村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織職能問(wèn)題探析

王啟杰+孫艷萍+段慶廣

隨著農(nóng)村改革的不斷深化和發(fā)展，目前我們實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)主體出現(xiàn)了嚴(yán)重分化。一方面由于農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大釋放，農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)得到了迅猛發(fā)展；另一方面由于發(fā)展條件的缺乏，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)特別是集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重萎縮。從吉林省的情況看，多數(shù)地方村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)重困難，出路狹窄，動(dòng)力不足，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)總量小、層次低、實(shí)力弱、發(fā)展慢的狀況比較嚴(yán)重，這種狀況已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，一個(gè)重要原因是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)期缺失。原有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的組織形式已經(jīng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不相適應(yīng)，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，核心問(wèn)題是健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。本文從分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相對(duì)獨(dú)立性和經(jīng)濟(jì)職能入手，通過(guò)對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的區(qū)分，闡述了健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的必然性，并提出了健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的有效途徑。

1農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相對(duì)獨(dú)立性和經(jīng)濟(jì)職能

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”一詞來(lái)源于1982年修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，是由“人民公社基本核算單位”演變而來(lái)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)獨(dú)立性。2004年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。并實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題?！?010年新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益?！蓖瑫r(shí)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》也賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能。

2農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能區(qū)分

1995年，國(guó)家工商行政管理局在《關(guān)于公司登記管理中幾個(gè)具體問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》中規(guī)定：“農(nóng)村中由集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體經(jīng)濟(jì)管理職能的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為投資主體；沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)管理職能的，村民委員會(huì)投資設(shè)立公司，應(yīng)由村民委員會(huì)做出決議?！币簿褪钦f(shuō)，村民委員會(huì)的“經(jīng)濟(jì)職能”，就一種代行職能，也從另一側(cè)面說(shuō)明，村民委員會(huì)沒(méi)有真正的經(jīng)濟(jì)職能，其所謂的“經(jīng)濟(jì)職能”，是在集體經(jīng)濟(jì)組織缺失的情況下，在村民自治基礎(chǔ)上的一種管理職能，而不是直接經(jīng)營(yíng)的職能。嚴(yán)格來(lái)講，村民委員會(huì)不具備直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能，它的經(jīng)營(yíng)管理職能是間接的，是為村民自治服務(wù)的。特別是2010年全國(guó)人大法律委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提交的《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（修訂草案）>修改情況的匯報(bào)》中，對(duì)村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織作了說(shuō)明：農(nóng)業(yè)部提出，村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)不同性質(zhì)的組織，屬于土地承包經(jīng)營(yíng)方案、宅基地使用方案等事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定。

3如何健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織

發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，既要練“外功”，即重點(diǎn)抓政策、資金和人才支持，更重要的是練“內(nèi)功”，即健全集體經(jīng)濟(jì)組織，完善內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，健全完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，不是走歷史“老路”，也不是“回頭看”，而是適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立現(xiàn)代運(yùn)營(yíng)制度的必然要求。可以說(shuō)，當(dāng)前，只要提出發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織就不是建與不建的問(wèn)題，而是不得不建的問(wèn)題。原因有三：一是從理論上講，這個(gè)問(wèn)題繞不開(kāi)、躲不過(guò)；二是從實(shí)踐上講，如不解決這個(gè)問(wèn)題，操作過(guò)程中會(huì)有很大風(fēng)險(xiǎn)；三是從操作層面講，不解決這個(gè)問(wèn)題，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)老大難問(wèn)題很難得到有效破解，因?yàn)榇寮?jí)集體經(jīng)濟(jì)不是政策和資金解決的問(wèn)題，需要從農(nóng)村基層組織和治理結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題。黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出：“抓好以村黨組織為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工會(huì)組織依照法律法規(guī)和章程開(kāi)展工作?！彼裕覀冋J(rèn)為應(yīng)將這項(xiàng)工作作為發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容來(lái)抓，重點(diǎn)推動(dòng)健全新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，并以此為抓手，逐步或在符合條件的村建立和完善以基層黨組織為核心，村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)相存并立、各司其職、有序運(yùn)行的農(nóng)村基層管理體系。一是間接建立健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。繼續(xù)由村民委員會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，通過(guò)由村級(jí)組織直接領(lǐng)辦創(chuàng)辦合作社或公司等形式，大力推行合作制、股份制，特別是股份合作制經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。二是直接建立健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)于符合條件的村，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、專門設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)組織、明確成員資格邊界、規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程，并通過(guò)依法選舉等程序進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開(kāi)。