城鎮(zhèn)化進程中安置社區(qū)治理的困境與對策——以無錫市錫山區(qū)為例

王志丹

（中共無錫市錫山區(qū)委黨校，江蘇 無錫 214101）

隨著蘇南地區(qū)現(xiàn)代化建設的不斷深入，城鎮(zhèn)化進程速度加快。在農村人口向城鎮(zhèn)集中的過程中，城市生活方式與文化價值向農村轉移人口擴散，農業(yè)轉移人口的市民化進程速度加快。在居住方式上，城鎮(zhèn)化進程加速使較為分散的農村居住方式向城鎮(zhèn)化的社區(qū)居住模式的轉變，村莊管理模式向現(xiàn)代化城市社區(qū)治理模式的轉型。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中加強和提升安置社區(qū)治理能力則是推進農村人口向城市轉移的關鍵，是推進蘇南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提升社會服務管理水平的重要內容。

一、城鎮(zhèn)化進程中安置社區(qū)發(fā)展速度較快

安置房是由于城鎮(zhèn)化向農村擴展的背景下，地方政府在實施土地儲備地塊、進行城市道路建設和其他公共設施建設項目時，對被拆遷住戶進行安置所建的房屋。即因城市規(guī)劃、土地開發(fā)等原因進行拆遷，而安置給被拆遷人或承租人居住使用的房屋。安置社區(qū)是在城鎮(zhèn)化進程中，拆遷安置的村民集中居住形成的社區(qū)，或是包含有安置房的社區(qū)。這是城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)土社區(qū)向城市社區(qū)過渡的社區(qū)居住于治理方式。近年來，蘇南城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，城鎮(zhèn)化發(fā)展中涉及到拆遷安置的農戶較多，拆遷的地域范圍較廣。

首先，拆遷安置社區(qū)多分布于城郊結合處。在錫山區(qū)除了少部分拆遷安置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)上意外，大部分拆遷安置區(qū)域主要集中在以錫山區(qū)的城市為核心，向周邊城郊街道擴散的城郊扇形區(qū)域內。在此區(qū)域內，集中了錫山區(qū)70%以上的拆遷安置戶。

其次，拆遷安置涉及的農業(yè)人口較多。如在錫山區(qū)各個板塊中，有超過一半的村（社區(qū)）涉及到拆遷安置，其中有四成以上的村（社區(qū)）拆遷安置戶超過了本村（社區(qū)）人口的一半以上。

再次，拆遷安置社區(qū)面積超過區(qū)域內商品房面積。截止2013年9月，錫山區(qū)共竣工安置房941.73萬平方米，其中住宅面積763.06萬平方米，合計66982套。配套面積178.67萬平方米。安置房完成初始房屋登記的有37468套。與2012年錫山區(qū)實現(xiàn)商品房銷售78.86萬平方米相比，安置房總面積是2012年商品房面積的十倍，是錫山區(qū)近年來商品房總面積的近兩倍。

二、安置社區(qū)面臨復雜的治理對象與環(huán)境

（一）居住人口結構復雜

首先，安置社區(qū)常住人口中老年人“相對”較多。抽取的樣本安置社區(qū)中的人口結構呈現(xiàn)出倒金字塔結構。50歲以上的人口占到總人口的四分之一。錫山區(qū)第六次人口普查數(shù)據顯示，人口呈現(xiàn)出橄欖型，15-64歲的人口占到總人口的81.75%。

其次，安置社區(qū)中的租住戶較多。通過調取樣本社區(qū)中大人口信息系統(tǒng)的數(shù)據進行比對：8個樣本社區(qū)提供的數(shù)據中，流動人口最多的社區(qū)有流動人口1萬多人；流動人口最少的社區(qū)也有流動人口1千多人。對比數(shù)據中流動人口與社區(qū)總人口：流動人口比例最多的社區(qū)中，流動人口占到社區(qū)總人口的35%；流動人口所占社區(qū)總人口比例最少的也有18%。

再次，安置社區(qū)中的困難人群相對較多。安置社區(qū)的居住主體是被征地農民，他們具有被征地農民在就業(yè)、生活適應、市民化等方面的風險共性。調研過程中，社區(qū)干部也反映到：“安置社區(qū)里的困難群眾比較多，平時工作中接觸到的主要就是一些生活困難、生重病的居民和家庭。特別是老年人接觸多一些”問卷調查顯示：有47.2%的社區(qū)干部認為，本社區(qū)對老年、弱勢群眾有非常及時有效的保護和救助。13.9%的社區(qū)干部認為有救助和保護，但是不夠及時有效，還有27.8%的社區(qū)干部覺得力度有限。因此，在安置社區(qū)工作人員配備或提供社區(qū)服務時，應在完成無錫市社區(qū)扁平化建設要求的基礎上，針對社區(qū)老齡人口、困難群眾較多的實際情況，適當增加相關資源的配備或社會救助、保障等服務的購買力度。

（二）受居民市民化程度影響較大

首先，居民市民化程度會影響安置社區(qū)的管理。調研過程中，安置社區(qū)干部與物業(yè)管理人員反映最多的是安置社區(qū)的居民隨意亂搭建、毀壞綠地種菜、延續(xù)鄉(xiāng)村的生活方式，在公共場所燒水污染環(huán)境等。調研問卷統(tǒng)計的結果顯示：有30.3%的被訪者認為社區(qū)居民素質不高是造成安置社區(qū)管理難的第一原因。29.2%的人認為居民生活習慣不好是造成安置社區(qū)管理難的第二原因。社區(qū)中的公共衛(wèi)生、居民亂搭亂建、車子亂停放等方面涉及到鄉(xiāng)村生活習慣對社區(qū)公共服務影響已經日益突出。

其次，安置社區(qū)居民的市民身份在逐漸確立。從被拆遷農民的身份來看，確定其市民化身份的條件主要是戶籍是否遷入城市社區(qū)。從問卷調查的統(tǒng)計結果來看，有54%的被征地農民已經把戶口遷入了社區(qū)。除了3%的被訪者是租住戶以外，還有43.1%的人戶口還在原來的村里。戶口還沒有遷入社區(qū)的人中有13.4%人不愿意把戶口遷入本社區(qū)。通過訪談了解到，一些人不愿意遷戶口主要是因為害怕戶口遷入社區(qū)之后會失去村集體經濟帶來的紅利，還有一些人則是因為對原來村莊認同較強。

三、安置社區(qū)居委會的治理能力相對滯后

目前安置社區(qū)的居委管理呈現(xiàn)出過渡轉型的特征，還處于關鍵的安置社區(qū)成立階段。總體而言，安置社區(qū)管理特點為：“看得見的管不著，管得著的看不見”。

（一）安置社區(qū)管理關系不清晰

首先，管理主體與管理對象不明確。很多安置社區(qū)都是異地重建，拆遷村不知道“我能管什么”，所在地不知道“我能不能管，怎么管”，安置社區(qū)是否進行屬地管理沒有明確建章立制，容易出現(xiàn)兩邊推諉，難事、煩事沒人管的真空狀態(tài)。其次，社區(qū)管理與物業(yè)管理邊界不明。部分安置社區(qū)簡單的把社區(qū)管理等同于物業(yè)管理，把很多行政性事物都歸結于物業(yè)，對于物業(yè)管理方來說，一方面導致辦事效率低，激化矛盾；另一方面眾多與物業(yè)不相關的事務占用其大量時間、精力，本該物業(yè)管的事情管不好。對于社區(qū)管理方來說，長時間無法有效介入社區(qū)事務，不能很快進入社區(qū)各項運作，勢必導致行政管理脫節(jié)，在社區(qū)居民中威信逐步喪失，社會動員能力下降。

（二）安置社區(qū)治理轉型不徹底

一是社區(qū)管理面臨雙重職責重疊。安置社區(qū)居委應以組織和服務社區(qū)安置居民為核心開展工作。但是由于部分安置社區(qū)居委會是在原村委會的基礎上進行的組建，原村委會集體資產關系還未完全理清，因此這些安置社區(qū)居委既要對原農村集體經濟的遺留資產進行保值增值運轉和鄉(xiāng)風民俗事務協(xié)調，又要對城市發(fā)展和社會事務進行管理。二是社區(qū)居委承擔大量行政事務。調查中發(fā)現(xiàn)一些已建居的安置社區(qū)，居委會名義上為社區(qū)自治機構，但是大部分沿襲村委會使用的管理模式，承擔大量鎮(zhèn)（街道）安排的行政工作。

（三）安置社區(qū)服務能力待提高

社區(qū)居委工作人員服務意識有待提升。在農村社區(qū)為熟人社會，村委對每家每戶的情況都較為了解。一些安置社區(qū)的服務依舊以被動要求服務為主，需要居民上門反映情況，老年人、殘障人士、貧困家庭客觀上需要居委進行識別與幫助，容易被遺漏和忽視。一些有農村社區(qū)工作經驗的工作人員，在安置社區(qū)管理中沿用老思維、老方法，沒能及時主動的學習新的管理要求與管理技巧，容易造成力不從心或好心辦壞事的現(xiàn)象。安置社區(qū)居委應變被動為主動，積極深入社區(qū)摸清基本情況，對困難群眾建檔備案，按照相應標準進行有效分類，改進服務方式，豐富活動形式。

四、提升安置社區(qū)治理能力的對策建議

安置社區(qū)的治理兼有農村社區(qū)和城市社區(qū)的雙重特質，必須著眼于維護廣大被征地農民的根本利益，促進被征地農民適應城市化的生活方式，最大限度地增加安置社區(qū)內的和諧因素，增強安置社區(qū)居委會的服務水平和治理能力。因此要根據每一個安置社區(qū)的具體情況，細化安置社區(qū)管理服務目標與措施，促進安置社區(qū)居民在生活方式上的轉變，使其成為安居和諧的美好社區(qū)。

（一）統(tǒng)籌協(xié)調，分類實施安置社區(qū)治理

首先，已經單獨建居的安置社區(qū)要完善“服務為主、管理為輔”的社區(qū)治理體系。安置社區(qū)治理創(chuàng)新的目標是構建適合當前城鎮(zhèn)化發(fā)展的安置社區(qū)治理體制和機制。發(fā)揮安置社區(qū)基層黨組織的凝聚力；提升居委會的社區(qū)管理與服務能力；協(xié)助社區(qū)物業(yè)提高服務水平；促進社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理。

其次，還未單獨建居的安置社區(qū)要在理順關系的前提下開展建居工作。應以網格化管理、社會化服務為方向，健全安置社區(qū)綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調人民群眾各層次利益訴求。妥善做好安置社區(qū)居民戶籍關系和股份及福利待遇關系。同時，要加強安置社區(qū)建居中工作人員的配備工作，加快安置社區(qū)內的信息統(tǒng)計工作，探索安置居民搬入時的信息登記制度。

再次，難以單獨建居的安置房小區(qū)，要注重科學統(tǒng)籌與規(guī)劃，按照大雜居、小聚居的原則將安置房小區(qū)納入屬地管理中。公安部門應會同當?shù)鼐游驮逦皶r編排門牌號并辦理戶籍遷移手續(xù)。原村委在理順安置居民的集體股份與福利關系基礎上，協(xié)同所屬鎮(zhèn)（街道）明確安置房物業(yè)費用支出和使用細則。

（二）理順關系，穩(wěn)步推進安置社區(qū)建居

首先，理順安置社區(qū)居委會管理的體系與范圍。在明確安置社區(qū)居委會管理服務的地域范圍的情況下，理順安置社區(qū)管理機構的管理依據、責任和權利，依法履行社區(qū)管理和服務職能。逐步建立社區(qū)工作站，剝離社區(qū)服務與行政職能。探索街道一級政府與社區(qū)居委會的工作互動模式，不斷完善政府購買和政府-社區(qū)居委會協(xié)商的治理模式，不斷完善社區(qū)居委會的自治功能。

其次，理順居委會與社區(qū)物業(yè)服務主體的關系。在穩(wěn)步推進安置社區(qū)物業(yè)服務市場化的條件下，逐步明確社區(qū)居委會在安置社區(qū)物業(yè)服務管理中的角色定位。目前安置社區(qū)的物業(yè)服務的市場化程度較低，政府主導的色彩較強。一是要通過社區(qū)居委會主導，建立居民廣泛參與的社區(qū)物業(yè)服務的監(jiān)督與評定機制。二是以社區(qū)居委會為平臺，建立起社區(qū)居民代表和社區(qū)物業(yè)公司之間有效溝通的橋梁。

再次，要盡快理順安置居民與原村集體經濟組織之間的關系。在理順村集體經濟股權收益與村集體福利之間關系的前提下，一要穩(wěn)步探索村集體經濟股權固化與市場化的有效機制。二是要穩(wěn)步實現(xiàn)村集體福利的規(guī)范轉變，并在此基礎上積極探索從福利個人到購買社區(qū)服務的模式轉變。三是理順村集體經濟組織與居委會的關系。在撤村并居的過程中，要穩(wěn)步完善村集體經濟從政社結合向政經分離的體制機制。要以保持穩(wěn)定增長為導向組建新的村集體經濟組織，要以自我服務和管理為導向成立安置社區(qū)居委會。

（三）加快轉型，提升安置社區(qū)治理水平

首先，加快社區(qū)居委管理服務理念轉變。安置社區(qū)應該成為最有人情味的服務管理型社區(qū)。安置社區(qū)居委會的管理服務理念應從“管理為主，回應民生”向“服務為主、協(xié)同管理”的轉變。應從被動接受社區(qū)居民信息、完成（鎮(zhèn)）街道下達任務的工作理念向主動獲取社區(qū)居民服務需求、協(xié)助（鎮(zhèn)）街道開展工作、動員社區(qū)內各種社會組織和居民進行社區(qū)治理轉變。

其次，加快社區(qū)居委管理服務方式的轉變。對于安置社區(qū)內老年人口多、困難群眾多等情況，社區(qū)內民生需求相對其他社區(qū)較多，因此在服務管理上要變管理為服務。一要在不擴編人員編制的基礎上用政府購買的方式拓展社區(qū)服務。二要擴大社區(qū)民生服務的供應。應廣泛利用社區(qū)內資源，開展社區(qū)自我服務；加快探索社區(qū)服務購買機制。三要在采集社區(qū)居民信息的基礎上，針對居民需求提供分類別的社區(qū)服務?；貞蛹茵B(yǎng)老、殘障人士護理、兒童社區(qū)看護等服務。

最后，強化對安置社區(qū)居民市民化的引導。安置社區(qū)居委管理服務的內容除了管理服務之外，還要把引導社區(qū)居民市民化作為一項重要的工作目標。一方面可以單獨地以居民市民化為目標開展社區(qū)服務管理工作。如入戶宣傳、加強社區(qū)居民的認同等。另一方面可以結合社區(qū)內的管理服務工作開展。例如樣本中一個社區(qū)開展社區(qū)內綠化地帶放置卡通人物提醒牌，以兒童的視角來提醒居民愛護社區(qū)環(huán)境。通過兒童的認知來敦促和監(jiān)督大人對社區(qū)環(huán)境的愛護，最終促使社區(qū)內居民的市民化進程。

（四）不斷提升，提高社區(qū)工作者的素質

其一、加強宣傳引導，強化社區(qū)工作者責任意識。通過各種形式的教育學習，如開展“如何增強社區(qū)工作者責任意識”專題座談會，聆聽先進事跡報告會，觀看先進性教育影片等，從思想上感召、影響社區(qū)工作者，使其結合實際工作不斷反思，從而擺正自身位置，認清自身價值，明確自身角色定位，充分認識到社區(qū)工作的重要作用，牢固樹立強烈的事業(yè)心和責任感。

其二、加強專業(yè)化建設，提升社區(qū)工作人員水平。根據各安置社區(qū)實際情況確立學習培訓制度，定期召開工作例會，交流各自的工作開展情況，共同商討研究處理安置社區(qū)管理服務工作中的重點、難點，轉變管理理念與工作方式，確保安置社區(qū)管理工作有序有效地進行。加強社區(qū)工作人員的職業(yè)技能培訓，社區(qū)居委應該分批組織引導社區(qū)工作人員參加社會工作師考試。加強對其他安置社區(qū)管理經驗的參觀、學習和交流。促進工作人員經驗與業(yè)務的雙提升。

其三、注重監(jiān)督考核，完善工作量化評價標準。各安置社區(qū)在上級部門的指導下，制定本社區(qū)的崗位考核標準，明確考核辦法、考核方式及考核范圍，盡可能細化、量化工作內容，使社區(qū)工作者行為有標準、工作有抓手。將考核結果與工資薪酬直接掛鉤，激勵社區(qū)工作者的工作積極性。

總之，通過加強和創(chuàng)新，不斷提升安置社區(qū)管理和服務的水平，把安置社區(qū)打造成為美好的家園，實現(xiàn)從鄉(xiāng)村治理到城市社區(qū)的順利過渡。

[1]鄭杭生.社會學概論新修[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[2]向德平.社會問題[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[3]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京大學出版社，2012.

[4]王志丹.安置房社區(qū)管理困境的成因與挑戰(zhàn)[J].江南論壇，2014（1）：30-32.