域外司法問(wèn)責(zé)研究*
——以主體、事由與程序?yàn)橹行牡目疾?/h1>
2014-03-21 01:35:10葉肖華
關(guān)鍵詞：法律
葉肖華， 顏 翔
(1.浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018； 2.中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088；3.吉安縣人民檢察院，江西 吉安 343100)
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域外司法問(wèn)責(zé)研究*
——以主體、事由與程序?yàn)橹行牡目疾?/p>
葉肖華1， 顏 翔2，3
(1.浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018； 2.中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088；3.吉安縣人民檢察院，江西 吉安 343100)
域外司法問(wèn)責(zé)以美、法、德、日等諸國(guó)最為發(fā)達(dá)，其制度的核心架構(gòu)由問(wèn)責(zé)主體、事由和程序來(lái)建構(gòu)，并在規(guī)制法官行為與維護(hù)司法獨(dú)立之間實(shí)行審慎平衡原則。因而問(wèn)責(zé)主體的設(shè)置在強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、行政權(quán)對(duì)司法權(quán)制衡的同時(shí)，又突出了司法自治主義；問(wèn)責(zé)事由的確定既要從維護(hù)司法公信力角度來(lái)對(duì)法官言行實(shí)行嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，又要避免對(duì)法官司法裁判的不當(dāng)干涉；問(wèn)責(zé)程序的選擇決定了懲戒的輕重，是以一種多元化、多層次的方式來(lái)進(jìn)行，可以使不同主體均有機(jī)會(huì)啟動(dòng)司法問(wèn)責(zé)，在對(duì)法官形成有效威懾的同時(shí)又提供了必要的保護(hù)。
司法問(wèn)責(zé)；主體；事由;程序
司法問(wèn)責(zé)是監(jiān)督司法活動(dòng)，維護(hù)司法公信力的重要手段?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中，要深化司法體制改革，要“加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督”[1]。因此，司法問(wèn)責(zé)制度的健全關(guān)系到公正、高效、權(quán)威的司法制度能否有效確立。域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此也十分重視，建立了適應(yīng)各自國(guó)情的司法問(wèn)責(zé)制度，并積累了重要的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于健全我國(guó)司法問(wèn)責(zé)制度具有借鑒意義。通過(guò)對(duì)域外司法問(wèn)責(zé)制度的考察可知，司法問(wèn)責(zé)主體的安排、問(wèn)責(zé)事由的確定以及問(wèn)責(zé)程序的建構(gòu)這三者在司法問(wèn)責(zé)制度中居于核心位置，決定了司法問(wèn)責(zé)制度的有效性和優(yōu)特點(diǎn)。
一、域外司法問(wèn)責(zé)的主體架構(gòu)
司法的功能在于實(shí)現(xiàn)正義，對(duì)職司審判的法官進(jìn)行問(wèn)責(zé)的目的在于補(bǔ)強(qiáng)正義。司法裁判的品質(zhì)、人民對(duì)司法的信賴(lài)，植根于法官的素質(zhì)與品德，也有賴(lài)于具有足夠權(quán)威的司法問(wèn)責(zé)主體對(duì)失范法官的懲戒與威懾?？疾煊蛲馑痉▎?wèn)責(zé)主體，有三個(gè)特點(diǎn)值得關(guān)注：一是問(wèn)責(zé)主體的位階高。法治發(fā)達(dá)國(guó)家司法問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的法律位階較高，比如國(guó)會(huì)、最高法院、最高司法會(huì)議以及其他依據(jù)憲法設(shè)立的機(jī)構(gòu)。這保證了問(wèn)責(zé)權(quán)的高度統(tǒng)一，避免了九龍治水、無(wú)序監(jiān)督的弊端。二是問(wèn)責(zé)主體的權(quán)威強(qiáng)。域外問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)能夠?qū)θ魏涡袨槭Х兜姆ü侔l(fā)揮實(shí)際的制約和威懾作用，決定了懲戒機(jī)制的有效可靠，使之在法官群體中產(chǎn)生較高的權(quán)威。三是問(wèn)責(zé)主體設(shè)置科學(xué)。問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)置既要對(duì)法官形成有效制約，又要維護(hù)司法獨(dú)立這一法治根基，各國(guó)據(jù)此結(jié)合國(guó)情設(shè)置了不同的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，確保法官對(duì)失范行為負(fù)責(zé)的同時(shí)，對(duì)自由心證的審判不受不當(dāng)影響。概言之，域外司法問(wèn)責(zé)主體主要包括立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與選民等四個(gè)方面。
(一)立法機(jī)構(gòu)：主權(quán)對(duì)司法權(quán)控制的一種手段
立法機(jī)構(gòu)能夠作為司法問(wèn)責(zé)的主體，主要是因?yàn)楣爬系膹椲乐贫鹊拇嬖?。該?xiàng)制度起源于14 世紀(jì)的英國(guó),是西方國(guó)家議會(huì)對(duì)有違法、失職及犯罪行為的總統(tǒng)或其他政府高級(jí)官員和司法官員進(jìn)行控告和制裁，迫使其承擔(dān)政府責(zé)任或法律責(zé)任的一種政治制度安排。司法彈劾制度在法治發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)普遍建立起來(lái)。
人民主權(quán)理論、權(quán)力分立和制衡理論及正當(dāng)程序理論是司法彈劾制度的理論基礎(chǔ)。主權(quán)是國(guó)家自主地處理自己內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力。由于國(guó)家的發(fā)展，人口、地域的增長(zhǎng)，導(dǎo)致直接民主向間接民主轉(zhuǎn)變，代議民主制成為一種主要的民主形式，原來(lái)人民手中的權(quán)力轉(zhuǎn)移到代議機(jī)關(guān)。議會(huì)至上就是“國(guó)家主權(quán)雖然屬于人民，但是，人民所享有的主權(quán)，只是政治意義上的，至于法律上的主權(quán)，則屬于議會(huì)”[2]。既然議會(huì)具有最高的地位，法官須接受議會(huì)的監(jiān)督就有其必然邏輯。權(quán)力分立和制衡理論要求立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分屬三個(gè)不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，相互之間牽制與協(xié)調(diào)。彈劾制度是權(quán)力均衡機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)。質(zhì)言之,司法權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督會(huì)有自己做自己案件的法官之嫌，進(jìn)而出現(xiàn)監(jiān)督失靈、權(quán)力恣意現(xiàn)象，需要立法機(jī)構(gòu)以彈劾制度為手段，發(fā)起外部監(jiān)督，提高監(jiān)督的實(shí)質(zhì)效果。在賦予議會(huì)彈劾權(quán)的同時(shí), 又對(duì)彈劾權(quán)進(jìn)行了諸多規(guī)制，防止彈劾權(quán)的濫用。
以彈劾案的提出機(jī)關(guān)和審理機(jī)關(guān)分別設(shè)置為前提，按照是否由全體議員參與司法問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，立法機(jī)關(guān)執(zhí)掌司法問(wèn)責(zé)權(quán)可以分為兩種類(lèi)型：一是美國(guó)模式。國(guó)會(huì)兩院議員作為整體參與問(wèn)責(zé)，以眾議院作為彈劾案的提出機(jī)關(guān), 參議院作為彈劾案的審理機(jī)關(guān)，所有重大決策均由全體議員投票表決。二是日本模式。在國(guó)會(huì)內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)作為問(wèn)責(zé)主體，專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的議員才有權(quán)參與問(wèn)責(zé)，其他議員不參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)。
立法機(jī)構(gòu)行使司法問(wèn)責(zé)權(quán)時(shí)要注意到政黨政治等因素的影響。政黨政治對(duì)于擴(kuò)大人民的政治參與,引導(dǎo)和促進(jìn)民主政治的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也推動(dòng)了近現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，但有其自身的局限性。對(duì)司法彈劾制度而言，執(zhí)政黨一般為議會(huì)中的多數(shù)黨，且擁有組閣權(quán)和對(duì)法官的提名權(quán)。此種情況下，由議會(huì)實(shí)施對(duì)法官的彈劾監(jiān)督就有空轉(zhuǎn)的危險(xiǎn)。因?yàn)檎h有其自身的黨派利益需要維護(hù)。日本的“平賀書(shū)信事件”就是典型，福島審判長(zhǎng)在審查日本自衛(wèi)隊(duì)的存在是否違憲時(shí)，平賀院長(zhǎng)在書(shū)信中對(duì)他進(jìn)行了符合執(zhí)政黨政治意圖的暗示。事后，日本最高法院雖然對(duì)平賀給予了警告處分，但并未就此提起彈劾。在媒體高度關(guān)注下，迫于輿論壓力，法官起訴委員會(huì)才啟動(dòng)彈劾手續(xù)，但在自民黨控制議會(huì)的情況下，平賀最終未予以追訴[3]。
(二)司法機(jī)構(gòu)：司法專(zhuān)業(yè)主義的自我救贖
由司法機(jī)構(gòu)來(lái)行使司法問(wèn)責(zé)權(quán)，看似悖論，實(shí)則彰顯了社會(huì)對(duì)司法專(zhuān)業(yè)主義與法律共同體的雙重尊重與信任。這表明司法機(jī)構(gòu)承擔(dān)法官懲戒主體具有其內(nèi)在的合理性，也是司法獨(dú)立的一種表現(xiàn)。
首先，法官擁有洞察正義的淵博知識(shí)是掌司復(fù)雜性正義職業(yè)的前提。與醫(yī)學(xué)職業(yè)類(lèi)似，法律職業(yè)需要法律人群體接受相同的法律教育和職業(yè)訓(xùn)練，擁有相同或相似的知識(shí)背景、實(shí)踐傳統(tǒng)，從而具備專(zhuān)門(mén)的法律知識(shí)和技能，又以特有的技術(shù)理性、法律思維、法律方法和職業(yè)倫理等獨(dú)立于其他職業(yè)之外。這決定了這門(mén)科學(xué)只有少數(shù)人才能夠很好地掌握并理解它。司法正義發(fā)端于人類(lèi)的心性與良知,指引著人類(lèi)未來(lái)的精神走向,這就要求法官能夠體察人性,在紛繁世事中以其智慧“去偽存真”,將正義之光普照人間。正因?yàn)樗痉ǖ膶?zhuān)業(yè)性，法官的真正獨(dú)立，法律的神圣、莊嚴(yán)和權(quán)威, 才能最終贏得民眾對(duì)法官的尊重和對(duì)法律的信仰。對(duì)法官的問(wèn)責(zé)，更應(yīng)該彰顯司法的專(zhuān)業(yè)與獨(dú)立精神。
其次，對(duì)法律共同體的維護(hù)是司法自我懲戒與自我凈化的一個(gè)重要原因。“現(xiàn)代社會(huì)的特征統(tǒng)統(tǒng)建立在現(xiàn)代法律的自主性之上，而法律自主性則建立在法律共同體之上?！盵4]法律共同體與生具有保證它的存在、正常運(yùn)行和發(fā)展的內(nèi)在活力。一是法律共同體具有排他性，以法律作為唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，從兩個(gè)方面保護(hù)自身：一方面不容許其他的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則與法律的精神共存，對(duì)其他規(guī)則體系有著天然的排斥性；另一方面對(duì)其他的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則對(duì)法律的干擾與挑戰(zhàn)有著較強(qiáng)的免疫力。二是法律共同體具有完善性。作為規(guī)則體系,法律系統(tǒng)在追求穩(wěn)定性的同時(shí)，也沒(méi)有放棄自我革新的屬性。法律技術(shù)的進(jìn)步，法律人素質(zhì)的提高，社會(huì)的迅速變遷以及社會(huì)對(duì)法律更高的要求，都是共同體不斷調(diào)整、改進(jìn)、發(fā)展的動(dòng)力。三是法律共同體具有共生性。基于共同的法律信仰，在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、管理模式、規(guī)則系統(tǒng)和規(guī)則方法等方面具有高度契合,法律共同體之間的合作是緊密的。此種情形下，共同謀事和成事的效率是非常高的。當(dāng)非法律共同體參與進(jìn)來(lái)時(shí)，可能會(huì)引起共同體內(nèi)部不適或者與外部的摩擦。所以，基于對(duì)法律共同體特殊性的尊重，為避免外界對(duì)司法行為的不必要誤讀與不適當(dāng)干擾，域外很多國(guó)家授權(quán)司法機(jī)構(gòu)自身對(duì)法官進(jìn)行問(wèn)責(zé)與處理。
域外司法機(jī)構(gòu)作為問(wèn)責(zé)主體有三種模式：一是以美國(guó)為代表的司法系統(tǒng)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制。根據(jù)《司法理事會(huì)改革和司法行為與能力喪失法案》，美國(guó)各聯(lián)邦巡回區(qū)的司法理事會(huì)負(fù)責(zé)懲戒聯(lián)邦法官。該懲戒機(jī)制只覆蓋了巡回法院及地區(qū)法院的法官，最高法院的大法官?zèng)]有包括在內(nèi)。二是以日本為代表的普通法院直接負(fù)責(zé)制。根據(jù)日本《法官身份法》的規(guī)定，各地方法院、家庭法院和簡(jiǎn)易法院的法官問(wèn)責(zé)案件審判權(quán)歸高等法院，最高法院、高等法院的法官問(wèn)責(zé)案件管轄權(quán)歸最高法院，對(duì)高等法院懲戒判決不服的可向最高法院提出上訴，而最高法院的判決為終審。三是以德國(guó)為代表的專(zhuān)門(mén)法院專(zhuān)職負(fù)責(zé)制。德國(guó)《聯(lián)邦紀(jì)律法》和德國(guó)《法官法》規(guī)定法官的紀(jì)律處分權(quán)由各法院院長(zhǎng)、聯(lián)邦司法部以及法官紀(jì)律法院行使。任職單位上司和司法部只能給予警告處分，正式紀(jì)律程序只能由紀(jì)律法院?jiǎn)?dòng)。
(三)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)：制衡機(jī)制對(duì)司法的糾偏
撇開(kāi)傳統(tǒng)的立法、行政、司法三權(quán)框架，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于傳統(tǒng)三權(quán)的專(zhuān)門(mén)性組織來(lái)執(zhí)行司法問(wèn)責(zé)權(quán)，是20世紀(jì)中葉以后的事。究其原因，不外乎有二：一是對(duì)行政權(quán)力的抵制。隨著夜警國(guó)向福利國(guó)、社會(huì)國(guó)的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)迅速膨脹，法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政權(quán)的防御也無(wú)處不在。司法權(quán)因其本身的被動(dòng)性，更容易受到擴(kuò)張性、攻擊性的行政權(quán)的擠壓與干涉，“行政機(jī)關(guān)如保有自由停止法官職務(wù)之權(quán)，則法院的法官，在事實(shí)上仍或不免為行政機(jī)關(guān)的權(quán)勢(shì)所左右；行政機(jī)關(guān)，對(duì)于特種訴訟案件，如欲排除異己的法官，或不免有利用行使停職權(quán)之舉”[5]。日本《憲法》第78 條中明文規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不能對(duì)法官進(jìn)行懲戒處分?！痹趯?duì)行政權(quán)進(jìn)行限制的情況下，行政機(jī)關(guān)要謀求享有司法問(wèn)責(zé)權(quán)幾乎是一件不可能的事。二是對(duì)已有問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的厭倦。立法機(jī)構(gòu)被本身繁瑣的議事規(guī)則所限，而且受到政黨政治等復(fù)雜利益關(guān)系的影響，因此在承擔(dān)司法懲戒功能時(shí)有力不從心之感，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)效率十分低下。除了宣示立法權(quán)對(duì)司法權(quán)的制約外，因其在實(shí)踐中成功懲戒法官數(shù)量太少，實(shí)際作用并不大。司法機(jī)構(gòu)背負(fù)著“自己做自己案件的法官”的原罪和公眾對(duì)官官相護(hù)的擔(dān)憂，可能會(huì)演變?yōu)閮?nèi)部純粹的自治工具，長(zhǎng)此以往，則會(huì)將司法人員和整個(gè)社會(huì)加以疏離。因此，一種脫離于傳統(tǒng)三權(quán)的，看似令人們放心的第三方懲戒機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。這些專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)擁有實(shí)際司法問(wèn)責(zé)權(quán)力，由多方人士參與，通常會(huì)采取委員會(huì)形式，避免了大權(quán)被獨(dú)攬現(xiàn)象的出現(xiàn)。
在美國(guó)，各州的司法問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)一般是一個(gè)常設(shè)的法官行為委員會(huì)。這種委員會(huì)制度于1960年由加利福尼亞州首先建立。委員會(huì)成員由法官、律師和普通公民構(gòu)成，其中，法官由州最高法院任命或者全州法官選舉產(chǎn)生，其來(lái)源一般是初審法院和上訴法院，律師由州長(zhǎng)或最高法院院長(zhǎng)任命，以及州律師協(xié)會(huì)推選，公民一般是州長(zhǎng)選任。委員會(huì)的主要職責(zé)是根據(jù)聯(lián)邦和各州有關(guān)規(guī)定，調(diào)查和聽(tīng)審對(duì)法官不當(dāng)行為提出的指控，作出有拘束力的決定，或者向最高法院提交調(diào)查事實(shí)和問(wèn)責(zé)建議，由最高院作出問(wèn)責(zé)決定。絕大多數(shù)州采取上述單一委員會(huì)制，也有部分州設(shè)立2個(gè)委員會(huì)或一個(gè)委員會(huì)與一個(gè)特別法庭。這些雙機(jī)構(gòu)制州主要是出于對(duì)單一委員會(huì)集調(diào)查、起訴、審理和建議大權(quán)于一體，被認(rèn)為違反正當(dāng)程序原則和分權(quán)原則，有違反憲法之嫌的擔(dān)憂。因而，將調(diào)查權(quán)賦予一個(gè)機(jī)構(gòu)，審理權(quán)給予另一個(gè)機(jī)構(gòu)，決定權(quán)交由州最高法院。
(四)選民：民主超越司法的一種異體問(wèn)責(zé)
美國(guó)學(xué)者杰·謝菲爾茨認(rèn)為：“問(wèn)責(zé)是委托方與代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方(個(gè)人或機(jī)構(gòu)) 有責(zé)任就其所涉及的工作績(jī)效向委托方作出回答?！盵6]在西方的民主理論與民主傳統(tǒng)里，選民與法官之間即構(gòu)成委托與代理之關(guān)系。選民通過(guò)直接民主選舉來(lái)確定自己的代理人是民主最可信的表達(dá)方式。與前述具有濃厚間接民主氛圍的立法機(jī)構(gòu)司法問(wèn)責(zé)不同，直接民主是選民通過(guò)選票直接對(duì)法官進(jìn)行問(wèn)責(zé)或監(jiān)督，以此來(lái)罷免那些他們不滿意、不信任的法官。這也表明，選民手中擁有司法問(wèn)責(zé)權(quán)，而且可以對(duì)法官作出嚴(yán)厲的懲戒，讓有不當(dāng)行為的法官離開(kāi)司法隊(duì)伍。選民這種直接問(wèn)責(zé)權(quán)的意義有二：一是加強(qiáng)了民眾對(duì)司法的認(rèn)知。每次對(duì)法官的選舉就是一堂法治精神的普及教育課，尤其是選民通過(guò)選舉機(jī)制對(duì)那些有爭(zhēng)議的法官的罷免，司法知識(shí)會(huì)通過(guò)持續(xù)的媒體介紹而深入人心。二是嚴(yán)格約束司法自治。司法自治是司法獨(dú)立的根本保障，法律共同體、司法專(zhuān)業(yè)主義在保證司法公正的同時(shí)，也不同程度地阻隔了法官與公眾的交流，由公眾對(duì)法官進(jìn)行質(zhì)疑與監(jiān)督實(shí)際上比較困難。選舉機(jī)制賦予了公民強(qiáng)大的司法問(wèn)責(zé)權(quán)，雖然不常用，但卻足以警醒鞭策司法之船一直朝向正義價(jià)值航行。然而，直接民主選舉容易導(dǎo)致“多數(shù)人暴政”或“少數(shù)人專(zhuān)政”。直接民主要求全民對(duì)司法問(wèn)題持明確的、或贊成或反對(duì)的立場(chǎng)，而民眾的法律知識(shí)不可能企及法律人，因而往往持極端的立場(chǎng)，無(wú)視問(wèn)題的復(fù)雜性和含糊性，甚至喪失理性判斷。這就容易被少數(shù)人左右鼓動(dòng)從而在投票表決中對(duì)司法問(wèn)責(zé)權(quán)進(jìn)行濫用。因此，在制度安排上，直接選舉一般會(huì)有嚴(yán)格的程序與規(guī)則做保障，在實(shí)踐中也運(yùn)用極少。
在民主主義思潮的影響下，公民要求建立官員責(zé)任制度和任期制度，選舉法官就是司法對(duì)公民負(fù)責(zé)的重要體現(xiàn)。在這種背景下，美國(guó)法官選舉制度誕生了。雖然“法官是專(zhuān)門(mén)職業(yè)者，而不是民意代表。判決的依據(jù)是實(shí)證規(guī)范，而不是人民的直接要求”[7]。但在一些州，法官通過(guò)選舉產(chǎn)生，當(dāng)公民認(rèn)為法官有不當(dāng)行為，或者已經(jīng)不適合法官職務(wù)時(shí)，就會(huì)將其罷免。民選法官一般實(shí)行任期制度，每一個(gè)任期都需要通過(guò)選民的民意檢驗(yàn)。在日本，根據(jù)《最高法院法官?lài)?guó)民審查法》建立了法官?lài)?guó)民審查制度。全體國(guó)民利用眾議院大選機(jī)會(huì)，以一人一票的方式，對(duì)最高法院大法官進(jìn)行信任投票，得不到國(guó)民信任支持的大法官將會(huì)被罷免。
總體而言，通過(guò)選舉罷免法官在法治發(fā)達(dá)國(guó)家也是比較少見(jiàn)的，但這種制度的存在宣示了一個(gè)重要理念：司法是為人民服務(wù)的，人民才是司法權(quán)的最終擁有者。
二、域外司法問(wèn)責(zé)事由的選擇
司法問(wèn)責(zé)事由在司法問(wèn)責(zé)中居于重要位置，是司法問(wèn)責(zé)過(guò)程的邏輯起點(diǎn)，它決定著司法問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)、結(jié)果與措施，也為法官的行為劃清了邊界。法官能做什么，不能做什么，做了什么要受懲戒，做什么而不能問(wèn)責(zé)，這些都與司法問(wèn)責(zé)事由有關(guān)。影響不當(dāng)行為是否構(gòu)成問(wèn)責(zé)事由的因素主要有：不當(dāng)行為的性質(zhì)、不當(dāng)行為的范圍、法官的過(guò)失、法官回應(yīng)委員會(huì)調(diào)查和紀(jì)律訴訟的行為、法官的歷史記錄[8]266-267。一般而言，司法問(wèn)責(zé)事由主要有兩種分類(lèi)方法：一是按照不當(dāng)行為是否發(fā)生在職務(wù)上為標(biāo)準(zhǔn)，可分為“司法職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為”與“司法職務(wù)外的不當(dāng)行為”。二是按照不當(dāng)行為的嚴(yán)重程度為標(biāo)準(zhǔn)，可分為“嚴(yán)重失范行為”與“輕度違紀(jì)行為”。
(一)司法職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為
司法職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為最為嚴(yán)重的是違憲。德國(guó)憲法建立了法官終身制和違憲審查制，對(duì)聯(lián)邦法官的司法問(wèn)責(zé)有明確規(guī)定，聯(lián)邦法官在行使或者不行使職權(quán)時(shí)違反基本法的原則或者州的憲法秩序，聯(lián)邦憲法法院經(jīng)聯(lián)邦議院要求，可以三分之二多數(shù)裁決將其調(diào)職或命令其退休。在故意侵犯的情況下，即宣告罷免。將違憲作為司法問(wèn)責(zé)事由原因有二：一是憲法作為根本大法，是法治與司法公正的支柱，法官的違憲行為是對(duì)法治權(quán)威與司法權(quán)威的雙重挑戰(zhàn)，因此必須首要問(wèn)責(zé)。二是違反憲法本身就具有嚴(yán)重后果，所以將違憲作為對(duì)法官失范行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)具有極端嚴(yán)肅性。在彈劾時(shí)，法官違憲的主觀故意與過(guò)失不作區(qū)分，一律應(yīng)受到制裁。
與違憲行為一樣，刑事犯罪也是嚴(yán)重?fù)p害司法公正的失范行為。德國(guó)刑事法禁止法官實(shí)施嚴(yán)重挫傷公眾對(duì)法院作為伸張正義機(jī)構(gòu)的信心的司法行為,這些禁令包括:接受金錢(qián)或者其他賄賂、脅迫取證、偽造文件以及通過(guò)起訴對(duì)清白者進(jìn)行迫害或者判刑。刑事犯罪司法問(wèn)責(zé)的特點(diǎn)是去程序化，即故意犯罪經(jīng)判定且滿足一定條件后，無(wú)需免職等程序，法官會(huì)當(dāng)然地被去除職務(wù)，立即生效。根據(jù)德國(guó)《法官法》的規(guī)定，法官因?yàn)楣室夥缸锒慌刑幹辽僖荒暧衅谕叫痰?，或者因故意犯侵略?zhàn)爭(zhēng)、叛國(guó)、危害民主憲政、間諜、危害外部安全等罪而被判處有期徒刑的，在判決產(chǎn)生最終拘束力時(shí)，法官任職即告終止，而無(wú)需法院為此作出進(jìn)一步判決。自動(dòng)解職條款是對(duì)法官?lài)?yán)重失范行為的極端懲罰，對(duì)于警醒法官不錯(cuò)用法律、不被政治影響所俘獲等具有重要意義。此外，按照德國(guó)《法官法》的要求,每一位法官應(yīng)回避訴訟中的任何一方當(dāng)事人,避免使人對(duì)其公正審判產(chǎn)生懷疑,公正地對(duì)待訴訟當(dāng)事人,不歧視也不侮辱當(dāng)事人,在公共場(chǎng)合討論法律問(wèn)題方面有責(zé)任保持緘默,不能對(duì)司法獨(dú)立的信任做出任何損害。在大陸法系傳統(tǒng)影響下，法官屬于公務(wù)員，因此還要受到《聯(lián)邦公務(wù)員法》的規(guī)制。該法要求法官為保證獲得他人的尊重和信任，在執(zhí)行公務(wù)和不執(zhí)行公務(wù)時(shí)，其行為都要符合職務(wù)要求，否則要遭受紀(jì)律制裁。
(二)司法職務(wù)外的不當(dāng)行為
司法職務(wù)外的不當(dāng)行為包括不當(dāng)政治表達(dá)，私生活不檢點(diǎn)，損害司法威信等行為。此種分類(lèi)突出了司法的獨(dú)特性與法官義務(wù)的額外性，強(qiáng)調(diào)法官在職務(wù)外的私人行為也不能放棄對(duì)司法尊嚴(yán)的維護(hù)，體現(xiàn)了對(duì)司法職業(yè)不同一般的嚴(yán)格追求。
法國(guó)對(duì)司法職務(wù)外的行為規(guī)定主要規(guī)定來(lái)源于《法官身份組織法裁定》和司法官高等委員會(huì)公布的違紀(jì)懲戒案例?！斗ü偕矸萁M織法裁定》從法官不能任行政官員、不能做律師、不能做商人、不能罷工，應(yīng)該表現(xiàn)謹(jǐn)慎、講話要克制等方面對(duì)法官提出了要求?！斗ü僬鲁獭芬?guī)定：“法官的任何職業(yè)責(zé)任的失職、損害法官榮譽(yù)、正直和尊嚴(yán)的行為都觸犯了法官紀(jì)律?！薄斗ü俾殬I(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)于法官必須遵守的行為準(zhǔn)則也提出了要求:限制行使政治職能的權(quán)力或傳播政治意見(jiàn)的權(quán)力；禁止法官在履行司法公務(wù)的同時(shí)從事另一種職業(yè)活動(dòng)或帶薪水的活動(dòng)；法官應(yīng)該節(jié)制與其職責(zé)和尊嚴(yán)不相符的行為,特別是私生活方面。司法官高等委員會(huì)司法懲戒報(bào)告對(duì)違紀(jì)行為進(jìn)行了如下歸納：不符合法官的榮譽(yù)公正和尊嚴(yán)，缺乏嚴(yán)肅性和責(zé)任感，違背中立和謹(jǐn)慎原則，損害司法聲譽(yù)的行為，缺乏敏銳的判斷力，嚴(yán)重?fù)p害公平和廉潔的行為，退休后的不當(dāng)行為，喪失尊嚴(yán)的行為，職業(yè)錯(cuò)誤[9]310。
(三)嚴(yán)重失范行為
嚴(yán)重失范行為是指那些嚴(yán)重?fù)p害司法公信力與司法權(quán)威，嚴(yán)重打擊國(guó)民對(duì)司法公正的信心的行為。不管是司法職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為，還是司法職務(wù)外的不當(dāng)行為，都可能是嚴(yán)重失范行為，這樣將司法職務(wù)外與職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行審視，有利于實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一，加深公民對(duì)法官內(nèi)外一致、表里如一的認(rèn)知。
在美國(guó)，嚴(yán)重失范行為主要表現(xiàn)為對(duì)聯(lián)邦法官?gòu)椲雷裱皣?yán)重犯罪和不法行為”標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)《憲法》明確規(guī)定：最高法院和低級(jí)法院的法官，如果行為良好，應(yīng)繼續(xù)任職，并按期接受俸祿作為其服務(wù)報(bào)酬，在其繼續(xù)任職期間，該項(xiàng)俸祿不得削減。這說(shuō)明美國(guó)憲法給予了聯(lián)邦法官只要行為良好即可任職終身的保障。同時(shí)，該憲法對(duì)聯(lián)邦法官的彈劾事由也有明確要求：總統(tǒng)、副總統(tǒng)及所有合眾國(guó)文職官員，若因叛國(guó)、賄賂或其他嚴(yán)重犯罪與不法行為而被彈劾定罪時(shí)，應(yīng)予免職。這即是“嚴(yán)重犯罪和不法行為”標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)源。表明了美國(guó)憲法試圖在司法保障與司法懲戒方面取得平衡。這一標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用權(quán)掌握在眾議院手中，而美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)啟動(dòng)法官?gòu)椲罋v來(lái)比較謹(jǐn)慎，再加之憲法設(shè)定的彈劾程序要求較高，最終被彈劾免職的法官數(shù)微乎其微。
“嚴(yán)重犯罪和不法行為”標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中促進(jìn)了有關(guān)司法問(wèn)責(zé)理念的進(jìn)步與發(fā)展，其中重要的一條就是國(guó)會(huì)須遵循審慎原則，不能利用彈劾權(quán)制衡司法實(shí)質(zhì)決定權(quán)。換句話說(shuō)，聯(lián)邦法官基于自己的司法理念和自由心證原則作出的司法裁決行為，只要判決時(shí)在法律范圍內(nèi)，不管司法品質(zhì)如何都不應(yīng)受彈劾的追究，因?yàn)檫@是在憲法要求下作出審判，也不可能構(gòu)成對(duì)“嚴(yán)重犯罪和不法行為”標(biāo)準(zhǔn)的違反。這對(duì)劃清司法與國(guó)會(huì)權(quán)力的邊界，維護(hù)司法獨(dú)立有著重要意義。這一理念在1804年的塞繆爾·蔡斯彈劾案中加以確立，并在以后的司法問(wèn)責(zé)中得到了支持和發(fā)展。至于聯(lián)邦法官其余的不當(dāng)行為, 則可根據(jù)國(guó)會(huì)1980 年通過(guò)的《司法行為與資格喪失法案》進(jìn)行規(guī)制：任何人認(rèn)為法官實(shí)施了有偏見(jiàn)的行為, 都可以向上訴法院的書(shū)記官提交書(shū)面投訴。
(四)輕度違紀(jì)行為
輕度違紀(jì)行為是指情節(jié)較輕，對(duì)司法公正負(fù)面影響較小的行為，比如工作不認(rèn)真，舉止粗魯、個(gè)人生活不檢點(diǎn)等。在日本，就輕度違紀(jì)行為而言，主要包括“違反職務(wù)上的義務(wù)”“玩忽職守”“有辱法官品行的行為”等三方面內(nèi)容。在實(shí)務(wù)中，由于彈劾與普通懲戒又極度類(lèi)似，只是程度不同而已，因此，對(duì)“嚴(yán)重失范行為”與“輕度違紀(jì)行為”的拿捏全憑監(jiān)督機(jī)關(guān)把握。針對(duì)問(wèn)責(zé)理由的不確定，日本《憲法》第78條作出了明確規(guī)定：“法官除根據(jù)審判判決因其身心故障的原因不能執(zhí)行職務(wù)之外，如果不是根據(jù)公開(kāi)彈劾不能罷免其職務(wù)。”以確保法官不會(huì)因?yàn)槿缦略蛟獾綇椲溃簯?yīng)該由法官身份法審判的情況，因?yàn)樯硇恼系K的原因未能執(zhí)行好審判工作，最高法院的法官在國(guó)民審查中沒(méi)有通過(guò)的情形。
“從法治的內(nèi)在思路來(lái)看, 法治要求法律具有最高的權(quán)威, 要求一個(gè)完美無(wú)缺的法律文本，而且要求一個(gè)獨(dú)立且中立的法律科層?！盵8]320日本將輕度違紀(jì)行為納入司法自治的范疇加以處理，有利于維護(hù)司法獨(dú)立，增進(jìn)了法律共同體的自律能力。這種頗具特色的司法問(wèn)責(zé)機(jī)制十分有效，奠定了人們對(duì)法官職業(yè)道德信任的基礎(chǔ)，也提高了司法體系專(zhuān)業(yè)性、公正性、獨(dú)立性。
三、域外司法問(wèn)責(zé)的程序結(jié)構(gòu)
司法問(wèn)責(zé)程序的運(yùn)作與司法問(wèn)責(zé)主體緊密相關(guān)，正如各種司法問(wèn)責(zé)主體可以在一國(guó)兼容一樣，不同的問(wèn)責(zé)程序也可以是并行不悖的。域外司法問(wèn)責(zé)程序大致可以分為三類(lèi)：與選民問(wèn)責(zé)主體對(duì)應(yīng)的選舉程序，與立法機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)主體相關(guān)的彈劾程序，與司法機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)相關(guān)的紀(jì)律程序。
(一)選舉問(wèn)責(zé)程序
如前所述，選民在司法問(wèn)責(zé)中也扮演了重要角色，就是通過(guò)選舉方式來(lái)懲罰那些行為失范的法官。在域外司法問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，選舉問(wèn)責(zé)程序主要有兩大類(lèi)：一是法官罷免選舉程序，美國(guó)是這方面的代表；二是國(guó)民審查程序，這是日本在借鑒英美法系司法問(wèn)責(zé)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上而形成的一種模式。
源于美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期《邦聯(lián)條例》的罷免選舉，旨在通過(guò)特別投票選舉罷免民選官員。目前有少部分州仍然保留有這種制度，容許法官通過(guò)此制度被免職。需要強(qiáng)調(diào)的是，法官通過(guò)選舉產(chǎn)生，并不意味著一定會(huì)受罷免選舉制度約束。這是因?yàn)?，雖然有近九成的州法院法官是由選舉決定的，但大部分州都明文禁止以直接選舉方式罷免法官。各州的罷免選舉程序也不是完全相同，概言之有如下具體步驟：第一步，簽名請(qǐng)?jiān)浮ＡT免選舉首先要形成請(qǐng)?jiān)笗?shū)，有的州還要求載明罷免者的具體事由，對(duì)簽名的時(shí)限和數(shù)量也有明確規(guī)定。第二步，法庭辯論。當(dāng)事官員可以在法庭上對(duì)罷免理由進(jìn)行辯論，以爭(zhēng)取支持者，然后由法庭裁定罷免理由是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。第三步，啟動(dòng)選舉。罷免組織者完成了前述程序后，按照有關(guān)規(guī)定會(huì)啟動(dòng)罷免選舉。一般是選舉中支持罷免被罷免者過(guò)半數(shù)，則當(dāng)事人會(huì)被免職。第四步，確定繼任者。有的州在罷免選舉完成后會(huì)隨即進(jìn)行一個(gè)繼任者選舉，有的州則在罷免的同時(shí)就選舉了新繼任人，當(dāng)然，也有只進(jìn)行罷免選舉的州，此種情況下一般由州長(zhǎng)或其他機(jī)構(gòu)任命繼承者。
(二)彈劾問(wèn)責(zé)程序
彈劾問(wèn)責(zé)程序是一種特別的刑事訴訟程序，但彈劾并沒(méi)有定罪權(quán)，它所導(dǎo)致的是一種政治后果，被成功彈劾的官員須對(duì)這種后果負(fù)責(zé)。這項(xiàng)英國(guó)的法治創(chuàng)舉在西方發(fā)達(dá)國(guó)家都得到了很好地運(yùn)用。
日本彈劾法官的具體程序由《法官?gòu)椲婪ā纷髁嗽敿?xì)規(guī)定。具體可以分為以下幾步：第一步，彈劾提議。高等法院、地方法院的院長(zhǎng)與國(guó)民均可向法官起訴委員會(huì)提議彈劾法官。第二步，展開(kāi)調(diào)查。起訴委員會(huì)在起訴前須進(jìn)行證據(jù)調(diào)查或委托其他機(jī)關(guān)調(diào)查，彈劾提出者需書(shū)面載明理由。第三步，會(huì)議審議。起訴委員會(huì)對(duì)調(diào)查中收集的證據(jù)進(jìn)行審查，作出起訴、不起訴、暫緩起訴的決定，決定起訴的，要向彈劾法院提交訴狀，并告知最高法院。第四步，彈劾法院受理。起訴委員會(huì)提交訴狀后，彈劾法院應(yīng)予以受理，并將訴狀副本送達(dá)被告。第五步，彈劾法院審理。彈劾法院采取口頭辯論形式進(jìn)行公開(kāi)審理，可根據(jù)理由是否充分隨時(shí)宣布中止被告的職務(wù)，但無(wú)權(quán)對(duì)被告采取強(qiáng)制措施。經(jīng)秘密評(píng)議后，三分之二審判員通過(guò)方可決定罷免法官。罷免的判決一經(jīng)宣判,該法官便不再擁有法官的資格。第六步，告知與送達(dá)。判決書(shū)副本需送達(dá)被告和最高法院，審判結(jié)果須在官方報(bào)紙上予以公告。在一定條件下,被罷免法官可以恢復(fù)法官的資格。
(三)紀(jì)律問(wèn)責(zé)程序
域外各國(guó)司法問(wèn)責(zé)程序因?yàn)閱?wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)事由不同而有區(qū)別，“嚴(yán)重失范行為”將面臨彈劾指控，但在實(shí)務(wù)中，作為經(jīng)過(guò)嚴(yán)格法律訓(xùn)練的法官出現(xiàn)“嚴(yán)重失范行為”的可能性不大，為此而遭受罷免彈劾的更是少之又少，而“輕度違紀(jì)行為”則是法官們經(jīng)常容易犯的，各國(guó)對(duì)此都提出了一套比較詳細(xì)而管用的程序措施。這些程序具有利益平衡的特點(diǎn)：一是注重公平性。在處理對(duì)法官的投訴時(shí)，法官享有受到公平處理的權(quán)利。二是注重公開(kāi)性。法官的不當(dāng)行為是否得到嚴(yán)肅處理，以及法官在生活工作中是否遵循有關(guān)道德標(biāo)準(zhǔn)，公眾都享有廣泛的知情權(quán)。三是注重保密性。有理由認(rèn)為法官?zèng)]有違反紀(jì)律的情況下，法官所享有的投訴及投訴內(nèi)容保密權(quán)。四是注重監(jiān)督性。對(duì)法官不當(dāng)行為是否得到及時(shí)、正確處理，法官和公眾都享有監(jiān)督權(quán)。
美國(guó)各州都成立了各種懲戒委員會(huì),法官的不當(dāng)行為由該委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查、起訴、裁決和懲罰。這一委員會(huì)大多由法官構(gòu)成,吸收律師和公眾參與。根據(jù)《美國(guó)律師協(xié)會(huì)法官紀(jì)律懲戒程序示范規(guī)則》，美國(guó)對(duì)于州法官的懲戒程序大致包括以下幾個(gè)階段：投訴階段。針對(duì)法官的投訴一般以書(shū)面形式提起，委員會(huì)接到投訴后將開(kāi)會(huì)討論該投訴，作出駁回或開(kāi)展調(diào)查的決定。案件調(diào)查階段。為確定是否存在懲戒的理由，委員會(huì)有權(quán)對(duì)法官的投訴和指控進(jìn)行調(diào)查,此項(xiàng)工作通常由委員會(huì)的工作人員或者顧問(wèn)律師來(lái)完成,但偶爾也由州或者外聘調(diào)查員進(jìn)行。指控或起訴階段。當(dāng)委員會(huì)確定對(duì)該法官的投訴構(gòu)成指控的理由時(shí),會(huì)將一份載明具體指控事項(xiàng)的正式書(shū)面投訴書(shū)送達(dá)當(dāng)事法官，從法官收到投訴書(shū)之日起懲戒活動(dòng)即進(jìn)入指控或者起訴程序。審理階段。由委員會(huì)全體成員或者部分成員組成合議庭對(duì)該案件進(jìn)行審理，認(rèn)為需要對(duì)該法官進(jìn)行懲戒,則會(huì)提出訓(xùn)誡、斥責(zé)、公開(kāi)警告、短期停職、撤銷(xiāo)法官資格等懲戒建議。上訴階段。受懲戒的法官和紀(jì)律懲戒顧問(wèn)對(duì)審理庭認(rèn)定的事實(shí)、意見(jiàn)、懲戒建議、駁回投訴決定如果不服,可以向州的最高法院上訴或者由專(zhuān)門(mén)法庭審理這類(lèi)案件。不提出不服申訴的，視為接受認(rèn)定的事實(shí)、法律結(jié)論和駁回決定或懲戒建議。重新審查階段。最高法院有對(duì)案件進(jìn)行重新審查和作出懲戒的權(quán)力。
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OntheExtraterritorialJudicialAccountability:AnInvestigationFocusingontheSubject,ReasonandProcedure
YEXiao-Hua1,YANXiang2，3
(1.LawSchool,ZhejiangGongshangUniversity,Hangzhou310018,China;2.LawSchool,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China;3.Ji’anCountyPeople’sProcuratorate,Ji’an343100,China)
Extraterritorial judicial accountability is rather developed in the United States, France, Germany, Japan and some other countries. The core of the system is constructed by accountability subject, reason and procedure. It emphasizes a prudent balance between the principle of judicial independence and the regulation of judges’ behavior. Thus, the subject setting emphasizes legislative, executive checks and balances on the judicial power, and also highlights the doctrine of judicial self government. When determining accountability reason, the safeguard judicial credibility must have strict standards as well as avoiding improper interference. Accountability procedure’s selection determines the degree of punishment and it should adopt diversified and multi-level ways, which is fair to different subjects and protects the judges as well as restricting them.
judicial accountability; subject; reason; procedure
2014-08-02
最高人民法院2013年度審判理論重大課題(《司法問(wèn)責(zé)制度研究》)
葉肖華(1975-)，男，浙江上虞人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院副教授，博士后。 顏 翔(1981-)，男，湖南冷水江人，吉安縣人民檢察院檢察長(zhǎng)助理，博士。
D920.0
：A
：1009-2463 (2014)05-0075-07
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安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2014年5期
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葉肖華， 顏 翔
(1.浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018； 2.中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088；3.吉安縣人民檢察院，江西 吉安 343100)
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域外司法問(wèn)責(zé)研究*
——以主體、事由與程序?yàn)橹行牡目疾?/p>
葉肖華1， 顏 翔2，3
(1.浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018； 2.中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088；3.吉安縣人民檢察院，江西 吉安 343100)
域外司法問(wèn)責(zé)以美、法、德、日等諸國(guó)最為發(fā)達(dá)，其制度的核心架構(gòu)由問(wèn)責(zé)主體、事由和程序來(lái)建構(gòu)，并在規(guī)制法官行為與維護(hù)司法獨(dú)立之間實(shí)行審慎平衡原則。因而問(wèn)責(zé)主體的設(shè)置在強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、行政權(quán)對(duì)司法權(quán)制衡的同時(shí)，又突出了司法自治主義；問(wèn)責(zé)事由的確定既要從維護(hù)司法公信力角度來(lái)對(duì)法官言行實(shí)行嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，又要避免對(duì)法官司法裁判的不當(dāng)干涉；問(wèn)責(zé)程序的選擇決定了懲戒的輕重，是以一種多元化、多層次的方式來(lái)進(jìn)行，可以使不同主體均有機(jī)會(huì)啟動(dòng)司法問(wèn)責(zé)，在對(duì)法官形成有效威懾的同時(shí)又提供了必要的保護(hù)。
司法問(wèn)責(zé)；主體；事由;程序
司法問(wèn)責(zé)是監(jiān)督司法活動(dòng)，維護(hù)司法公信力的重要手段?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中，要深化司法體制改革，要“加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督”[1]。因此，司法問(wèn)責(zé)制度的健全關(guān)系到公正、高效、權(quán)威的司法制度能否有效確立。域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此也十分重視，建立了適應(yīng)各自國(guó)情的司法問(wèn)責(zé)制度，并積累了重要的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于健全我國(guó)司法問(wèn)責(zé)制度具有借鑒意義。通過(guò)對(duì)域外司法問(wèn)責(zé)制度的考察可知，司法問(wèn)責(zé)主體的安排、問(wèn)責(zé)事由的確定以及問(wèn)責(zé)程序的建構(gòu)這三者在司法問(wèn)責(zé)制度中居于核心位置，決定了司法問(wèn)責(zé)制度的有效性和優(yōu)特點(diǎn)。
一、域外司法問(wèn)責(zé)的主體架構(gòu)
司法的功能在于實(shí)現(xiàn)正義，對(duì)職司審判的法官進(jìn)行問(wèn)責(zé)的目的在于補(bǔ)強(qiáng)正義。司法裁判的品質(zhì)、人民對(duì)司法的信賴(lài)，植根于法官的素質(zhì)與品德，也有賴(lài)于具有足夠權(quán)威的司法問(wèn)責(zé)主體對(duì)失范法官的懲戒與威懾?？疾煊蛲馑痉▎?wèn)責(zé)主體，有三個(gè)特點(diǎn)值得關(guān)注：一是問(wèn)責(zé)主體的位階高。法治發(fā)達(dá)國(guó)家司法問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的法律位階較高，比如國(guó)會(huì)、最高法院、最高司法會(huì)議以及其他依據(jù)憲法設(shè)立的機(jī)構(gòu)。這保證了問(wèn)責(zé)權(quán)的高度統(tǒng)一，避免了九龍治水、無(wú)序監(jiān)督的弊端。二是問(wèn)責(zé)主體的權(quán)威強(qiáng)。域外問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)能夠?qū)θ魏涡袨槭Х兜姆ü侔l(fā)揮實(shí)際的制約和威懾作用，決定了懲戒機(jī)制的有效可靠，使之在法官群體中產(chǎn)生較高的權(quán)威。三是問(wèn)責(zé)主體設(shè)置科學(xué)。問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)置既要對(duì)法官形成有效制約，又要維護(hù)司法獨(dú)立這一法治根基，各國(guó)據(jù)此結(jié)合國(guó)情設(shè)置了不同的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，確保法官對(duì)失范行為負(fù)責(zé)的同時(shí)，對(duì)自由心證的審判不受不當(dāng)影響。概言之，域外司法問(wèn)責(zé)主體主要包括立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與選民等四個(gè)方面。
(一)立法機(jī)構(gòu)：主權(quán)對(duì)司法權(quán)控制的一種手段
立法機(jī)構(gòu)能夠作為司法問(wèn)責(zé)的主體，主要是因?yàn)楣爬系膹椲乐贫鹊拇嬖?。該?xiàng)制度起源于14 世紀(jì)的英國(guó),是西方國(guó)家議會(huì)對(duì)有違法、失職及犯罪行為的總統(tǒng)或其他政府高級(jí)官員和司法官員進(jìn)行控告和制裁，迫使其承擔(dān)政府責(zé)任或法律責(zé)任的一種政治制度安排。司法彈劾制度在法治發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)普遍建立起來(lái)。
人民主權(quán)理論、權(quán)力分立和制衡理論及正當(dāng)程序理論是司法彈劾制度的理論基礎(chǔ)。主權(quán)是國(guó)家自主地處理自己內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力。由于國(guó)家的發(fā)展，人口、地域的增長(zhǎng)，導(dǎo)致直接民主向間接民主轉(zhuǎn)變，代議民主制成為一種主要的民主形式，原來(lái)人民手中的權(quán)力轉(zhuǎn)移到代議機(jī)關(guān)。議會(huì)至上就是“國(guó)家主權(quán)雖然屬于人民，但是，人民所享有的主權(quán)，只是政治意義上的，至于法律上的主權(quán)，則屬于議會(huì)”[2]。既然議會(huì)具有最高的地位，法官須接受議會(huì)的監(jiān)督就有其必然邏輯。權(quán)力分立和制衡理論要求立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分屬三個(gè)不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，相互之間牽制與協(xié)調(diào)。彈劾制度是權(quán)力均衡機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)。質(zhì)言之,司法權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督會(huì)有自己做自己案件的法官之嫌，進(jìn)而出現(xiàn)監(jiān)督失靈、權(quán)力恣意現(xiàn)象，需要立法機(jī)構(gòu)以彈劾制度為手段，發(fā)起外部監(jiān)督，提高監(jiān)督的實(shí)質(zhì)效果。在賦予議會(huì)彈劾權(quán)的同時(shí), 又對(duì)彈劾權(quán)進(jìn)行了諸多規(guī)制，防止彈劾權(quán)的濫用。
以彈劾案的提出機(jī)關(guān)和審理機(jī)關(guān)分別設(shè)置為前提，按照是否由全體議員參與司法問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，立法機(jī)關(guān)執(zhí)掌司法問(wèn)責(zé)權(quán)可以分為兩種類(lèi)型：一是美國(guó)模式。國(guó)會(huì)兩院議員作為整體參與問(wèn)責(zé)，以眾議院作為彈劾案的提出機(jī)關(guān), 參議院作為彈劾案的審理機(jī)關(guān)，所有重大決策均由全體議員投票表決。二是日本模式。在國(guó)會(huì)內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)作為問(wèn)責(zé)主體，專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的議員才有權(quán)參與問(wèn)責(zé)，其他議員不參與問(wèn)責(zé)活動(dòng)。
立法機(jī)構(gòu)行使司法問(wèn)責(zé)權(quán)時(shí)要注意到政黨政治等因素的影響。政黨政治對(duì)于擴(kuò)大人民的政治參與,引導(dǎo)和促進(jìn)民主政治的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也推動(dòng)了近現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，但有其自身的局限性。對(duì)司法彈劾制度而言，執(zhí)政黨一般為議會(huì)中的多數(shù)黨，且擁有組閣權(quán)和對(duì)法官的提名權(quán)。此種情況下，由議會(huì)實(shí)施對(duì)法官的彈劾監(jiān)督就有空轉(zhuǎn)的危險(xiǎn)。因?yàn)檎h有其自身的黨派利益需要維護(hù)。日本的“平賀書(shū)信事件”就是典型，福島審判長(zhǎng)在審查日本自衛(wèi)隊(duì)的存在是否違憲時(shí)，平賀院長(zhǎng)在書(shū)信中對(duì)他進(jìn)行了符合執(zhí)政黨政治意圖的暗示。事后，日本最高法院雖然對(duì)平賀給予了警告處分，但并未就此提起彈劾。在媒體高度關(guān)注下，迫于輿論壓力，法官起訴委員會(huì)才啟動(dòng)彈劾手續(xù)，但在自民黨控制議會(huì)的情況下，平賀最終未予以追訴[3]。
(二)司法機(jī)構(gòu)：司法專(zhuān)業(yè)主義的自我救贖
由司法機(jī)構(gòu)來(lái)行使司法問(wèn)責(zé)權(quán)，看似悖論，實(shí)則彰顯了社會(huì)對(duì)司法專(zhuān)業(yè)主義與法律共同體的雙重尊重與信任。這表明司法機(jī)構(gòu)承擔(dān)法官懲戒主體具有其內(nèi)在的合理性，也是司法獨(dú)立的一種表現(xiàn)。
首先，法官擁有洞察正義的淵博知識(shí)是掌司復(fù)雜性正義職業(yè)的前提。與醫(yī)學(xué)職業(yè)類(lèi)似，法律職業(yè)需要法律人群體接受相同的法律教育和職業(yè)訓(xùn)練，擁有相同或相似的知識(shí)背景、實(shí)踐傳統(tǒng)，從而具備專(zhuān)門(mén)的法律知識(shí)和技能，又以特有的技術(shù)理性、法律思維、法律方法和職業(yè)倫理等獨(dú)立于其他職業(yè)之外。這決定了這門(mén)科學(xué)只有少數(shù)人才能夠很好地掌握并理解它。司法正義發(fā)端于人類(lèi)的心性與良知,指引著人類(lèi)未來(lái)的精神走向,這就要求法官能夠體察人性,在紛繁世事中以其智慧“去偽存真”,將正義之光普照人間。正因?yàn)樗痉ǖ膶?zhuān)業(yè)性，法官的真正獨(dú)立，法律的神圣、莊嚴(yán)和權(quán)威, 才能最終贏得民眾對(duì)法官的尊重和對(duì)法律的信仰。對(duì)法官的問(wèn)責(zé)，更應(yīng)該彰顯司法的專(zhuān)業(yè)與獨(dú)立精神。
其次，對(duì)法律共同體的維護(hù)是司法自我懲戒與自我凈化的一個(gè)重要原因。“現(xiàn)代社會(huì)的特征統(tǒng)統(tǒng)建立在現(xiàn)代法律的自主性之上，而法律自主性則建立在法律共同體之上?！盵4]法律共同體與生具有保證它的存在、正常運(yùn)行和發(fā)展的內(nèi)在活力。一是法律共同體具有排他性，以法律作為唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，從兩個(gè)方面保護(hù)自身：一方面不容許其他的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則與法律的精神共存，對(duì)其他規(guī)則體系有著天然的排斥性；另一方面對(duì)其他的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則對(duì)法律的干擾與挑戰(zhàn)有著較強(qiáng)的免疫力。二是法律共同體具有完善性。作為規(guī)則體系,法律系統(tǒng)在追求穩(wěn)定性的同時(shí)，也沒(méi)有放棄自我革新的屬性。法律技術(shù)的進(jìn)步，法律人素質(zhì)的提高，社會(huì)的迅速變遷以及社會(huì)對(duì)法律更高的要求，都是共同體不斷調(diào)整、改進(jìn)、發(fā)展的動(dòng)力。三是法律共同體具有共生性。基于共同的法律信仰，在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、管理模式、規(guī)則系統(tǒng)和規(guī)則方法等方面具有高度契合,法律共同體之間的合作是緊密的。此種情形下，共同謀事和成事的效率是非常高的。當(dāng)非法律共同體參與進(jìn)來(lái)時(shí)，可能會(huì)引起共同體內(nèi)部不適或者與外部的摩擦。所以，基于對(duì)法律共同體特殊性的尊重，為避免外界對(duì)司法行為的不必要誤讀與不適當(dāng)干擾，域外很多國(guó)家授權(quán)司法機(jī)構(gòu)自身對(duì)法官進(jìn)行問(wèn)責(zé)與處理。
域外司法機(jī)構(gòu)作為問(wèn)責(zé)主體有三種模式：一是以美國(guó)為代表的司法系統(tǒng)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制。根據(jù)《司法理事會(huì)改革和司法行為與能力喪失法案》，美國(guó)各聯(lián)邦巡回區(qū)的司法理事會(huì)負(fù)責(zé)懲戒聯(lián)邦法官。該懲戒機(jī)制只覆蓋了巡回法院及地區(qū)法院的法官，最高法院的大法官?zèng)]有包括在內(nèi)。二是以日本為代表的普通法院直接負(fù)責(zé)制。根據(jù)日本《法官身份法》的規(guī)定，各地方法院、家庭法院和簡(jiǎn)易法院的法官問(wèn)責(zé)案件審判權(quán)歸高等法院，最高法院、高等法院的法官問(wèn)責(zé)案件管轄權(quán)歸最高法院，對(duì)高等法院懲戒判決不服的可向最高法院提出上訴，而最高法院的判決為終審。三是以德國(guó)為代表的專(zhuān)門(mén)法院專(zhuān)職負(fù)責(zé)制。德國(guó)《聯(lián)邦紀(jì)律法》和德國(guó)《法官法》規(guī)定法官的紀(jì)律處分權(quán)由各法院院長(zhǎng)、聯(lián)邦司法部以及法官紀(jì)律法院行使。任職單位上司和司法部只能給予警告處分，正式紀(jì)律程序只能由紀(jì)律法院?jiǎn)?dòng)。
(三)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)：制衡機(jī)制對(duì)司法的糾偏
撇開(kāi)傳統(tǒng)的立法、行政、司法三權(quán)框架，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于傳統(tǒng)三權(quán)的專(zhuān)門(mén)性組織來(lái)執(zhí)行司法問(wèn)責(zé)權(quán)，是20世紀(jì)中葉以后的事。究其原因，不外乎有二：一是對(duì)行政權(quán)力的抵制。隨著夜警國(guó)向福利國(guó)、社會(huì)國(guó)的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)迅速膨脹，法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政權(quán)的防御也無(wú)處不在。司法權(quán)因其本身的被動(dòng)性，更容易受到擴(kuò)張性、攻擊性的行政權(quán)的擠壓與干涉，“行政機(jī)關(guān)如保有自由停止法官職務(wù)之權(quán)，則法院的法官，在事實(shí)上仍或不免為行政機(jī)關(guān)的權(quán)勢(shì)所左右；行政機(jī)關(guān)，對(duì)于特種訴訟案件，如欲排除異己的法官，或不免有利用行使停職權(quán)之舉”[5]。日本《憲法》第78 條中明文規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不能對(duì)法官進(jìn)行懲戒處分?！痹趯?duì)行政權(quán)進(jìn)行限制的情況下，行政機(jī)關(guān)要謀求享有司法問(wèn)責(zé)權(quán)幾乎是一件不可能的事。二是對(duì)已有問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的厭倦。立法機(jī)構(gòu)被本身繁瑣的議事規(guī)則所限，而且受到政黨政治等復(fù)雜利益關(guān)系的影響，因此在承擔(dān)司法懲戒功能時(shí)有力不從心之感，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)效率十分低下。除了宣示立法權(quán)對(duì)司法權(quán)的制約外，因其在實(shí)踐中成功懲戒法官數(shù)量太少，實(shí)際作用并不大。司法機(jī)構(gòu)背負(fù)著“自己做自己案件的法官”的原罪和公眾對(duì)官官相護(hù)的擔(dān)憂，可能會(huì)演變?yōu)閮?nèi)部純粹的自治工具，長(zhǎng)此以往，則會(huì)將司法人員和整個(gè)社會(huì)加以疏離。因此，一種脫離于傳統(tǒng)三權(quán)的，看似令人們放心的第三方懲戒機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。這些專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)擁有實(shí)際司法問(wèn)責(zé)權(quán)力，由多方人士參與，通常會(huì)采取委員會(huì)形式，避免了大權(quán)被獨(dú)攬現(xiàn)象的出現(xiàn)。
在美國(guó)，各州的司法問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)一般是一個(gè)常設(shè)的法官行為委員會(huì)。這種委員會(huì)制度于1960年由加利福尼亞州首先建立。委員會(huì)成員由法官、律師和普通公民構(gòu)成，其中，法官由州最高法院任命或者全州法官選舉產(chǎn)生，其來(lái)源一般是初審法院和上訴法院，律師由州長(zhǎng)或最高法院院長(zhǎng)任命，以及州律師協(xié)會(huì)推選，公民一般是州長(zhǎng)選任。委員會(huì)的主要職責(zé)是根據(jù)聯(lián)邦和各州有關(guān)規(guī)定，調(diào)查和聽(tīng)審對(duì)法官不當(dāng)行為提出的指控，作出有拘束力的決定，或者向最高法院提交調(diào)查事實(shí)和問(wèn)責(zé)建議，由最高院作出問(wèn)責(zé)決定。絕大多數(shù)州采取上述單一委員會(huì)制，也有部分州設(shè)立2個(gè)委員會(huì)或一個(gè)委員會(huì)與一個(gè)特別法庭。這些雙機(jī)構(gòu)制州主要是出于對(duì)單一委員會(huì)集調(diào)查、起訴、審理和建議大權(quán)于一體，被認(rèn)為違反正當(dāng)程序原則和分權(quán)原則，有違反憲法之嫌的擔(dān)憂。因而，將調(diào)查權(quán)賦予一個(gè)機(jī)構(gòu)，審理權(quán)給予另一個(gè)機(jī)構(gòu)，決定權(quán)交由州最高法院。
(四)選民：民主超越司法的一種異體問(wèn)責(zé)
美國(guó)學(xué)者杰·謝菲爾茨認(rèn)為：“問(wèn)責(zé)是委托方與代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方(個(gè)人或機(jī)構(gòu)) 有責(zé)任就其所涉及的工作績(jī)效向委托方作出回答?！盵6]在西方的民主理論與民主傳統(tǒng)里，選民與法官之間即構(gòu)成委托與代理之關(guān)系。選民通過(guò)直接民主選舉來(lái)確定自己的代理人是民主最可信的表達(dá)方式。與前述具有濃厚間接民主氛圍的立法機(jī)構(gòu)司法問(wèn)責(zé)不同，直接民主是選民通過(guò)選票直接對(duì)法官進(jìn)行問(wèn)責(zé)或監(jiān)督，以此來(lái)罷免那些他們不滿意、不信任的法官。這也表明，選民手中擁有司法問(wèn)責(zé)權(quán)，而且可以對(duì)法官作出嚴(yán)厲的懲戒，讓有不當(dāng)行為的法官離開(kāi)司法隊(duì)伍。選民這種直接問(wèn)責(zé)權(quán)的意義有二：一是加強(qiáng)了民眾對(duì)司法的認(rèn)知。每次對(duì)法官的選舉就是一堂法治精神的普及教育課，尤其是選民通過(guò)選舉機(jī)制對(duì)那些有爭(zhēng)議的法官的罷免，司法知識(shí)會(huì)通過(guò)持續(xù)的媒體介紹而深入人心。二是嚴(yán)格約束司法自治。司法自治是司法獨(dú)立的根本保障，法律共同體、司法專(zhuān)業(yè)主義在保證司法公正的同時(shí)，也不同程度地阻隔了法官與公眾的交流，由公眾對(duì)法官進(jìn)行質(zhì)疑與監(jiān)督實(shí)際上比較困難。選舉機(jī)制賦予了公民強(qiáng)大的司法問(wèn)責(zé)權(quán)，雖然不常用，但卻足以警醒鞭策司法之船一直朝向正義價(jià)值航行。然而，直接民主選舉容易導(dǎo)致“多數(shù)人暴政”或“少數(shù)人專(zhuān)政”。直接民主要求全民對(duì)司法問(wèn)題持明確的、或贊成或反對(duì)的立場(chǎng)，而民眾的法律知識(shí)不可能企及法律人，因而往往持極端的立場(chǎng)，無(wú)視問(wèn)題的復(fù)雜性和含糊性，甚至喪失理性判斷。這就容易被少數(shù)人左右鼓動(dòng)從而在投票表決中對(duì)司法問(wèn)責(zé)權(quán)進(jìn)行濫用。因此，在制度安排上，直接選舉一般會(huì)有嚴(yán)格的程序與規(guī)則做保障，在實(shí)踐中也運(yùn)用極少。
在民主主義思潮的影響下，公民要求建立官員責(zé)任制度和任期制度，選舉法官就是司法對(duì)公民負(fù)責(zé)的重要體現(xiàn)。在這種背景下，美國(guó)法官選舉制度誕生了。雖然“法官是專(zhuān)門(mén)職業(yè)者，而不是民意代表。判決的依據(jù)是實(shí)證規(guī)范，而不是人民的直接要求”[7]。但在一些州，法官通過(guò)選舉產(chǎn)生，當(dāng)公民認(rèn)為法官有不當(dāng)行為，或者已經(jīng)不適合法官職務(wù)時(shí)，就會(huì)將其罷免。民選法官一般實(shí)行任期制度，每一個(gè)任期都需要通過(guò)選民的民意檢驗(yàn)。在日本，根據(jù)《最高法院法官?lài)?guó)民審查法》建立了法官?lài)?guó)民審查制度。全體國(guó)民利用眾議院大選機(jī)會(huì)，以一人一票的方式，對(duì)最高法院大法官進(jìn)行信任投票，得不到國(guó)民信任支持的大法官將會(huì)被罷免。
總體而言，通過(guò)選舉罷免法官在法治發(fā)達(dá)國(guó)家也是比較少見(jiàn)的，但這種制度的存在宣示了一個(gè)重要理念：司法是為人民服務(wù)的，人民才是司法權(quán)的最終擁有者。
二、域外司法問(wèn)責(zé)事由的選擇
司法問(wèn)責(zé)事由在司法問(wèn)責(zé)中居于重要位置，是司法問(wèn)責(zé)過(guò)程的邏輯起點(diǎn)，它決定著司法問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)、結(jié)果與措施，也為法官的行為劃清了邊界。法官能做什么，不能做什么，做了什么要受懲戒，做什么而不能問(wèn)責(zé)，這些都與司法問(wèn)責(zé)事由有關(guān)。影響不當(dāng)行為是否構(gòu)成問(wèn)責(zé)事由的因素主要有：不當(dāng)行為的性質(zhì)、不當(dāng)行為的范圍、法官的過(guò)失、法官回應(yīng)委員會(huì)調(diào)查和紀(jì)律訴訟的行為、法官的歷史記錄[8]266-267。一般而言，司法問(wèn)責(zé)事由主要有兩種分類(lèi)方法：一是按照不當(dāng)行為是否發(fā)生在職務(wù)上為標(biāo)準(zhǔn)，可分為“司法職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為”與“司法職務(wù)外的不當(dāng)行為”。二是按照不當(dāng)行為的嚴(yán)重程度為標(biāo)準(zhǔn)，可分為“嚴(yán)重失范行為”與“輕度違紀(jì)行為”。
(一)司法職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為
司法職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為最為嚴(yán)重的是違憲。德國(guó)憲法建立了法官終身制和違憲審查制，對(duì)聯(lián)邦法官的司法問(wèn)責(zé)有明確規(guī)定，聯(lián)邦法官在行使或者不行使職權(quán)時(shí)違反基本法的原則或者州的憲法秩序，聯(lián)邦憲法法院經(jīng)聯(lián)邦議院要求，可以三分之二多數(shù)裁決將其調(diào)職或命令其退休。在故意侵犯的情況下，即宣告罷免。將違憲作為司法問(wèn)責(zé)事由原因有二：一是憲法作為根本大法，是法治與司法公正的支柱，法官的違憲行為是對(duì)法治權(quán)威與司法權(quán)威的雙重挑戰(zhàn)，因此必須首要問(wèn)責(zé)。二是違反憲法本身就具有嚴(yán)重后果，所以將違憲作為對(duì)法官失范行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)具有極端嚴(yán)肅性。在彈劾時(shí)，法官違憲的主觀故意與過(guò)失不作區(qū)分，一律應(yīng)受到制裁。
與違憲行為一樣，刑事犯罪也是嚴(yán)重?fù)p害司法公正的失范行為。德國(guó)刑事法禁止法官實(shí)施嚴(yán)重挫傷公眾對(duì)法院作為伸張正義機(jī)構(gòu)的信心的司法行為,這些禁令包括:接受金錢(qián)或者其他賄賂、脅迫取證、偽造文件以及通過(guò)起訴對(duì)清白者進(jìn)行迫害或者判刑。刑事犯罪司法問(wèn)責(zé)的特點(diǎn)是去程序化，即故意犯罪經(jīng)判定且滿足一定條件后，無(wú)需免職等程序，法官會(huì)當(dāng)然地被去除職務(wù)，立即生效。根據(jù)德國(guó)《法官法》的規(guī)定，法官因?yàn)楣室夥缸锒慌刑幹辽僖荒暧衅谕叫痰?，或者因故意犯侵略?zhàn)爭(zhēng)、叛國(guó)、危害民主憲政、間諜、危害外部安全等罪而被判處有期徒刑的，在判決產(chǎn)生最終拘束力時(shí)，法官任職即告終止，而無(wú)需法院為此作出進(jìn)一步判決。自動(dòng)解職條款是對(duì)法官?lài)?yán)重失范行為的極端懲罰，對(duì)于警醒法官不錯(cuò)用法律、不被政治影響所俘獲等具有重要意義。此外，按照德國(guó)《法官法》的要求,每一位法官應(yīng)回避訴訟中的任何一方當(dāng)事人,避免使人對(duì)其公正審判產(chǎn)生懷疑,公正地對(duì)待訴訟當(dāng)事人,不歧視也不侮辱當(dāng)事人,在公共場(chǎng)合討論法律問(wèn)題方面有責(zé)任保持緘默,不能對(duì)司法獨(dú)立的信任做出任何損害。在大陸法系傳統(tǒng)影響下，法官屬于公務(wù)員，因此還要受到《聯(lián)邦公務(wù)員法》的規(guī)制。該法要求法官為保證獲得他人的尊重和信任，在執(zhí)行公務(wù)和不執(zhí)行公務(wù)時(shí)，其行為都要符合職務(wù)要求，否則要遭受紀(jì)律制裁。
(二)司法職務(wù)外的不當(dāng)行為
司法職務(wù)外的不當(dāng)行為包括不當(dāng)政治表達(dá)，私生活不檢點(diǎn)，損害司法威信等行為。此種分類(lèi)突出了司法的獨(dú)特性與法官義務(wù)的額外性，強(qiáng)調(diào)法官在職務(wù)外的私人行為也不能放棄對(duì)司法尊嚴(yán)的維護(hù)，體現(xiàn)了對(duì)司法職業(yè)不同一般的嚴(yán)格追求。
法國(guó)對(duì)司法職務(wù)外的行為規(guī)定主要規(guī)定來(lái)源于《法官身份組織法裁定》和司法官高等委員會(huì)公布的違紀(jì)懲戒案例?！斗ü偕矸萁M織法裁定》從法官不能任行政官員、不能做律師、不能做商人、不能罷工，應(yīng)該表現(xiàn)謹(jǐn)慎、講話要克制等方面對(duì)法官提出了要求?！斗ü僬鲁獭芬?guī)定：“法官的任何職業(yè)責(zé)任的失職、損害法官榮譽(yù)、正直和尊嚴(yán)的行為都觸犯了法官紀(jì)律?！薄斗ü俾殬I(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)于法官必須遵守的行為準(zhǔn)則也提出了要求:限制行使政治職能的權(quán)力或傳播政治意見(jiàn)的權(quán)力；禁止法官在履行司法公務(wù)的同時(shí)從事另一種職業(yè)活動(dòng)或帶薪水的活動(dòng)；法官應(yīng)該節(jié)制與其職責(zé)和尊嚴(yán)不相符的行為,特別是私生活方面。司法官高等委員會(huì)司法懲戒報(bào)告對(duì)違紀(jì)行為進(jìn)行了如下歸納：不符合法官的榮譽(yù)公正和尊嚴(yán)，缺乏嚴(yán)肅性和責(zé)任感，違背中立和謹(jǐn)慎原則，損害司法聲譽(yù)的行為，缺乏敏銳的判斷力，嚴(yán)重?fù)p害公平和廉潔的行為，退休后的不當(dāng)行為，喪失尊嚴(yán)的行為，職業(yè)錯(cuò)誤[9]310。
(三)嚴(yán)重失范行為
嚴(yán)重失范行為是指那些嚴(yán)重?fù)p害司法公信力與司法權(quán)威，嚴(yán)重打擊國(guó)民對(duì)司法公正的信心的行為。不管是司法職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為，還是司法職務(wù)外的不當(dāng)行為，都可能是嚴(yán)重失范行為，這樣將司法職務(wù)外與職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行審視，有利于實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一，加深公民對(duì)法官內(nèi)外一致、表里如一的認(rèn)知。
在美國(guó)，嚴(yán)重失范行為主要表現(xiàn)為對(duì)聯(lián)邦法官?gòu)椲雷裱皣?yán)重犯罪和不法行為”標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)《憲法》明確規(guī)定：最高法院和低級(jí)法院的法官，如果行為良好，應(yīng)繼續(xù)任職，并按期接受俸祿作為其服務(wù)報(bào)酬，在其繼續(xù)任職期間，該項(xiàng)俸祿不得削減。這說(shuō)明美國(guó)憲法給予了聯(lián)邦法官只要行為良好即可任職終身的保障。同時(shí)，該憲法對(duì)聯(lián)邦法官的彈劾事由也有明確要求：總統(tǒng)、副總統(tǒng)及所有合眾國(guó)文職官員，若因叛國(guó)、賄賂或其他嚴(yán)重犯罪與不法行為而被彈劾定罪時(shí)，應(yīng)予免職。這即是“嚴(yán)重犯罪和不法行為”標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)源。表明了美國(guó)憲法試圖在司法保障與司法懲戒方面取得平衡。這一標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用權(quán)掌握在眾議院手中，而美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)啟動(dòng)法官?gòu)椲罋v來(lái)比較謹(jǐn)慎，再加之憲法設(shè)定的彈劾程序要求較高，最終被彈劾免職的法官數(shù)微乎其微。
“嚴(yán)重犯罪和不法行為”標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中促進(jìn)了有關(guān)司法問(wèn)責(zé)理念的進(jìn)步與發(fā)展，其中重要的一條就是國(guó)會(huì)須遵循審慎原則，不能利用彈劾權(quán)制衡司法實(shí)質(zhì)決定權(quán)。換句話說(shuō)，聯(lián)邦法官基于自己的司法理念和自由心證原則作出的司法裁決行為，只要判決時(shí)在法律范圍內(nèi)，不管司法品質(zhì)如何都不應(yīng)受彈劾的追究，因?yàn)檫@是在憲法要求下作出審判，也不可能構(gòu)成對(duì)“嚴(yán)重犯罪和不法行為”標(biāo)準(zhǔn)的違反。這對(duì)劃清司法與國(guó)會(huì)權(quán)力的邊界，維護(hù)司法獨(dú)立有著重要意義。這一理念在1804年的塞繆爾·蔡斯彈劾案中加以確立，并在以后的司法問(wèn)責(zé)中得到了支持和發(fā)展。至于聯(lián)邦法官其余的不當(dāng)行為, 則可根據(jù)國(guó)會(huì)1980 年通過(guò)的《司法行為與資格喪失法案》進(jìn)行規(guī)制：任何人認(rèn)為法官實(shí)施了有偏見(jiàn)的行為, 都可以向上訴法院的書(shū)記官提交書(shū)面投訴。
(四)輕度違紀(jì)行為
輕度違紀(jì)行為是指情節(jié)較輕，對(duì)司法公正負(fù)面影響較小的行為，比如工作不認(rèn)真，舉止粗魯、個(gè)人生活不檢點(diǎn)等。在日本，就輕度違紀(jì)行為而言，主要包括“違反職務(wù)上的義務(wù)”“玩忽職守”“有辱法官品行的行為”等三方面內(nèi)容。在實(shí)務(wù)中，由于彈劾與普通懲戒又極度類(lèi)似，只是程度不同而已，因此，對(duì)“嚴(yán)重失范行為”與“輕度違紀(jì)行為”的拿捏全憑監(jiān)督機(jī)關(guān)把握。針對(duì)問(wèn)責(zé)理由的不確定，日本《憲法》第78條作出了明確規(guī)定：“法官除根據(jù)審判判決因其身心故障的原因不能執(zhí)行職務(wù)之外，如果不是根據(jù)公開(kāi)彈劾不能罷免其職務(wù)。”以確保法官不會(huì)因?yàn)槿缦略蛟獾綇椲溃簯?yīng)該由法官身份法審判的情況，因?yàn)樯硇恼系K的原因未能執(zhí)行好審判工作，最高法院的法官在國(guó)民審查中沒(méi)有通過(guò)的情形。
“從法治的內(nèi)在思路來(lái)看, 法治要求法律具有最高的權(quán)威, 要求一個(gè)完美無(wú)缺的法律文本，而且要求一個(gè)獨(dú)立且中立的法律科層?！盵8]320日本將輕度違紀(jì)行為納入司法自治的范疇加以處理，有利于維護(hù)司法獨(dú)立，增進(jìn)了法律共同體的自律能力。這種頗具特色的司法問(wèn)責(zé)機(jī)制十分有效，奠定了人們對(duì)法官職業(yè)道德信任的基礎(chǔ)，也提高了司法體系專(zhuān)業(yè)性、公正性、獨(dú)立性。
三、域外司法問(wèn)責(zé)的程序結(jié)構(gòu)
司法問(wèn)責(zé)程序的運(yùn)作與司法問(wèn)責(zé)主體緊密相關(guān)，正如各種司法問(wèn)責(zé)主體可以在一國(guó)兼容一樣，不同的問(wèn)責(zé)程序也可以是并行不悖的。域外司法問(wèn)責(zé)程序大致可以分為三類(lèi)：與選民問(wèn)責(zé)主體對(duì)應(yīng)的選舉程序，與立法機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)主體相關(guān)的彈劾程序，與司法機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)相關(guān)的紀(jì)律程序。
(一)選舉問(wèn)責(zé)程序
如前所述，選民在司法問(wèn)責(zé)中也扮演了重要角色，就是通過(guò)選舉方式來(lái)懲罰那些行為失范的法官。在域外司法問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，選舉問(wèn)責(zé)程序主要有兩大類(lèi)：一是法官罷免選舉程序，美國(guó)是這方面的代表；二是國(guó)民審查程序，這是日本在借鑒英美法系司法問(wèn)責(zé)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上而形成的一種模式。
源于美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期《邦聯(lián)條例》的罷免選舉，旨在通過(guò)特別投票選舉罷免民選官員。目前有少部分州仍然保留有這種制度，容許法官通過(guò)此制度被免職。需要強(qiáng)調(diào)的是，法官通過(guò)選舉產(chǎn)生，并不意味著一定會(huì)受罷免選舉制度約束。這是因?yàn)?，雖然有近九成的州法院法官是由選舉決定的，但大部分州都明文禁止以直接選舉方式罷免法官。各州的罷免選舉程序也不是完全相同，概言之有如下具體步驟：第一步，簽名請(qǐng)?jiān)浮ＡT免選舉首先要形成請(qǐng)?jiān)笗?shū)，有的州還要求載明罷免者的具體事由，對(duì)簽名的時(shí)限和數(shù)量也有明確規(guī)定。第二步，法庭辯論。當(dāng)事官員可以在法庭上對(duì)罷免理由進(jìn)行辯論，以爭(zhēng)取支持者，然后由法庭裁定罷免理由是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。第三步，啟動(dòng)選舉。罷免組織者完成了前述程序后，按照有關(guān)規(guī)定會(huì)啟動(dòng)罷免選舉。一般是選舉中支持罷免被罷免者過(guò)半數(shù)，則當(dāng)事人會(huì)被免職。第四步，確定繼任者。有的州在罷免選舉完成后會(huì)隨即進(jìn)行一個(gè)繼任者選舉，有的州則在罷免的同時(shí)就選舉了新繼任人，當(dāng)然，也有只進(jìn)行罷免選舉的州，此種情況下一般由州長(zhǎng)或其他機(jī)構(gòu)任命繼承者。
(二)彈劾問(wèn)責(zé)程序
彈劾問(wèn)責(zé)程序是一種特別的刑事訴訟程序，但彈劾并沒(méi)有定罪權(quán)，它所導(dǎo)致的是一種政治后果，被成功彈劾的官員須對(duì)這種后果負(fù)責(zé)。這項(xiàng)英國(guó)的法治創(chuàng)舉在西方發(fā)達(dá)國(guó)家都得到了很好地運(yùn)用。
日本彈劾法官的具體程序由《法官?gòu)椲婪ā纷髁嗽敿?xì)規(guī)定。具體可以分為以下幾步：第一步，彈劾提議。高等法院、地方法院的院長(zhǎng)與國(guó)民均可向法官起訴委員會(huì)提議彈劾法官。第二步，展開(kāi)調(diào)查。起訴委員會(huì)在起訴前須進(jìn)行證據(jù)調(diào)查或委托其他機(jī)關(guān)調(diào)查，彈劾提出者需書(shū)面載明理由。第三步，會(huì)議審議。起訴委員會(huì)對(duì)調(diào)查中收集的證據(jù)進(jìn)行審查，作出起訴、不起訴、暫緩起訴的決定，決定起訴的，要向彈劾法院提交訴狀，并告知最高法院。第四步，彈劾法院受理。起訴委員會(huì)提交訴狀后，彈劾法院應(yīng)予以受理，并將訴狀副本送達(dá)被告。第五步，彈劾法院審理。彈劾法院采取口頭辯論形式進(jìn)行公開(kāi)審理，可根據(jù)理由是否充分隨時(shí)宣布中止被告的職務(wù)，但無(wú)權(quán)對(duì)被告采取強(qiáng)制措施。經(jīng)秘密評(píng)議后，三分之二審判員通過(guò)方可決定罷免法官。罷免的判決一經(jīng)宣判,該法官便不再擁有法官的資格。第六步，告知與送達(dá)。判決書(shū)副本需送達(dá)被告和最高法院，審判結(jié)果須在官方報(bào)紙上予以公告。在一定條件下,被罷免法官可以恢復(fù)法官的資格。
(三)紀(jì)律問(wèn)責(zé)程序
域外各國(guó)司法問(wèn)責(zé)程序因?yàn)閱?wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)事由不同而有區(qū)別，“嚴(yán)重失范行為”將面臨彈劾指控，但在實(shí)務(wù)中，作為經(jīng)過(guò)嚴(yán)格法律訓(xùn)練的法官出現(xiàn)“嚴(yán)重失范行為”的可能性不大，為此而遭受罷免彈劾的更是少之又少，而“輕度違紀(jì)行為”則是法官們經(jīng)常容易犯的，各國(guó)對(duì)此都提出了一套比較詳細(xì)而管用的程序措施。這些程序具有利益平衡的特點(diǎn)：一是注重公平性。在處理對(duì)法官的投訴時(shí)，法官享有受到公平處理的權(quán)利。二是注重公開(kāi)性。法官的不當(dāng)行為是否得到嚴(yán)肅處理，以及法官在生活工作中是否遵循有關(guān)道德標(biāo)準(zhǔn)，公眾都享有廣泛的知情權(quán)。三是注重保密性。有理由認(rèn)為法官?zèng)]有違反紀(jì)律的情況下，法官所享有的投訴及投訴內(nèi)容保密權(quán)。四是注重監(jiān)督性。對(duì)法官不當(dāng)行為是否得到及時(shí)、正確處理，法官和公眾都享有監(jiān)督權(quán)。
美國(guó)各州都成立了各種懲戒委員會(huì),法官的不當(dāng)行為由該委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查、起訴、裁決和懲罰。這一委員會(huì)大多由法官構(gòu)成,吸收律師和公眾參與。根據(jù)《美國(guó)律師協(xié)會(huì)法官紀(jì)律懲戒程序示范規(guī)則》，美國(guó)對(duì)于州法官的懲戒程序大致包括以下幾個(gè)階段：投訴階段。針對(duì)法官的投訴一般以書(shū)面形式提起，委員會(huì)接到投訴后將開(kāi)會(huì)討論該投訴，作出駁回或開(kāi)展調(diào)查的決定。案件調(diào)查階段。為確定是否存在懲戒的理由，委員會(huì)有權(quán)對(duì)法官的投訴和指控進(jìn)行調(diào)查,此項(xiàng)工作通常由委員會(huì)的工作人員或者顧問(wèn)律師來(lái)完成,但偶爾也由州或者外聘調(diào)查員進(jìn)行。指控或起訴階段。當(dāng)委員會(huì)確定對(duì)該法官的投訴構(gòu)成指控的理由時(shí),會(huì)將一份載明具體指控事項(xiàng)的正式書(shū)面投訴書(shū)送達(dá)當(dāng)事法官，從法官收到投訴書(shū)之日起懲戒活動(dòng)即進(jìn)入指控或者起訴程序。審理階段。由委員會(huì)全體成員或者部分成員組成合議庭對(duì)該案件進(jìn)行審理，認(rèn)為需要對(duì)該法官進(jìn)行懲戒,則會(huì)提出訓(xùn)誡、斥責(zé)、公開(kāi)警告、短期停職、撤銷(xiāo)法官資格等懲戒建議。上訴階段。受懲戒的法官和紀(jì)律懲戒顧問(wèn)對(duì)審理庭認(rèn)定的事實(shí)、意見(jiàn)、懲戒建議、駁回投訴決定如果不服,可以向州的最高法院上訴或者由專(zhuān)門(mén)法庭審理這類(lèi)案件。不提出不服申訴的，視為接受認(rèn)定的事實(shí)、法律結(jié)論和駁回決定或懲戒建議。重新審查階段。最高法院有對(duì)案件進(jìn)行重新審查和作出懲戒的權(quán)力。
[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定 [EB/OL]．(2013-11-16 )[2014-06-21 ]．http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm．[2]曾廣載.西方國(guó)家憲法和政府[M].武漢：湖北教育出版社，1989：372.
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OntheExtraterritorialJudicialAccountability:AnInvestigationFocusingontheSubject,ReasonandProcedure
YEXiao-Hua1,YANXiang2，3
(1.LawSchool,ZhejiangGongshangUniversity,Hangzhou310018,China;2.LawSchool,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China;3.Ji’anCountyPeople’sProcuratorate,Ji’an343100,China)
Extraterritorial judicial accountability is rather developed in the United States, France, Germany, Japan and some other countries. The core of the system is constructed by accountability subject, reason and procedure. It emphasizes a prudent balance between the principle of judicial independence and the regulation of judges’ behavior. Thus, the subject setting emphasizes legislative, executive checks and balances on the judicial power, and also highlights the doctrine of judicial self government. When determining accountability reason, the safeguard judicial credibility must have strict standards as well as avoiding improper interference. Accountability procedure’s selection determines the degree of punishment and it should adopt diversified and multi-level ways, which is fair to different subjects and protects the judges as well as restricting them.
judicial accountability; subject; reason; procedure
2014-08-02
最高人民法院2013年度審判理論重大課題(《司法問(wèn)責(zé)制度研究》)
葉肖華(1975-)，男，浙江上虞人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院副教授，博士后。 顏 翔(1981-)，男，湖南冷水江人，吉安縣人民檢察院檢察長(zhǎng)助理，博士。
D920.0
：A
：1009-2463 (2014)05-0075-07
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