廷根大學(xué)哲學(xué)院頒布的章程中就規(guī)定：“所有教授，只要不涉及損害宗教、國家和道德的學(xué)說，都應(yīng)該享有教學(xué)和思想自由這種責(zé)任攸關(guān)的權(quán)利，關(guān)于課程中使用的教材及討論的各家學(xué)說，應(yīng)該由他們自己決定。”[2]“如果大學(xué)沒有全面接受和貫徹落實(shí)學(xué)術(shù)自由的原則，那么大學(xué)就不能履行她的三大功能。從總體上看，大學(xué)是為社會而存在，任何限制大學(xué)教師自由的行為都將影響大學(xué)的效率，破壞大學(xué)的精神，最終將損害社會利益。”[3]“在西方大學(xué)的發(fā)展過程中形成的教授治校，是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容之一。教授治校賦予教授參與學(xué)術(shù)事務(wù)的決策和管理的權(quán)力。教授團(tuán)體主要通過評議會（或教授會）及其下設(shè)的一些專業(yè)委員會，如經(jīng)費(fèi)預(yù)算委員會、學(xué)術(shù)委員會、教務(wù)委員會、教師聘任委員會等，決定經(jīng)費(fèi)預(yù)算、課程計(jì)劃、學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)、人事聘任政策等”[4]?！捌溆靡庠谟趯?shí)現(xiàn)教育資源從‘行政權(quán)力主導(dǎo)型’配置模式向‘教育規(guī)律主導(dǎo)型’配置模式的轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是教育活動規(guī)律、科學(xué)研究規(guī)律和學(xué)校發(fā)展規(guī)律重新成為公共資源配置的圭臬”[5]。

二、高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)范式重建的路徑

（一）明確范式重建的原則

1.協(xié)商一致原則

20世紀(jì)80年代以來興起的“協(xié)商民主”理論為如何制定大學(xué)章程提供了有益的視角和方法?！皡f(xié)商民主”理論強(qiáng)調(diào)以交往理性取代工具理性，充分發(fā)揮話語的建設(shè)性作用，強(qiáng)調(diào)人們在遇到一些政治問題時(shí)，應(yīng)該通過對話、討論、辯論、審議以達(dá)成共識而不是以操縱、強(qiáng)迫、欺騙和武力相向等方式來解決。“協(xié)商民主”理論認(rèn)為，在非強(qiáng)制交往中會催生形成一種相互理解關(guān)系、達(dá)成共同意志的潛力，即交往權(quán)力。交往權(quán)力向行政權(quán)力轉(zhuǎn)化的意義就在于，行政權(quán)力不應(yīng)該自我繁殖，它的再生產(chǎn)，應(yīng)該僅僅是交往權(quán)力之轉(zhuǎn)化的結(jié)果，即用交往權(quán)力馴化行政權(quán)力。哈貝馬斯指出，“法律的合法性必須從形成意見和意志的話語實(shí)踐中產(chǎn)生出來?！盵6]即強(qiáng)調(diào)法律的來源，必須是在經(jīng)過合理商談之后形成的。大學(xué)章程作為高校根本性規(guī)范文件的文本和大學(xué)精神的載體，實(shí)際是依法治校在一所大學(xué)的延伸和具體化、個(gè)性化。那么如何制定出既具有合法性又具有合理性的大學(xué)章程，不僅是一個(gè)理論問題，同時(shí)也是一個(gè)實(shí)踐問題。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重建和大學(xué)章程制定過程可以借鑒“協(xié)商民主”理論的主要思想：一是吸收“協(xié)商民主”理論的本質(zhì)“形成共同意志的權(quán)力”，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的合法性和保證“合法性權(quán)利”取得的程序正當(dāng)。二是借鑒“協(xié)商民主”理論中“合法性權(quán)利”獲得過程中“話語實(shí)踐”的作用，強(qiáng)調(diào)權(quán)力博弈過程中雙方要通過對話、討論、辯論、審議的形式互相說服，比如事關(guān)學(xué)校發(fā)展重大政策的出臺和涉及教職工重大利益的分配，不能以行政權(quán)力替代學(xué)術(shù)權(quán)力，不能用權(quán)利操縱、引導(dǎo)、利誘甚至欺騙等方式來解決，應(yīng)通過建設(shè)性的交流，誠實(shí)地傳遞思想，注意傾聽并理解他人，利用批判性思考和理性觀點(diǎn)制定出一個(gè)能夠?yàn)槿w教職員工和學(xué)生集體同意的大學(xué)章程，用交往過程中釋放出來的交往權(quán)力去制約行政權(quán)力對學(xué)術(shù)自治的入侵。

2.程序公正原則

程序公正原則是在大學(xué)章程建設(shè)中應(yīng)堅(jiān)持的應(yīng)用性原則。協(xié)商民主本質(zhì)也是一種程序民主，大學(xué)章程的建立應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)?shù)某绦蛟瓌t，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重建中主體的遴選和重建過程的制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵，而最重要的就是要保證程序公正，這是首先要解決的問題之一。因此，在結(jié)構(gòu)重建及章程制定中應(yīng)遵循以下應(yīng)用性原則：

第一，制定章程參與主體的廣泛性。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重建是學(xué)校最核心的制度安排，是行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力博弈的結(jié)果，選擇什么樣的人領(lǐng)導(dǎo)及參與重建工作是首先要解決的一個(gè)問題。大學(xué)治理是利益相關(guān)主體的共同治理，每個(gè)利益相關(guān)者都有參與大學(xué)治理的權(quán)力，主體的多元化是解決問題的基本辦法。除了行政力量之外，校內(nèi)教授會、學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)委員會、工會、教代會代表、學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)、學(xué)生社團(tuán)、校友會等各種團(tuán)體都有權(quán)參與其中，形成各利益相關(guān)主體共同參與決策的機(jī)制。一方面，參與主體的產(chǎn)生應(yīng)有相關(guān)制度的約束，應(yīng)在校內(nèi)外大范圍地公開遴選，而非領(lǐng)導(dǎo)劃圈指定；另一方面，需通過各種形式的輿論宣傳引導(dǎo)，召開一定形式的動員會，讓大家充分認(rèn)識改革重建及大學(xué)章程建設(shè)對學(xué)校發(fā)展的重大意義，形成人人關(guān)注學(xué)校改革，人人參與學(xué)校建設(shè)的局面，引導(dǎo)教職工去思考如何爭取自己的各種權(quán)利。

第二，制定章程過程的充分論辯。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重建過程中存在爭議不可避免，特別是在權(quán)利重新界定和劃分等方面，而面對分歧最好的辦法就是充分論辯。不同的利益代表方需拋棄先前的經(jīng)驗(yàn)主義優(yōu)勢，與對方針鋒相對、互相質(zhì)疑，在接受對方質(zhì)疑中證明自己觀點(diǎn)的正確性。對章程設(shè)置中的核心制度安排，特別是關(guān)于教授治校的相關(guān)制度設(shè)計(jì)是否能充分體現(xiàn)教授的主體作用，如關(guān)于學(xué)術(shù)委員會的人員組成、條件規(guī)定、功能整合、權(quán)利劃分、學(xué)術(shù)委員會是否能獨(dú)立運(yùn)行，行使審定權(quán)、審議權(quán)、評定權(quán)和咨詢權(quán)等內(nèi)容展開辯論。在此過程中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及行政力量應(yīng)和所有持不同見解者展開辯論，并接受各方的質(zhì)詢，而不僅僅是作為政策的解釋者而存在。通過各種形式的座談會對章程草案進(jìn)行充分討論和辯論，主要的利益相關(guān)體均可獲得對話資格和事實(shí)上的話語權(quán)利，為各種見解提供均等的公開討論機(jī)會，不能埋沒窒息任何一種見解，使大學(xué)內(nèi)部各種力量形成合力、組成合作共贏體，推動現(xiàn)代大學(xué)制度的高效運(yùn)行。

第三，制定章程過程中的認(rèn)真反思。利益各方在傾聽和接受質(zhì)疑的過程中，對自己堅(jiān)持的認(rèn)識和見解進(jìn)行反思，逐漸認(rèn)識不足。一是反思者須有主動反思的意愿，需認(rèn)識到反思是統(tǒng)一認(rèn)識、消除差異、共同提升的有效方法。二是雙方需意識到反思是個(gè)過程，不期望通過幾場辯論就能讓對方心悅誠服地接受自己的觀點(diǎn)，所以認(rèn)識未統(tǒng)一前，不宜過快出臺政策。三是通過反思，對原有的論據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充、完善乃至修正，逐漸消除對立、取得共識。

第四，章程制定結(jié)論自治。經(jīng)過充分論辯和認(rèn)真反思而獲得的論辯雙方均認(rèn)可的結(jié)論，應(yīng)通過適當(dāng)?shù)某绦驗(yàn)樗兄贫ㄕ咦袷亍?/p>

（二）明確范式重建的內(nèi)容和方法

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)范式的重建，務(wù)必革除各種無序和失范，主要解決兩個(gè)重點(diǎn)問題：

首先是領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力三者權(quán)力的關(guān)系和權(quán)責(zé)界定。

理想的狀態(tài)是，堅(jiān)持具有中國特色的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，學(xué)校黨委會是我國高校的最高領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，這是必須堅(jiān)持的具有中國特色的領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)制，無需討論；校長做為學(xué)校法人代表，獨(dú)立行使學(xué)校行政事務(wù)管理權(quán)，對黨委會負(fù)責(zé)；學(xué)術(shù)委員會或教授會獨(dú)立行使學(xué)術(shù)事務(wù)管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自治、教授治學(xué)，學(xué)術(shù)委員會接受黨委和行政監(jiān)督，非大學(xué)章程約定事項(xiàng)行政權(quán)力不得干預(yù)學(xué)術(shù)委員會獨(dú)立自主地開展工作。

改革的重點(diǎn)，一是將行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力切塊分割，將學(xué)術(shù)事務(wù)管理權(quán)從原來的校長行使交由學(xué)術(shù)委員會獨(dú)立自主行使，強(qiáng)調(diào)黨委決策權(quán)、校長行政管理權(quán)、學(xué)術(shù)委員會學(xué)術(shù)自治權(quán)三權(quán)相對獨(dú)立。二是完善配套制度。黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治學(xué)三者地位和功能界定清楚后，重點(diǎn)解決配套制度建設(shè)問題，各高校根據(jù)自身實(shí)際情況在彰顯學(xué)校特色的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點(diǎn)解決校長治校、專家治學(xué)、民主管理三類制度。清晰厘定大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力各自的權(quán)責(zé)邊界，需要在內(nèi)部制度設(shè)計(jì)中得到體現(xiàn)和保障，其核心要素是學(xué)術(shù)自治、教授治學(xué)，行政管理應(yīng)圍繞學(xué)術(shù)管理來進(jìn)行，以學(xué)術(shù)自由為導(dǎo)向提升大學(xué)學(xué)術(shù)管理的地位。學(xué)術(shù)管理的重點(diǎn)是明確高校教授會的作用、學(xué)術(shù)委員會的職能和地位以及學(xué)術(shù)委員會在教學(xué)科研評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)規(guī)劃、專業(yè)設(shè)置調(diào)整方案、學(xué)術(shù)成果評定方面的地位。三是在現(xiàn)行高校管理體制無法實(shí)行變革的情況下，應(yīng)鼓勵各高校在現(xiàn)行體制內(nèi)嘗試教授治校的多種實(shí)現(xiàn)途徑，給予教授更多的空間，使其充分參與大學(xué)管理。如加大學(xué)校黨委會中黨員教授的比例，黨員教職工代表列席黨委會，擴(kuò)大教代會的職責(zé)，加大教授代表的比例，教職工代表參與校務(wù)會議，減少學(xué)校學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會、職稱評審委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中行政領(lǐng)導(dǎo)的比重等等。

其次是構(gòu)建學(xué)術(shù)委員會民主管理、協(xié)商監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)。

在黨委領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)、校長行政管理權(quán)、學(xué)術(shù)委員會學(xué)術(shù)自治權(quán)劃分明確的前提下，明確大學(xué)學(xué)術(shù)委員會的民主管理、協(xié)商監(jiān)督機(jī)制，是需要做的另一項(xiàng)重要工作，任何失去監(jiān)督約束的權(quán)利都存在失衡的可能，程序的合法才能保證既定制度持久地運(yùn)行。程序設(shè)計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)放在學(xué)術(shù)委員會審定權(quán)、審議權(quán)、評定權(quán)、咨詢權(quán)等四類職權(quán)的使用程序和監(jiān)督管理上。這樣，既能保證學(xué)術(shù)委員會自由裁量權(quán)的充分使用，又有相應(yīng)的程序管理制度約束，從而使權(quán)利運(yùn)行在程序約定的軌道上，明確任何越軌失范的行為都會受到應(yīng)有的懲戒。同時(shí)還應(yīng)重點(diǎn)解決好學(xué)術(shù)委員會的建立及相關(guān)工作程序的制度建設(shè)。如學(xué)術(shù)委員會及各專門委員會的選舉辦法、學(xué)術(shù)委員會各專門委員會的議事規(guī)定、學(xué)術(shù)爭議申訴處理辦法、學(xué)術(shù)評價(jià)與學(xué)術(shù)道德管理辦法、學(xué)術(shù)委員會委員懲戒管理規(guī)定以及健全二級單位學(xué)術(shù)自治管理等相關(guān)規(guī)定。