淺析新環(huán)保法視野下環(huán)境法律制度的出路

寧元修

摘 要：文章以新環(huán)保法為切入點(diǎn)，初步探討了我國環(huán)境法律制度中立法、執(zhí)法、司法方面仍然存在的問題，如立法滯后、執(zhí)法困難、司法缺失等，并以新環(huán)保法為背景，探索了我國環(huán)境法律制度的出路，必須加快立法、提高執(zhí)法、健全司法等，完善我國環(huán)境法律制度。

關(guān)鍵詞：新環(huán)保法；環(huán)保法律；困境

一、我國環(huán)境法律制度的現(xiàn)狀

2013年，“霧霾”成為年度的關(guān)鍵詞。這一年，霧霾過程籠罩30個(gè)?。▍^(qū)、市），中國最大的500個(gè)城市中，只有不到1%的城市達(dá)到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)，世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市有7個(gè)在中國。

面對(duì)這樣重大的環(huán)保問題，我們不禁要問，我們的環(huán)境保護(hù)法都去哪了？自1989年《環(huán)保法》頒布實(shí)施至今，我國環(huán)境法律制度由20多部環(huán)境相關(guān)法律，50余部行政法規(guī)，600多項(xiàng)部門規(guī)章和地方性法規(guī)，800多項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。但環(huán)境保護(hù)不力有目共睹，民眾遍嘗環(huán)境惡化的苦果。近年來，環(huán)境群體性事件年均遞增29%，說明現(xiàn)有的環(huán)境法律體系仍然不足以解決我國環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問題。

2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議于2014年4月24日修訂通過，自2015年1月1日起施行。但此次修正的重點(diǎn)是環(huán)境公益訴訟，同時(shí)增加了政府、企業(yè)各方面責(zé)任和處罰力度，因此，對(duì)環(huán)保法律的進(jìn)一步完善作用有限。

二、我國環(huán)境法律制度的困境

分析我國現(xiàn)行環(huán)境法律制度的缺陷，不難看出，主要問題有以下幾點(diǎn)：

1.環(huán)境立法方面

《環(huán)境保護(hù)法》雖經(jīng)修訂，然其立法理念、技術(shù)已經(jīng)跟不上快速發(fā)展的中國，滯后性愈發(fā)明顯。隨著國家改革開放事業(yè)的推進(jìn)，針對(duì)新出現(xiàn)的環(huán)境法律問題研究再進(jìn)行立法的模式，現(xiàn)在幾乎已經(jīng)不適合了。環(huán)境立法的速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上新出現(xiàn)的環(huán)境問題，環(huán)境立法難以及時(shí)跟進(jìn)。針對(duì)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制仍然不健全，相關(guān)規(guī)定往往都是一紙空文，公眾的環(huán)境監(jiān)督不能發(fā)揮，環(huán)境問題出現(xiàn)時(shí)，公眾反而很無助?，F(xiàn)行許多制度和措施已經(jīng)明顯不能適應(yīng)新形勢下我國環(huán)境發(fā)展的需要。

《環(huán)境保護(hù)法》中的條文一般都是關(guān)于環(huán)保原則方面的規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中缺乏操作性。所以在實(shí)施過程中，難免被部門規(guī)章、地方性法規(guī)所取代。其內(nèi)容，也往往和單項(xiàng)環(huán)境法律的規(guī)定有沖突。在政府環(huán)境行政部門進(jìn)行監(jiān)管中，一般采用的也是這些新的單行法，《環(huán)境保護(hù)法》基本被架空。

環(huán)境損害責(zé)任相關(guān)法律制度，應(yīng)該作為保證環(huán)境法律實(shí)施的強(qiáng)有力的后盾。我國環(huán)境法律不僅要從源頭與過程實(shí)行全面的控制，還應(yīng)從結(jié)果上嚴(yán)格規(guī)定環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任。

2.環(huán)境執(zhí)法

我國環(huán)保執(zhí)法氛圍是有待加強(qiáng)的，因?yàn)榄h(huán)境的違法成本低，且執(zhí)法難也是全國普遍存在的情況，因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法受約束很大。不少地方政府為了形象工程，追求政績，放棄長遠(yuǎn)利益去追求短期利益，允許高污染企業(yè)發(fā)展等手段發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，因?yàn)楦鞯氐呐盼鄞髴艋虻V業(yè)大戶也就是當(dāng)?shù)卣睦惔髴簦?dāng)?shù)卣趯?duì)待破壞環(huán)境的問題上只會(huì)是能過且過，然而環(huán)保部門，不論是經(jīng)費(fèi)、還是人員和職務(wù)的任命，都受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，必須接受政府的指揮，又怎會(huì)提出異議，更談不上執(zhí)行環(huán)境權(quán)力了。

國家環(huán)境保護(hù)法律條文規(guī)定得過于原則、抽象，在執(zhí)法過程中不具有現(xiàn)實(shí)操作性，造就執(zhí)法、司法的諸多障礙?，F(xiàn)行的環(huán)境資源法律相互之間存在內(nèi)容規(guī)定的沖突，同一法律事實(shí)在不同法律條文中的表述及法律后果有很大差異。勢必造成在執(zhí)法中管理部門與相對(duì)人的沖突。

環(huán)境執(zhí)法中缺乏獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法部門，環(huán)境執(zhí)法部門相對(duì)獨(dú)立，才能在執(zhí)法中不受其他因素的干擾，在利益沖突中始終堅(jiān)守環(huán)境執(zhí)法的原則，執(zhí)法的隊(duì)伍也應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)境法律業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，避免執(zhí)法中運(yùn)用法律不當(dāng)，執(zhí)法手段不妥等影響環(huán)境執(zhí)法工作的因素。

3.環(huán)境司法

環(huán)境司法制度應(yīng)該作為環(huán)境維權(quán)的最后救濟(jì)途徑。環(huán)境保護(hù)法修正案草案第三次提交第十二屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議的環(huán)保法修訂草案中，將環(huán)境公益訴訟主體修改為“在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國性社會(huì)組織?！贝藯l規(guī)定針對(duì)環(huán)境公益訴訟，作為環(huán)境司法的起點(diǎn)，也可以作為環(huán)境司法制度的一大突破，環(huán)境公益訴訟還有很長的路要走。值得注意的是，我國環(huán)境司法制度也是環(huán)境問題綜合治理的一個(gè)重要組成部分，也越來越多地正在日益受到各方面的重視。

到 2012 年為止，我國大陸地區(qū)許多地方已成立環(huán)保法庭 95家。與之相對(duì)的我國的環(huán)境司法機(jī)關(guān)卻很少，司法體制的中環(huán)境司法的資源嚴(yán)重缺失。以海事法院、軍事法院、森林法院等為例，我國尚未設(shè)置環(huán)境法院，也導(dǎo)致在環(huán)境公益訴訟上步履維艱，環(huán)境司法要求在人、財(cái)、物等各環(huán)節(jié)上給予資源上的傾斜，建立配套的環(huán)境司法制度。

三、我國環(huán)境法律制度問題的出路

1.從立法角度來看

第一，加快推進(jìn)修訂《環(huán)境保護(hù)法》，吸收先進(jìn)立法理念和技術(shù)，確立國家環(huán)境政策目標(biāo)和《環(huán)境保護(hù)法》的基本地位，調(diào)整基本原則，把可持續(xù)發(fā)展作為立法的指導(dǎo)思想，協(xié)調(diào)好環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，同時(shí)加強(qiáng)立法層面對(duì)環(huán)境違法的懲治力度。第二，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)行整理，尋找并消除各單行法之間存在沖突的條款，保持法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一性，協(xié)調(diào)性，合理性，增強(qiáng)法律的可操作性，進(jìn)一步推動(dòng)地方立法規(guī)范，賦予地方具體操作細(xì)則的制定權(quán)力。同時(shí)中央和地方應(yīng)共同完善涉及環(huán)境的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、跨行政區(qū)污染防治的基本制度。第三，借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，以及相關(guān)國際條約和發(fā)達(dá)國家在環(huán)境保護(hù)法律制度方面的先進(jìn)做法。

2.從執(zhí)法角度來看

第一，建立地方政府綠色 GDP 考核機(jī)制，將環(huán)境的好壞納入對(duì)政府的考核中，促使地方政府積極治理污染，做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)打擊地方保護(hù)主義，避免地方政府保護(hù)地方利稅大戶從業(yè)帶來的環(huán)境問題。第二，協(xié)調(diào)好政府部門之間的關(guān)系，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，創(chuàng)造一個(gè)良好的生態(tài)建設(shè)執(zhí)法環(huán)境，改變我國目前環(huán)境執(zhí)法部門存在著的“多頭監(jiān)管”、“九龍治水”的混亂的環(huán)境管理模式。增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法部門的相對(duì)獨(dú)立性，獨(dú)立的行使職權(quán)，依法行政。第三，提高執(zhí)法工作人員的執(zhí)法水平，要加大對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行有關(guān)環(huán)境保護(hù)等方面的知識(shí)培訓(xùn)和相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有效應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)的問題。

3.從司法角度來看

第一，建立專業(yè)的環(huán)境法院。與軍事法院，海事法院，鐵路運(yùn)輸法院和森林法院一樣，只有專業(yè)化的環(huán)境審判法院才可以保證環(huán)境司法的順利進(jìn)行，也可以作為判斷一個(gè)國家的司法獨(dú)立性的標(biāo)志。因?yàn)榄h(huán)境問題的跨度和案件的專業(yè)性很難被一般的審判機(jī)構(gòu)順利辦理，所以涉及環(huán)境的案件需要專門法院來進(jìn)行審理。第二，建立健全環(huán)境司法制度，世界許多國家都建立了完善的環(huán)境公益訴訟制度，它是國際通行的環(huán)境侵權(quán)中的重要維權(quán)方式，是保護(hù)環(huán)境的重要武器，我國近年也在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進(jìn)行了許多有益的探索，在2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》調(diào)整了訴訟主體范圍，擴(kuò)大至從事環(huán)保公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國性社會(huì)組織，但我國推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度中還存在一系列障礙，如現(xiàn)行環(huán)境民事訴訟中的舉證責(zé)任倒置應(yīng)進(jìn)一步明確。在環(huán)境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術(shù)優(yōu)勢，而原告相對(duì)來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。再如國務(wù)院發(fā)布的《訴訟費(fèi)交納辦法》沒有把公益性的訴訟案件明確納入其中，這對(duì)大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴和提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說也是不利的。因此，必須為司法掃清障礙，切實(shí)通過環(huán)境司法維護(hù)公共的利益，在公益訴訟上還有很長的路要走。（作者單位：山西省財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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