提高生活垃圾減量化水平的建議

葛新權(quán)+李曉非

伴隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，城市生活垃圾產(chǎn)量也在迅速增長，由垃圾引起的環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，不但已經(jīng)威脅到人們的身體健康與生活環(huán)境，更成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的核心問題。北京作為中國首都，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展、人口的迅速增長及人口流動性的增大，城市生活垃圾的管理問題尤為嚴(yán)重。以2011年為例，北京市日產(chǎn)生活垃圾1.8萬噸，年增長8%。照此速度，預(yù)計到2015年年產(chǎn)生活垃圾總量將達(dá)到近1200萬噸。顯然，城市生活垃圾管理已成為北京市亟待解決的問題。

面臨的主要問題

通過對垃圾處理企業(yè)、環(huán)保部門以及社區(qū)居民進(jìn)行大規(guī)模訪談和調(diào)研，我們對北京市生活垃圾處理現(xiàn)狀進(jìn)行了深入的考察。研究結(jié)果表明，雖然北京市在生活垃圾分類、生活垃圾無害化處理、可回收垃圾綜合利用等方面走在全國前列，但生活垃圾減量化工作仍是一項長期艱巨的工作。大體來說，北京市生活垃圾減量面臨的問題主要集中在以下幾個方面：

第一，現(xiàn)有的生活垃圾減量化方式主要集中在生活垃圾中間和末端減量上，缺乏生活垃圾減量化全過程管理。政府出臺的生活垃圾管理法律法規(guī)，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市生活固體廢物管理辦法》、《汽車回收管理辦法》等，主要是出于控制生活垃圾污染的目的，在生產(chǎn)者責(zé)任延伸、綠色包裝等源頭減量問題上存在立法缺失。

第二，生活垃圾減量化過程中各主體減量化動力不足。生活垃圾減量化涉及企業(yè)、居民、環(huán)衛(wèi)部門等多個主體，由于法律、經(jīng)濟(jì)、體制等因素的影響，各主體對于生活垃圾減量化缺乏足夠的動力。

第三，生活垃圾減量化面臨著諸多困難，在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)大規(guī)模的生活垃圾減量。有數(shù)據(jù)顯示，目前北京市人口密度達(dá)到11150人/平方公里，北京市還被《福布斯》雜志評為“世界最擁擠的20座城市”之一。龐大的人口密度以及大量的流動人口，給北京的生活垃圾減量化工作帶來了極大的困難。另外，居民素質(zhì)、居住結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣等都會成為生活垃圾減量化的阻力。

全過程減量

針對上述問題，結(jié)合國內(nèi)外城市生活垃圾減量化的先進(jìn)經(jīng)驗和北京市自身特點，我們認(rèn)為，北京市的生活垃圾減量化首先應(yīng)采取全過程減量的方式，特別是要加強(qiáng)生活垃圾的源頭減量和中間減量。

生活垃圾生命周期包括從原材料加工到末端處理的全部過程，按照生活垃圾的物流方向可以具體劃分成生產(chǎn)、流通、消費、回收使用、收集轉(zhuǎn)運和末端處理6個環(huán)節(jié)。根據(jù)減量化活動涉及環(huán)節(jié)不同，北京市可以將生活垃圾減量化活動劃分為“源頭減量”、“中間減量”和“末端減量”三個部分。

源頭減量是指產(chǎn)品在變成垃圾之前進(jìn)行的控制和管理，涵蓋了生活垃圾生命周期的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)。很多發(fā)達(dá)國家垃圾管理經(jīng)驗表明，在這些環(huán)節(jié)中對生活垃圾的數(shù)量和種類進(jìn)行控制，可以大大地減輕末端處理過程中的壓力，同時可以減少資源的浪費。

中間減量是指對已經(jīng)產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行回收使用和收集轉(zhuǎn)運的過程。生活垃圾中廢舊電器、紙張等可回收物被回收后，經(jīng)過加工變?yōu)樯a(chǎn)原料。那些無法直接使用的生活垃圾、磚瓦渣土等經(jīng)過收集轉(zhuǎn)運進(jìn)入末端處理環(huán)節(jié)。在收集轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)中，對生活垃圾進(jìn)行有效的分類，是提高生活垃圾中間減量化水平的關(guān)鍵。

末端減量涵蓋了生活垃圾的末端處理環(huán)節(jié)，環(huán)衛(wèi)部門對生活垃圾進(jìn)行分揀和加工，從中提取能夠作為工業(yè)原料的物質(zhì)，并將處理后的生活垃圾進(jìn)行焚燒、填埋和堆肥。

源頭減量可以從根本上減少對資源的使用量，最符合生活垃圾“減量化”的目標(biāo)；中間減量能夠提高資源的再利用效率，實現(xiàn)生活垃圾的“資源化”。源頭減量和中間減量更符合生活垃圾減量化、資源化和無害化的管理目標(biāo)，因此，生活垃圾管理政策的重心應(yīng)集中在源頭減量和中間減量上。末端減量雖然是被動的垃圾減量行為，但仍是城市生活垃圾處理的重要手段。城市生活垃圾的形成和處理是系統(tǒng)性、連續(xù)性的問題，需要從各個環(huán)節(jié)入手采用全過程的生活垃圾減量方式。為此，我們提出四項建議：

其一，建立北京市生活垃圾源頭減量體系。一是加強(qiáng)生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品的管理，推廣綠色包裝，抵制過度包裝行為。二是在流通企業(yè)實行“商場大件商品與包裝物分離、包裝物單獨收費”制度，鼓勵顧客將包裝物留在商店。三是加強(qiáng)農(nóng)貿(mào)集市生活垃圾管理，鼓勵農(nóng)貿(mào)集市為消費者提供凈菜服務(wù)，要求大型農(nóng)貿(mào)集市就地設(shè)立廢菜爛葉處理設(shè)施。四是根據(jù)《北京市生活垃圾“零廢棄”管理辦法（試行）》，出臺“黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、賓館飯店、度假村生活垃圾源頭削減行動計劃”，逐年實施，提倡資源節(jié)約。

其二，開展無害生活垃圾“源頭處理”試點。結(jié)合北京市生活垃圾分類試點，在試點街道和居住區(qū)開展無害生活垃圾源頭就地處理試點。完善裝修垃圾、餐廚垃圾、枯枝落葉專項管理系統(tǒng)；將廚房垃圾分為生廚房垃圾和熟廚余（煮熟、含鹽分的食品），進(jìn)行分類處理。開展街道和社區(qū)枯枝落葉、生廚房垃圾等無害生活垃圾就地處理的探索，減輕垃圾清運和末端處理壓力。

其三，加強(qiáng)可回收垃圾管理。一方面，配合北京市“回收站進(jìn)社區(qū)”，強(qiáng)化社區(qū)回收站的規(guī)范管理，構(gòu)建社區(qū)廢舊物資回收和垃圾清運的社區(qū)物業(yè)監(jiān)管制度。另一方面，建立社區(qū)廢舊物資“零存放”制度。實施社區(qū)廢舊物資“定時回收清運”，保證社區(qū)廢舊物資“零存放”，凈化社區(qū)環(huán)境。

其四，建立生活垃圾“分倉填埋”綜合循環(huán)利用新模式?！胺謧}填埋”是將各個不同時期入場的垃圾單獨儲存在封閉的垃圾倉中進(jìn)行熟化、脫水、氧化等工業(yè)化處理，多個垃圾倉位可以循環(huán)使用，極大地節(jié)約土地成本。生活垃圾在經(jīng)過分倉填埋過程中由于經(jīng)過氧化和脫水處理，體積縮小，重量減輕，便于進(jìn)行工業(yè)化分選。經(jīng)過熟化后的有機(jī)垃圾熱值遠(yuǎn)高于原生垃圾，甚至可以在不加入助燃劑的條件下直接焚燒，極大地提高垃圾焚燒效率。由于分倉填埋采用封閉式的處理方式，其對大氣、地下水的污染也遠(yuǎn)小于普通的填埋處理方式。

提高主體積極性

生活垃圾減量化涉及多個主體，因此政府要通過有效的措施提升各個主體生活垃圾減量的積極性。

生活垃圾減量化的主體包括政府、企業(yè)、居民、環(huán)衛(wèi)部門和廢品再生體系。北京市政府雖然近年來一直積極從事生活垃圾減量化的促進(jìn)工作，但是受制度、法律、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，企業(yè)、居民、環(huán)衛(wèi)部門和廢品回收體系的生活垃圾減量化積極性仍有待提升。有鑒于此，我們認(rèn)為可采取如下舉措：

首先，規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)和銷售行為。由于市場的激烈競爭以及企業(yè)控制成本的壓力，我國企業(yè)在生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品過程中對垃圾減量化問題并未形成足夠的重視。雖然《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》包含了包裝物回收和無害化處理的條款，但仍缺乏具體的操作性規(guī)定。為了規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)和銷售行為、從源頭上減少生活垃圾的數(shù)量，政府應(yīng)從以下兩個方面著手展開工作：一是在《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》的基礎(chǔ)上，將生產(chǎn)者“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”擴(kuò)大到其他產(chǎn)品。二是加強(qiáng)生產(chǎn)和流通企業(yè)的產(chǎn)品包裝立法，防止過度包裝。

其次，調(diào)動居民減量化積極性。城市居民既是生活垃圾的制造者又是生活垃圾減量化的實施者，其在整個生活垃圾減量化體系中發(fā)揮著極其重要的作用。政府應(yīng)通過以下幾個方面調(diào)動居民減量化的積極性：一是改變以往以鼓勵和倡導(dǎo)為主的垃圾分類制度，引進(jìn)垃圾分類收費、垃圾費隨袋征收等制度。二是加強(qiáng)垃圾分類設(shè)施的管理，提高居民垃圾分類的便利性。三是在全市發(fā)起“周五下午大掃除”倡議，引導(dǎo)和鼓勵居民下午參與本單位及所在轄區(qū)內(nèi)的垃圾大掃除活動，集中清理垃圾，減少垃圾的產(chǎn)生。四是開展以社區(qū)為立足點的生活垃圾減量志愿服務(wù)，吸引物業(yè)、居委會、居民、退休人員、在校學(xué)生等志愿者參與，推動生活垃圾減量。

再次，提升環(huán)衛(wèi)部門工作效率。環(huán)衛(wèi)部門是北京市生活垃圾收集轉(zhuǎn)運和末端處理的主要負(fù)責(zé)者，日益增多的生活垃圾對于環(huán)衛(wèi)部門的工作效率提出了更高的要求。為了提升環(huán)衛(wèi)部門的工作效率，政府既要不斷加大環(huán)衛(wèi)部門的科技創(chuàng)新投入，提升其生活垃圾處理的技術(shù)水平；又要建立環(huán)衛(wèi)部門公眾監(jiān)督制度，動用全社會的力量推進(jìn)環(huán)衛(wèi)部門的工作效率的提升。

最后，促進(jìn)廢品再生體系發(fā)展。廢品再生體系是指可回收垃圾的回收、分解、運輸以及再生產(chǎn)品制造和銷售的整個環(huán)節(jié)。這一體系的建立與發(fā)展，是實現(xiàn)生活垃圾資源化的重要推動力量，同時大量再生產(chǎn)品的出現(xiàn)也節(jié)約了寶貴的自然資源。為了推動廢品再生體系的發(fā)展，政府要加大對廢品再生體系中各企業(yè)的補(bǔ)貼力度，促進(jìn)其擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。同時規(guī)范這些企業(yè)的生產(chǎn)行為，通過一些操作性強(qiáng)的法律規(guī)范，如《廢舊輪胎回收利用管理辦法》等，將垃圾資源化逐步納入法制化管理軌道。

循序漸進(jìn)推動

生活垃圾減量化是一項長期艱巨的工作。北京市雖然具備資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的優(yōu)勢，但也面臨著人口密度大、人口流動性強(qiáng)、居民居住集中等問題。這些因素給北京市的生活垃圾減量化工作帶來了極大困難。因此，我們建議北京市分階段逐步實施，以點帶面、循序漸進(jìn)逐步提升全市生活垃圾減量化水平。當(dāng)前，政府可從以下兩方面展開工作：

一方面，開展“生活垃圾不落地”試點。在全市選擇有代表性的街道和社區(qū)，開展生活垃圾“定時定點清運”試點，做到“垃圾不落地”。市政市容管委統(tǒng)一規(guī)劃垃圾回收線路，市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)組織定線、定點、定時的垃圾回收班車，沿線商家和居民在停車收集點準(zhǔn)時將垃圾放到垃圾車及資源回收車上直接運走，實現(xiàn)“垃圾不落地”。

另一方面，構(gòu)建生活垃圾監(jiān)測與統(tǒng)計體系。市政市容管委與市統(tǒng)計局應(yīng)組織力量，開展生活垃圾統(tǒng)計與監(jiān)測研究，厘清“垃圾產(chǎn)生量”、“廢舊物資回收量”、“垃圾清運量”和“垃圾處理量”之間的關(guān)系，構(gòu)建數(shù)據(jù)收集容易、連續(xù)、科學(xué)的分類統(tǒng)計指標(biāo)，設(shè)立監(jiān)測點，建立生活垃圾全程監(jiān)測體系，為北京市生活垃圾減量化決策提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。

（作者單位：北京信息科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：葉再春