地方法規(guī)與地域社會變遷——以《南山州縣章程》對清代陜南移民租佃的規(guī)制為中心

王聰聰

（宜春學院 政法學院，江西 宜春 336000）

在很長時間里，清代陜南地域開發(fā)都是學術研究的熱點。由于清陜南移民中租佃與雇傭關系發(fā)達，甚至被學界認為是傳統(tǒng)中國資本主義萌芽發(fā)育與發(fā)展的典型。因此，學界對清代陜南移民的原因、成就、問題等宏觀方面有較多研究，但很少從微觀方面，以地方法規(guī)為切入點，探討地方法規(guī)與清代陜南地域社會變遷的關系。事實上，地方法規(guī)對區(qū)域社會發(fā)展具有重要影響，是觀察區(qū)域經(jīng)濟演變不可缺少的視角。比如，清代陜南租佃地方法規(guī)對協(xié)調移民與土著利益，減少租佃矛盾，促進陜南的有序開發(fā)起了重要作用。本文試圖以清代陜南地方法規(guī)《南山州縣章程》為切入點，勾勒出地方法規(guī)對租佃之規(guī)制、對陜南區(qū)域開發(fā)與生態(tài)變遷之影響以及歷史啟示。

一、清代陜南移民開發(fā)中的租佃紛爭

（一）清代陜南移民與陜南區(qū)域開發(fā)

1.清代陜南移民

清代陜南包括漢中府、商州直隸州及興安府。清代陜南成為移民遷入地，與自然資源、地理位置、人地關系與政府推動等因素密切相關。

首先，清代陜南擁有眾多森林和礦產(chǎn)資源，而且陜南氣候適中，水資源豐富，具有良好的生態(tài)環(huán)境。在地理位置上，陜南居于多省交匯處，便于各地移民遷入。其次，陜南在明末清初屢遭戰(zhàn)亂，人口稀少，大量土地有待開發(fā)，吸引了眾多外來移民，“自乾隆三十七、八年以后，……窮民就食前來，旋即旋谷依言，開墾度日”[1]。再次，清政府為開發(fā)山區(qū)，緩解人地矛盾，增加稅收，推行“招徠流徙，盡辟荒蕪，生聚繁衍”，“輕徭薄賦，相與休息”的政策[2]。同時，清政府為鼓勵向陜南移民，減輕稅收，“山內地廣賦輕?！瓨O多不過三四千，小縣只數(shù)百數(shù)十兩，緣當國初定賦之時，多系未辟老林，故率從輕科”[3]。而陜南地主也以薄賦、低租招攬移民，“徭糧極微，客民給地主錢數(shù)千，即可租種數(shù)溝數(shù)嶺”，“附近省民利其地方賦輕，襁負而至，佃山結屋，墾土開荒”[4]。這些構成了移民的拉力。

而在清代湖南、江西、湖北等東南地區(qū)，人口稠密而土地稀少，土地已無法容納如此多人口，“今生齒日繁，謀生者眾，幾使野無曠土，人無游民，地利盡而民亦困矣”[5]。人口與土地之矛盾促使大量民眾離開故土，去尋找新棲息地。這些構成了移民的推力。

清代陜南大規(guī)模移民歷經(jīng)百余年，始于康熙初年，以乾隆中期為盛，漸息于嘉慶年間。清代陜南移民涉及全國十幾個省份，漢中知府嚴如煜稱，“川、陜邊徼土著之民十無一二，湖廣客籍約有五分，廣東、安徽、江西各省約有三四分，五方雜處”[1]。清代地方志記載，“土著十之一，楚、皖、吳三省人十之五，江、晉、豫、蜀、桂五省人十之三，幽、冀、齊魯、浙、閩、秦、涼、滇、黔各省人十之一”[6]。

2.清代陜南移民對區(qū)域開發(fā)的作用

在清代，當移民進入陜南，就要尋求可耕種土地。這主要有三條途徑：第一，移民購買土地。由于需要資本，很多移民不具有此能力。第二，移民開墾政府荒地。嘉慶五年，曾諭令：將南山老林等處可以耕種之區(qū)，撥給開墾，數(shù)年之內，免其納糧，俟墾有成效，再行酌量升科[7]。第三，移民佃種當?shù)厝说幕牡鼗蚧纳?，成為佃戶。由于不具很多資本，許多新移民佃種土地，構成了陜南龐大的移民佃農群體，“本大者買地、頂?shù)兀瑥V辟山場；本小者典地、租地，耕作謀生”[6]?！巴馐×髅瘢璧爻姓n者十之五六。買地落業(yè)者十之一二”[8]。

很多新移民通過向地主交納押租，租種土地，成為佃農，“土著者不能墾，則課之流寓。先贄山主用金多寡不等，謂之進山禮。山主給以課帖，議課錢若干，□有書有長遠耕種，聽憑添棚、頂卸，無得阻撓者”[8]。租佃對移民在陜南站穩(wěn)腳跟并尋求進一步發(fā)展起了積極作用，“新民善規(guī)地利，所獲之利子母相權，不數(shù)年稱小康焉，又數(shù)年至巨富焉”[9]，“盡力耕耘，多方勤苦，兼且數(shù)年起家”[10]。而且，移民對發(fā)展陜南農業(yè)起了重要作用。移民開墾了大量荒地，耕地面積不斷擴大。陜南南鄭“因川民移居日眾，昔之深山大林概成熟地”[11]，“低山盡村莊，溝岔無余土”[1]。同時，陜南移民刺激了經(jīng)濟作物的市場化。湖南、江蘇、安徽等地的治茶歷史及技藝領當時之先，隨著移民遷入，這些地區(qū)先進的生產(chǎn)技術也傳播到陜南，提高了陜南制茶工藝，促進了陜南茶業(yè)的發(fā)展。順治初年，安徽歙州劉國正遷徙商洛，采用南方茶種及耕作技術進行試種，獲得成功，并不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模，茶葉增至二十余畝[12]。到清末，陜南漢中已經(jīng)非常繁華，“西則陸道隴蜀，東則水達鄂皖，商賈輻輳，貨物山積雖繁榮不及長安，亦陜西第二都會”[13]。

（二）清代陜南移民開發(fā)中的租佃紛爭及影響

但陜南開發(fā)中，也存在不少問題。比如，移民與地主租佃關系紊亂，兩者權利義務難以確定，爭訴頻發(fā)，阻礙農業(yè)良性發(fā)展并加劇了生態(tài)惡化。

1.租佃爭訴阻礙了經(jīng)濟發(fā)展

在陜南，很多移民租佃土地，僅是口頭承若，并沒有簽訂書面契約。即使簽訂租佃契約，也不規(guī)范，雙方權利義務并不明確。筆者以同治年間陜南興安府紫陽縣一份租約為例說明陜南租佃契約之不規(guī)范：

立出承稞字人黃制義，今承到陳義源名下高姓所種之地壹分、房屋壹座，其界照高姓所耕原地原畔，地內茶桐竹木乙并在內，議定每年完納包谷租稞壹石三斗正，無論豐歉之年，送門過斗，不得短少分文。當出扯手錢壹拾六串文，比日現(xiàn)交，無欠分文。在地下不得短少稞租，損壞樹木滋事等情，如有此事，聽主提地另佃。日后不種，錢稞兩交，不得異言。今恐無憑，特立承稞字為據(jù)。

外批：每年春季還小麥一斗，內少包谷課一斗，又據(jù)。

陳肇田

在中見人李枝富

戴寧信筆

同治七年十月廿八日黃制義面立[14]

此租佃契約訂立于同治年間，但也反映了清代陜南租佃契約的基本狀況。此租佃契約對土地四至、租額、送租方式、欠租等有規(guī)定，但對轉佃、退佃、押租等諸多方面缺乏規(guī)定，地主與佃農權利義務并不明確。

首先，由于租佃關系蕪亂，轉租之風盛行，爭訴頻發(fā)，“白河縣境內四面皆山，外來佃種者十居六七，率多爭佃距壓或因輾轉佃種，以致興詞控告者，幾無虛日”[13]。對移民轉租爭訴，清代漢中知府嚴如煜也稱，“積數(shù)十年，有至七八轉者，一戶分作數(shù)十戶，客租只認招主，并不知地主為誰，地不能抗爭，間有控訟到案”[3]。

其次，移民向地主交納押租，作為保證金。如移民不欠租，當?shù)刂魍说?，應退還押租，否則就會釀成糾紛，“土著者不能墾，則課之流寓。先贄山主用金多寡不等，謂之進山禮?！橇髟Ⅶ锒林抟?，蓋不如是則墾山者望望然去之，而肯費功力為他人作嫁衣裳哉!”[8]再次，移民花費大量心血，開墾荒地，使之成為良田。如果地主退佃，不給移民補償，亦會產(chǎn)生諸多退佃補償爭訴，“南山惡習，佃戶佃種土地，辭佃后不即交莊，既退復種。或籍修補房屋，栽有竹樹及瑣細物件?！恋貎确N有麻根，應即挖起遷栽，或地主量給錢文買回，不許佃戶借端生事，以致口角斗毆”[15]。

由于租佃無序，爭訴頻發(fā)，而且移民利益無制度性保障，其勞作成果被無償剝奪。這不僅打擊了移民的生產(chǎn)積極性，亦阻礙了陜南經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域開發(fā)。

2.租佃無序加劇了生態(tài)惡化

租佃無序亦對陜南的生態(tài)變遷產(chǎn)生了不利影響。在短時間內，大量移民涌入，造成人地關系緊張，移民釆取焚燒森林等原始野蠻的開釆措施，對生態(tài)造成嚴重破壞。而租佃關系混亂，移民利益缺乏保障，又在很大程度上加劇了亂砍濫伐等短視行為，加重了陜南生態(tài)惡化。

首先，如地主任意退佃，移民利益難以保障，同時地主也沒有經(jīng)營土地的長遠計劃，“十年種樹，其利不在目前，定難責之棚民佃戶，是在山主之能為遠圖也”[16]。地主恣意加租，移民辛勤耕種，卻不得其利，自然沒有改善土地的主動性，“一切耕褥培奎之法皆無力為之”[17]。 其次，由于租佃關系蕪亂，移民只顧眼前利益，粗放開發(fā)，導致水土流失，土地肥力下降；亂砍亂伐，致使大片森林消失，“山谷依舊，林木全非，究其故，皆佃戶希圖漁利，私行轉佃，一任砍伐”，“以致古木蕩然”[18]。

這使陜南生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，“山中石多而性浮，非獨雜主土山者，雨多必至碎裂，即一望懸崖，本自石骨崢嶸，而久雨之后，亦時時砰墜”[19]。同時，陜南自然災害也更頻繁，“自開種苞蘆以來，沙土傾瀉溪澗，填塞河流，絕水利之源。其山既墾，不留草木，每值霉雨，蛟龍四發(fā)，山土崩潰，沙石隨之，河道為之壅塞，壩岸為之傾陷，橋梁為之墜圮，田畝為之淹漲”[1]。

陜南移民租佃關系的無序加劇了租佃爭訴，而移民利益缺乏保障，亂砍濫伐，水土流失，則加劇了對陜南開發(fā)中原本就脆弱的生態(tài)環(huán)境的破壞。

二、《南山州縣章程》對陜南移民租佃紛爭的規(guī)制

清代陜西地方政府洞察到陜南移民與地主租佃關系的無序性。為規(guī)范租佃關系，保護陜南生態(tài)環(huán)境，使開發(fā)更有序，秉持中立立場，兼顧地主與佃農雙方利益，于嘉慶十七年頒布了《南山州縣章程》。清代并無統(tǒng)一的租佃成文法典，《南山州縣章程》則在一定程度上彌補了國家成文法典之不足。

（一）對租佃契約的規(guī)制

當移民來到陜南，往往會租種土地。但在很多情況下，移民與地主并不簽訂書面租佃契約，而僅僅是口頭約定，引起很多糾紛。為規(guī)范移民與地主之間的關系，《南山州縣章程》規(guī)定，“佃戶契約宜開載分明也?！跫s內注明山地丘段，或四至里數(shù)，并頂手租稞各若干，及佃種年分，以杜爭占訐訟之端”[20]?！赌仙街菘h章程》要求移民與地主簽訂內容詳細的書面租佃而非口頭契約。如地主與佃農以契約約束雙方行為，可預防很多爭訴。并且，當雙方產(chǎn)生爭訴，租佃契約也能作為司法裁判的重要依據(jù)。

（二）對移民轉佃的規(guī)制

1.限制移民轉佃

受利益以及其他因素驅動，移民轉佃非常盛行。移民會把自己租種的土地轉租給他人，這樣不僅侵犯了地主對土地的處置權利，而且使土著害怕不能及時收租。因此，土著往往不允許移民轉佃，從而造成不少爭訴。當移民轉租時，租佃從地主與移民兩方關系轉變?yōu)榈刂鳌⒁泼衽c實際耕種人三方關系，利益關系更復雜。對轉佃，《南山州縣章程》規(guī)定，“如原佃不能遍種，另招佃戶分種，亦應邀同鄉(xiāng)地人等共同立約，仍由地主出名，原佃不得私行轉佃”[20]。如果移民要轉佃，必須經(jīng)地主應允，以地主名義而非佃農名義與實際耕種者簽訂租佃契約。

2.要求簽訂轉佃契約

??S．M．Cretney and J．M．Masson，Principles of Family Law，Sweet and Maxwell Publisher，1997，p．642，p．639．

雖然地主反對佃農轉佃，但在現(xiàn)實中很難禁止佃農轉佃，因此需要有效規(guī)制轉佃而非單純禁止。當移民轉租，轉租人與被轉租人通常不會訂立租佃契約。對此，《南山州縣章程》規(guī)定，“倘佃戶將地轉佃他人，或與人分種，從前未曾知會地主、眼同鄉(xiāng)地寫立契約者，勒限半年補換契約”[20]。其解決方法是要求佃農及時通知地主，簽訂新租佃契約，明確租佃關系。

（三）對地主增租的規(guī)制

1.地主不能隨意增租

當土地經(jīng)過移民開墾，肥力提高，受利益驅動，地主會要求加租。署佛坪同知賈榮懷寫道，“墾得荒山變熟田，悔將佃限寫多年。額租難益莊難退，只好扯手頻添錢”[21]。對此，《南山州縣章程》規(guī)定，“原佃開墾成田者，取有頂手，地內出息，應聽原佃收用，仍于佃約內注明，給地主收執(zhí)，地主不得妄冀分肥”[20]。為平衡雙方利益，章程禁止地主隨意加租或以土地買賣為借口退佃。

2.規(guī)定增租比例與程序

移民投入大量人力物力，使荒地變成熟地。如果地主見機加租，對佃農顯然不公平。對此，《南山州縣章程》承認了地主可加租，但對加租比例予以限制，“墾地成熟，獲利倍多，許地主邀同原議鄉(xiāng)地人等，酌加租稞，俟加租后仍于原契內批明加稞年分，此后不得再加。所加租稞，俱不得過十分之五”[20]。

同時，《南山州縣章程》規(guī)定地主加租需一定程序，不能擅自加租，必須公議，“地主加租須憑鄉(xiāng)地酌定，不得多加也。山內荒地，地主不能自墾，有地與無地同”[20]。即使地主要加租，也要雙方和當?shù)孛斯h。在加租次數(shù)與比例上，地主只能加租一次，比例不得超過百分之五十。并且，此后地主不得再加租。

（四）對移民優(yōu)先購買的規(guī)制

移民為土地開發(fā)花費了大量心血，《南山州縣章程》保護移民合法利益，規(guī)定了移民的優(yōu)先購買權，“至地主欲行變賣，先盡原佃之人，或承買，或分買。如原佃無力置買，始準另賣”[20]。在同等條件下，移民優(yōu)先購買，這有助于保護移民利益。移民耕種多年，對土地情況比較熟悉，也傾注了情感。由移民獲得土地所有權，繼續(xù)耕種，能穩(wěn)定農業(yè)生產(chǎn)與佃農生活。

（五）對地主退佃的規(guī)制

1.地主不能任意退佃

如地主任意退佃，會打擊移民的生產(chǎn)積極性。如果移民按時交租，地主就不能退佃。《南山州縣章程》規(guī)定，“其佃戶人等如無欠租等事，一律換約認主，不得奪佃自種，亦不得將原佃起發(fā)，另招佃戶”[20]。

2.規(guī)定退佃具體標準

當移民欠租，地主可要求退佃。但如佃農僅少量欠租，地主退佃，顯然對移民不公平。對此，《南山州縣章程》規(guī)定，“佃戶拖欠租稞應準地主稟追，不得率行奪佃也?！缫驓q歉無收，或因地土瘠薄，出產(chǎn)利微，該地戶多年承佃，家室眾多，應將所欠租稞量為情讓，或分年代交，以紓佃力”[20]。只有當?shù)柁r欠租達到一定數(shù)額，地主才能退佃，這就限制了地主的任意退佃，保護了移民利益，亦使租佃關系更穩(wěn)定。如佃農少量欠租，地主可免除部分欠租，亦可讓移民分年歸還，減輕佃農負擔。

3.規(guī)定退佃程序與補償

如移民欠租，地主可退佃。但為避免激化地主與移民之矛盾，《南山州縣章程》也規(guī)定了退佃程序，“若并非歉收，佃戶藉詞拖欠及逐年尾欠不清，準地主稟官究追，不得徑行奪佃，致肇事端”[20]。其規(guī)定，如要退佃和驅逐移民，必須由官府出面，地主不能自行退佃。

佃農投入很多人力與物力，培育土地肥力，提升土地價值，如地主退佃，移民可要求補償。對此，《南山州縣章程》承認其權利，“其地內如有已蓋房屋，即令地鄰、鄉(xiāng)約同業(yè)戶公同估價，酌給銀兩，以作搬移之費”[20]。要求地主給予移民補償。同時，為兼顧兩者利益，《南山州縣章程》規(guī)定移民與地主邀請其他人共同評估房屋等價值。

（六）對移民喪葬用地的規(guī)制

喪葬是指移民自己或親人去世，埋在土地中。這雖然不屬于租佃，但與租佃密切相關，“民間貧乏之人，寸土皆無，設遇家族死亡，即須央人到地主或親朋處討土埋葬”[22]294。移民本人或者親人去世，會埋葬在地主土地上。但如沒有事先約定，兩者便會產(chǎn)生沖突。對此，清代陜南商南縣習慣法規(guī)定，“如討土并附有墳境時，應將其除留墳境若干丈尺，令人議價書立字據(jù)，由討土人收執(zhí)。其有地主出賣地畝時，亦須將契內注明地內客墳幾冢、有無墳境字樣”[22]294。如地主同意，移民可在土地上埋葬，但土地所有權不發(fā)生變動，仍歸地主所有。清代陜南商南縣習慣法確認，“此項葬墳，均系有墳無境，若將來遷柩以后，其廢穴仍歸地主所有”[22]294。

隨著時代變遷，土地所有權與租佃關系都會發(fā)生變動，佃農喪葬很容易引起糾紛，有的甚至延續(xù)數(shù)代之久。《南山州縣章程》吸收了陜南地方習慣法中的合理因素，規(guī)定“佃戶親屬死亡就地掩埋，宜分別立契約也。佃戶種地日久，父子相承，親屬聚處，其有死亡人口，不能另行遷葬，或向地主價買穴地，或懇求地主給地掩埋，勢所必有，若不明立契約，徒多訐告之端”[20]。為避免糾紛，地主與移民必須在契約中明確規(guī)定移民能否埋葬在地主土地中。

三、《南山州縣章程》與清代陜南地域社會變遷

《南山州縣章程》通過規(guī)范租佃關系，明確了移民與地主之權利義務，對清代陜南區(qū)域開發(fā)、生態(tài)變遷產(chǎn)生了積極影響。

（一）《南山州縣章程》與清代陜南經(jīng)濟發(fā)展

移民按照自然環(huán)境與社會條件趨利避害，來選擇阻力最小而收益最大的行為方式。由于移民與地主租佃關系紊亂，移民利益無法保障。移民只著眼于眼前利益。而《南山州縣章程》引導與規(guī)范租佃關系，提高移民的生產(chǎn)積極性，亦使移民開發(fā)具有長遠規(guī)劃，從粗放型開發(fā)向內涵型開發(fā)轉變。

首先，《南山州縣章程》形式規(guī)范?！赌仙街菘h章程》吸收了陜南地方租佃習慣法中的合理因素，填補了清代租佃地方法規(guī)的空白。清代有些地方政府發(fā)布告示來規(guī)范租佃糾紛，但告示具有臨時性，內容也比較簡陋，效果并不顯著。不同于一般告諭，《南山州縣章程》有相當系統(tǒng)化的載體，是清代陜西地方長官制定的重要文件，具有長久效力，對陜南區(qū)域開發(fā)的規(guī)范是持續(xù)性的。

其次，《南山州縣章程》內容豐富。其對轉佃、退佃、佃農的優(yōu)先購買權、埋葬問題都有比較詳細的規(guī)定。以退佃為例，當移民欠租，地主可退佃，但必須由地方政府來處置，而不能自行退佃；當移民少量欠租，地主并不能退佃。地主應免除移民部分欠租，移民也可分年歸還欠租；當?shù)刂魍说瑁刂鲬獙σ泼窠o予適當補償，保障移民利益，使其開發(fā)有長遠規(guī)劃。

因此，《南山州縣章程》有利于規(guī)范租佃關系，有序配置土地與勞動力等資源，促進陜南區(qū)域開發(fā)。移民有了對未來的合理預期，就會輪耕土地，休養(yǎng)地力，避免土地過度開墾而造成地力下降，“山坡地土，原系瘠薄，種植之后，必須歇力，間年耕種，方能有收”[23]。

當移民的利益得到保障，生產(chǎn)的積極性就會提高，興修水利，抵抗自然災害，“川楚徙居之民，……導小渠以資灌溉。……各渠大者灌百余畝，小者灌數(shù)十畝，十數(shù)畝不等，町畦相連”[24]，“白邑僑戶居多，素以貿易為利。爾來田疇日辟，水堰日增”[20]。

陜南移民修復和建立水利設施，增加灌溉田畝的數(shù)量，使糧食產(chǎn)量大增，經(jīng)濟作物亦快速發(fā)展，“近年漢南知種木棉，秋收木棉，秋收之際，白英滿畦，亦興利之一端”[25]，“漢中郡城，煙賈所居盡植煙草。盛夏晴雯彌望野綠，皆此物也，當其收時，連云充棟”[26]。

同時，部分移民還租佃山場從事手工業(yè)生產(chǎn)，“客戶給稿立券，預寫‘木盡留山，木盡留土’字樣”[27]。因此，租佃關系的規(guī)范也促進了陜南手工業(yè)發(fā)展。

在道光與光緒年間，陜南經(jīng)濟呈現(xiàn)出欣欣向榮的局面，成為陜西地區(qū)的佼佼者，“安康城市繁華，商賈輻輳。……山西館、黃州館、武昌、四郎廟、江西館、陜西館、皆高大寬敞。……于此益見商旅之多，貿易之盛”[28]。陜南城固縣，“康熙以來，休養(yǎng)生息百余年，蔚為繁富之區(qū)?！恋拦?、咸豐間、農多飽暖，商裕財貸，縣境世家望族，閭里之民戶口滋繁，稱極盛焉”[29]。

（二）《南山州縣章程》與清代陜南生態(tài)變遷

通過租佃，移民獲得和開墾土地，使荒山變成良田，助推陜南發(fā)展，但也造成了生態(tài)問題。大批移民的流入，超過土地承載限度，破壞生態(tài)環(huán)境。在一定程度上，《南山州縣章程》對保護陜南生態(tài)環(huán)境起到了有益作用。

首先，移民墾殖帶有盲目傾向，往往更重視短期利益，澤竭而漁，不計后果?！赌仙街菘h章程》規(guī)定，地主不能隨意退佃、加租，規(guī)范了租佃關系，使移民的長遠利益得到保障，減少短期行為。從而，移民可合理、科學利用土地，采取深翻土壤、套種、輪作等精耕細作，而不是野蠻開發(fā)，減少移民對環(huán)境之破壞。

其次，《南山州縣章程》影響著移民的產(chǎn)業(yè)選擇。農業(yè)見效較快，而對生態(tài)環(huán)境具有重要作用的林業(yè)見效慢。因而移民傾向于發(fā)展農業(yè)，而不愿發(fā)展林業(yè)，這是農業(yè)短期利益與林業(yè)長期利益之矛盾?！赌仙街菘h章程》通過規(guī)范租佃關系，確保移民長遠利益，從而使其愿意發(fā)展林業(yè)，改善生態(tài)環(huán)境。

但盡管如此，《南山州縣章程》也無法逆轉清代陜南生態(tài)環(huán)境不斷惡化的局面。其一，《南山州縣章程》制定時間較晚，已經(jīng)嚴重滯后于陜南區(qū)域開發(fā)的歷史進程。清代陜南移民開始于康熙年間，歷時百余年。其間，地主與移民租佃關系紊亂，租佃爭訴也日益頻繁。移民私自轉佃非常普遍，樹木亂砍濫伐現(xiàn)象嚴重，土地被破壞性開發(fā)，但清政府沒有及時制定法律，適應社會變化。其二，《南山州縣章程》的內容存在缺陷。對租佃的很多方面，比如減租、押租、額外租、租斗、送租，并無規(guī)定。以押租為例，移民進入陜南，要向地主交納押租，作為保證金。當移民不能交租，地主就可以抵扣押租。在押租上，地主與移民對押租數(shù)額有分歧，地主要求交納高額押租，而移民只愿交納合理數(shù)額的押租；在退還押租上，有些地主收取押租，但并不愿退還押租。而《南山州縣章程》對押租并無規(guī)定，產(chǎn)生了消極作用。

在陜南開發(fā)過程中，大量森林被砍伐，“焚林斬木，一望蕩然。梯田板屋，鳩民漸集?！菑湍視r陸海矣”[30]。森林被砍伐，大量野生動植物失去棲息地，不斷消亡，“昔年地廣人稀，山深林密，時有虎患。乾嘉以后客民日多，隨地墾種，虎難藏身，不過偶一見之”[31]。生態(tài)惡化使自然災害頻發(fā)，成為制約陜南進一步發(fā)展的瓶頸，“老林開空，山地既松，每當夏秋之時，山水暴漲?！渖呈嗳肭?，非沖壞渠堤即壅塞渠口”[1]。并且，其影響及于后世。二十世紀三十年代，陜西實業(yè)考察團成員何慶云在考察陜南后說，“只以佃戶居住不定，無久遠經(jīng)營心，只知砍伐，不愿培植，故林木茂密之莊。多系自耕農，反之，童山濯濯者，一望而知其為佃農區(qū)減?，F(xiàn)在南鄭森林，荒棄之地，殆過半矣”[32]。

可見，《南山州縣章程》滯后于清代陜南區(qū)域開發(fā)，已很難逆轉陜南山區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。當陜南生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞時，清政府也沒有及時制定法律來解決問題。

總體而言，《南山州縣章程》在清代陜南區(qū)域開發(fā)中發(fā)揮了獨特的、不可替代的作用。針對陜南移民開發(fā)中存在的經(jīng)濟糾紛與社會問題，清代陜西地方政府吸取習慣法中的合理因素，制定了《南山州縣章程》，用法律制度的形式，而不是通過發(fā)布告示等暫時的、非制度化的方式調控租佃關系，這有利于清代陜南區(qū)域開發(fā)。

筆者認為，對《南山州縣章程》的研究，可以豐富我們對清代租佃地方法規(guī)的認識，同時也帶來了相應啟示。中國地域廣闊，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，因此各地方政府應認真履行政府職能，制定地方法規(guī)，將社會問題納入法制化軌道，從而達到緩和矛盾，持續(xù)推動經(jīng)濟與社會發(fā)展的長久目的。在時間上，地方法規(guī)應及時制定，不能滯后于經(jīng)濟與社會發(fā)展。在內容上，地方法規(guī)應廣泛征求意見，吸收地方已有習慣中的合理因素，使內容系統(tǒng)完備。如地方法規(guī)實施效果良好，立法者可借鑒地方法規(guī)，制定全國統(tǒng)一法典，從而減少經(jīng)濟與社會成本。