環(huán)境法庭原告資格受限問題的分析與對策

朱志煒

(北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)系，北京 100083)

2007年11月20日我國第一個(gè)環(huán)境法庭在貴陽市設(shè)立。從貴陽市環(huán)保兩庭成立至今已有6年時(shí)間，這6年時(shí)間里環(huán)境法庭如雨后春筍般在全國各地紛紛成立。但是在法庭數(shù)量增加的同時(shí)，很多問題暴露了出來，比如為人們所津津樂道的“無案可審”的問題。針對環(huán)境法庭的這些問題，研究者不在少數(shù)，筆者在參考前人的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對這個(gè)問題進(jìn)行了細(xì)致的剖析，并給出建議。

1 原告資格受限的問題

“無案可審”最主要的原因就是原告資格受限的問題。原告資格可以分非公益訴訟和公益訴訟兩種。

1.1 非公益訴訟:資格限于直接利害關(guān)系人 非公益訴訟情況下，原告資格范圍非常小。環(huán)境法庭沒有專門的環(huán)境訴訟法，因此環(huán)境案件的訴訟規(guī)則主要遵循民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定?！睹袷略V訟法》第一百十九條第一款規(guī)定:“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！边@就將原告限定在了與案件本身“有直接利害關(guān)系”的主體上。但環(huán)境問題本身具有排污隱蔽性、污染損害發(fā)生滯后性、受害者自身能力的不足、因果關(guān)系復(fù)雜性等特點(diǎn)，環(huán)境問題的這些特點(diǎn)導(dǎo)致了環(huán)境污染的受害者往往不能及時(shí)“出現(xiàn)”，受害者這一群體也不是固定的群體，其本身具有廣泛性和流動性。環(huán)境污染者與環(huán)境污染的受害者之間往往也沒有直接的民事法律關(guān)系，而環(huán)境污染者的污染行為也不是針對某一個(gè)特定的人或特定的群體做出的，污染者只是在進(jìn)行合法地進(jìn)行生產(chǎn)，這就導(dǎo)致很多受環(huán)境污染侵害的受害人無法成為民事訴訟法上的適格原告，從而失去了通過司法途徑解決環(huán)境民事糾紛的可能。舉一個(gè)簡單的例子，甲河流的上游有一家化工企業(yè)，該企業(yè)經(jīng)過當(dāng)?shù)匦姓块T的審批進(jìn)行生產(chǎn)，在生產(chǎn)過程中將大量污水排入河流，導(dǎo)致了河流的嚴(yán)重污染。在河流下游的A農(nóng)戶依靠河流進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖，由于企業(yè)的排污行為遭受了巨大的損失。同時(shí)，河流沿岸的居民由于河流的污染，無法進(jìn)行正常的生產(chǎn)生活，身心都遭受到了極大的損害。該河流以前是一個(gè)風(fēng)景優(yōu)美的旅游景點(diǎn)，每年都有大量的游客來此游玩，自從企業(yè)污染河流以后，游客數(shù)量大幅減少。在這一案例中，要對該企業(yè)的污染行為進(jìn)行訴訟，就必須要有適格的原告，而按照現(xiàn)行民事訴訟法的規(guī)定(暫不討論公益訴訟)，具有原告資格的受害者就只有河流下游的A農(nóng)戶，河流沿岸的居民和來此游玩的游客都因無法證明自己遭受損失而不具有與本案的直接利害關(guān)系，也就不具有原告資格。顯然，民事訴訟法這一嚴(yán)格限制原告的資格的規(guī)定，嚴(yán)重限制了環(huán)境污染的受害者成為環(huán)境污染訴訟案件原告的可能。所以不難看出，環(huán)境污染糾紛本身具有的諸多特點(diǎn)，使得環(huán)境污染糾紛和傳統(tǒng)的民事糾紛有很大的區(qū)別，自然很難用為后者制定的法律來解決前者的問題，其中原告資格受限的問題尤為直接和明顯，成為環(huán)境污染糾紛訴訟案件總量少、比例低的一個(gè)關(guān)鍵瓶頸。

1.2 公益訴訟:訴訟主體無法律明確規(guī)定 公益訴訟也面臨著同樣的問題。2012年8月31日修改通過的《民事訴訟法》(2013年1月1日實(shí)施)第五十五條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一新增的法律條款為公益訴訟提供了立法依據(jù)。按理說，我國的公益訴訟從此應(yīng)該蓬勃開展，環(huán)境污染案件的公益訴訟應(yīng)該較之以前大幅增加，可事實(shí)是否如此呢?

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2012年底有公開報(bào)道的，我國各級法院已經(jīng)受理的各種類型的環(huán)境公益訴訟案件至少有54起。其中，環(huán)境行政公益訴訟7起，環(huán)境民事公益訴訟47起。檢察院為原告起訴的17起，行政機(jī)關(guān)為原告起訴的22起，環(huán)保組織為原告起訴的9起，公民個(gè)人起訴的6起。而自2013年新修訂的《民事訴訟法》正式實(shí)施至今，中華環(huán)保聯(lián)合會按照此法關(guān)于環(huán)境公益訴訟條款的規(guī)定共提起7起環(huán)境公益訴訟，無一受理立案。

自2013年新修訂的《民事訴訟法》實(shí)施以來，人民法院對于環(huán)境污染公益訴訟案件的受理率不但沒有增加，反而大幅減少，對于本來受理的案件也不再受理。《南方周末》對此以:“修法善意遭遇地方懈怠，環(huán)境公益訴訟‘倒春寒’”為題專門發(fā)表社論，認(rèn)為“民訴法新增公益訴訟法條，但模糊表述遭遇懈怠解讀，成了地方法院不立案的借口。2013年，全國環(huán)境公益訴訟全面冰封”［1］。

究竟是什么原因使得全國環(huán)境公益訴訟遭遇“倒春寒”呢?筆者以為，雖然民訴法新增此項(xiàng)公益訴訟條款，但對于“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，法律則沒有充分、具體的規(guī)定。只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！爆F(xiàn)行法律限制了海洋環(huán)境污染公益訴訟權(quán)利主體，且主題規(guī)定不明確［2］。這一規(guī)定只局限于“海洋環(huán)境污染”的案件中，對于我國與日俱增的，覆蓋生產(chǎn)生活各方面的環(huán)境污染案件公益訴訟原告資格問題的解決來說，則是杯水車薪。大多數(shù)行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織都因法律沒有明確規(guī)定，而無法成為“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，也就失去了原告資格，多地法院因此拒絕立案。

在我國當(dāng)前的實(shí)踐中，檢察院及部分團(tuán)體在實(shí)際扮演這一角色。云南省在環(huán)境公益訴訟主體這一問題上規(guī)定:只有檢察院及在我國境內(nèi)依法設(shè)立登記的、以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會團(tuán)體，可作為原告向法院提起訴訟。江蘇省無錫市中級人民法院的環(huán)境法庭除了各級檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保社團(tuán)組織外，還將各級環(huán)保行政職能部門、居民社區(qū)物業(yè)管理部門也納入了原告主體［3］。但是這么做是存在爭議的，一是這一類問題屬于對訴訟程序進(jìn)行規(guī)定的問題，這一類問題上位法如果沒有相關(guān)規(guī)定，下位法卻搶先規(guī)定是不符合法理的。兩地在這一問題上的規(guī)定初衷顯然是為了解決環(huán)境公益訴訟的原告資格問題，但是這么做究竟是否合法，或者說是否存在瑕疵是值得爭論的。而我國的司法實(shí)踐現(xiàn)在對此也沒有更好的解決辦法，只能睜一只眼閉一只眼。二是各地的環(huán)境司法實(shí)踐都沒有將公民個(gè)人納入到適格的原告主體中去。這主要是考慮到公民個(gè)人如果成為適格原告，容易因私人利益或其他原因起訴從而造成濫訴。但是這一規(guī)定避免了公民濫訴的同時(shí)，也關(guān)閉了公民個(gè)人通過公益訴訟解決環(huán)境污染問題的渠道。筆者認(rèn)為，《民事訴訟法》規(guī)定的“直接利害關(guān)系人”畢竟是少數(shù)，因此環(huán)境污染的公益訴訟是環(huán)境污染訴訟最重要的組成部分。而環(huán)境污染公益訴訟可以分為私益性環(huán)境公益訴訟和純公益性環(huán)境公益訴訟，前者在維護(hù)公共利益的同時(shí)，也維護(hù)了自己的利益;后者則單純是為了維護(hù)公共利益，不具有維護(hù)自己私益的特點(diǎn)。同樣以上述案例為例，如果某一個(gè)沿岸居民或者某一個(gè)常來此游玩的游客為河流污染提起對污染企業(yè)的訴訟，顯然他在維護(hù)了公共利益的同時(shí)也維護(hù)了自己享受優(yōu)美環(huán)境的利益，屬于私益性環(huán)境公益訴訟;如果一個(gè)路人或者其他地方的居民單純從保護(hù)環(huán)境和維護(hù)公共利益的目的出發(fā)，對污染企業(yè)提起訴訟，則不具有維護(hù)自己個(gè)人利益的因素，為純公益性環(huán)境污染公益訴訟。前者的訴訟主體是有限的，只有受污染影響的主體才可能提起私益性環(huán)境公益訴訟;后者的訴訟主體是無限的，任何人都可以提起此類訴訟。如果法律法規(guī)對此不加以區(qū)分，一味地加以禁止和否定，則完全禁閉了公民個(gè)人參與環(huán)境公益訴訟的渠道，這一方面打擊了公民個(gè)人維護(hù)環(huán)境公益的積極性，另一方面也減少了環(huán)境污染公益訴訟的案源。公民個(gè)人無法成為環(huán)境法庭上的適格原告，是造成環(huán)境污染糾紛訴訟案件總量少、比例低的關(guān)鍵原因。

綜合以上兩種情況，筆者認(rèn)為我國環(huán)境法庭案源少的第一個(gè)原因就是原告的資格受限的問題，而我國法律法規(guī)在這一問題上的規(guī)定處于“青黃不接”的尷尬情況:一方面，在傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟上，將原告資格限定在極小的范圍內(nèi)，將大多數(shù)受害者以及潛在的受害者擋在了法院大門之外。另一方面，法律法規(guī)對于公益訴訟的規(guī)定又極不完善、不成體系，新增的準(zhǔn)用性規(guī)則沒有法律法規(guī)與之呼應(yīng)，立法上有著極大的空白，使得環(huán)境公益訴訟處于十分被動的局面。各地司法實(shí)踐在這一問題上沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各自為政，各種嘗試也都紕漏百出。在這種“老路不通，新路無門”的情況下，環(huán)境法庭“無案可審”幾乎為必然。

2 通過環(huán)境權(quán)的設(shè)置拓寬原告資格

筆者發(fā)現(xiàn)，對原告資格的限制在學(xué)界飽受批判，絕大多數(shù)學(xué)者都呼吁盡快拓寬原告資格至公民個(gè)人，并以此將更多的環(huán)境糾紛納入法院審理的范圍，從而解決我國環(huán)境糾紛多，環(huán)境訴訟案件卻很少的問題。立法上對拓寬原告資格的擔(dān)憂主要表現(xiàn)為會產(chǎn)生濫訴，浪費(fèi)司法資源，降低司法效率。因此，如何在拓寬法院受案范圍，發(fā)揮環(huán)境法庭積極作用和防止濫訴之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，成了解決問題的關(guān)鍵。

《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定的“直接利害關(guān)系人”這一概念，就是為了防止濫訴而規(guī)定的，這一條款將那些案件與自己無直接利害關(guān)系的人排除在了原告資格之外。但是它在避免了濫訴的同時(shí)也將一些本來理應(yīng)具有原告資格的人排除在了原告資格之外。同樣以使用之前的例子，在這一例子中的沿岸居民由于無法證明自己發(fā)生了什么損失或什么權(quán)利受到侵害而無法成為適格原告。但不難看出，這些人如果就企業(yè)的污染行為提起訴訟，維護(hù)了公共利益，同時(shí)也維護(hù)了自己享受優(yōu)美環(huán)境的利益，屬于私益性環(huán)境公益訴訟，這類人是理應(yīng)具有原告資格的人，怎樣才能讓這些人具備原告資格呢?筆者以為，最好的辦法就是將自然人呼吸新鮮空氣、欣賞美麗風(fēng)景等行為理解為一項(xiàng)自由或權(quán)利，這項(xiàng)自由或權(quán)利可以用“環(huán)境自由”或者“環(huán)境權(quán)”來表述。這種權(quán)利應(yīng)該和“財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“人身權(quán)”一樣受到法律的尊重和保護(hù)。那么，河流沿岸居民就不再是“沒有遭受損失，也沒有權(quán)利遭受侵害”的人了，他們都因?yàn)檫@項(xiàng)“環(huán)境權(quán)利或自由”受到了侵害而成為了“直接利害關(guān)系人”，從而具備了原告資格，可以以自己個(gè)人的名義在人民法院起訴。這樣做最大的好處就是找到了擴(kuò)大原告資格和防止濫訴之間的一個(gè)平衡點(diǎn)。不修改原有法律條款，就可以保持原有法律體系的穩(wěn)定性，不破壞原有的民事訴訟秩序，也具有原有法律條款防止濫訴的作用，具體表現(xiàn)就是其他無利害關(guān)系的人無法對此污染提起訴訟。與此同時(shí)，又讓私益性環(huán)境公益訴訟人，也就是那些本應(yīng)具有而現(xiàn)實(shí)中不具有原告資格的人擁有了原告資格，在一定程度上解決了我國環(huán)境法庭因原告資格受限而“無案可審”的問題。可見，通過對“環(huán)境權(quán)”的設(shè)置，可以解釋許多環(huán)境法律問題［4］，也可以順理成章地拓寬原告資格，解決環(huán)境法庭原告資格受限的問題。

而對于純公益性的環(huán)境公益訴訟，則應(yīng)當(dāng)加以適當(dāng)?shù)南拗?。因?yàn)榧児嫘再|(zhì)的公益訴訟，其訴訟主體限制過少，范圍過大。如果不加區(qū)分，一味地將公益訴訟的主體放寬到公民個(gè)人，那么某一地發(fā)生了環(huán)境案件，全國各地的人都具有原告資格，都有權(quán)以自己的名義到當(dāng)?shù)氐姆ㄔ浩鹪V，這顯然不夠科學(xué)合理，會造成原告過多、訴訟程序混亂、法院不知應(yīng)該受理誰提起的訴訟等混亂情況。所以筆者認(rèn)為現(xiàn)有的《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定有一定道理，但是還不夠完善。純公益性公益訴訟人雖然不應(yīng)有原告資格，但是他們監(jiān)督和保護(hù)環(huán)境的權(quán)利不應(yīng)被剝奪，所以他們應(yīng)該能到當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保組織進(jìn)行檢舉、申述和控告。對于民訴法五十五條中規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”應(yīng)當(dāng)盡快通過立法加以明確，使得這些機(jī)關(guān)和組織就可以起到普通群眾和環(huán)境訴訟之間的橋梁作用。這些經(jīng)過法律授權(quán)的“有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”在接受人民群眾的檢舉和申述的基礎(chǔ)上整合資源，有組織地提起環(huán)境公益訴訟。這種設(shè)計(jì)也有兩方面的好處，一方面，將《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的“機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”加以明確并對其授權(quán)，使得該條規(guī)定從環(huán)境公益訴訟起訴的障礙變?yōu)榄h(huán)境公益訴訟的立法依據(jù)，發(fā)揮了有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的積極作用。另一方面，也使得純公益性的環(huán)境公益訴訟人舉報(bào)有門，申述有道。發(fā)揮了普通人民群眾保護(hù)環(huán)境的積極性，也極大地激發(fā)了他們關(guān)心我國環(huán)保事業(yè)，有序監(jiān)督社會的熱情。

3 結(jié)語

筆者以為，按照以上方法，將公益訴訟區(qū)分為私益性公益訴訟和純公益性公益訴訟并區(qū)別對待，分別給予他們不同的而又暢通的環(huán)境保護(hù)渠道，可以讓環(huán)境案件中不同主體的訴求分別得以有效、有序的表達(dá)，緩解社會矛盾，同時(shí)又最大程度地保護(hù)了我國民事訴訟程序的穩(wěn)定性和原有秩序。這能在有效拓寬我國環(huán)境訴訟的訴訟主體的同時(shí)，又最大程度地避免了不必要的、容易引起混亂的訴訟，即通常所說的濫訴。這不失為一種值得嘗試的辦法。

［1］嚴(yán)定非，馬榮真，黃伯欣.修法善意遭遇地方懈怠環(huán)境公益訴訟“倒春寒”［EB/OL］.http://www.infzm.com/content/93622.

［2］曝光臺.海洋環(huán)境污染公益訴訟主體分析［EB/OL］.http://article.hongxiu.com/a/2013-9-13/4567738.shtml.

［3］黃莎.我國環(huán)境法庭司法實(shí)踐的困境及出路［J］.法律適用，2010(6):70.

［4］蔡守秋.論環(huán)境權(quán)［J］.金陵法律評論，2002(1):83.