城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)初探

鮑海君，周望月

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)初探

鮑海君，周望月

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，從保障生存轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展是妥善解決弱勢(shì)群體的有效措施，這對(duì)解決失地農(nóng)民問(wèn)題具有啟發(fā)意義。然而，由于失地農(nóng)民受教育時(shí)間短、文化程度低，要實(shí)現(xiàn)從保障生存轉(zhuǎn)向促進(jìn)他們的持續(xù)發(fā)展困難重重。補(bǔ)償性教育培訓(xùn)有助于破解上述困難，從而使失地農(nóng)民擺脫弱勢(shì)地位走上發(fā)展之路。從教育公共服務(wù)均等化、失地農(nóng)民自身發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等三個(gè)層面論述了失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的必要性。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了失地農(nóng)民補(bǔ)償性培訓(xùn)的框架體系，包括基礎(chǔ)性培訓(xùn)、適應(yīng)性培訓(xùn)以及發(fā)展性培訓(xùn)的三大內(nèi)容構(gòu)架和補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的多主體互動(dòng)與監(jiān)督機(jī)制。最后，提出了完善失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的政策建議。

失地農(nóng)民；補(bǔ)償性教育；培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；教育培訓(xùn)

一、引言

隨著城市化和工業(yè)化的迅速推進(jìn)，大量農(nóng)村土地被征收轉(zhuǎn)用，依附于土地的農(nóng)民被剝離成了失地農(nóng)民。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)大約有4000多萬(wàn)失地農(nóng)民[1]。目前，我國(guó)城市化率平均每年提高1個(gè)百分點(diǎn)左右，按照人均耕地和人均城市用地測(cè)算，10年后我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將接近1億。失去土地后，農(nóng)民將處于轉(zhuǎn)型期。對(duì)于轉(zhuǎn)型期的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其生計(jì)難以持續(xù)，生活、就業(yè)、子女撫養(yǎng)、養(yǎng)老等一系列難題將會(huì)不斷困擾他們。有些失地農(nóng)民甚至由此產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)的心理，成為社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的不穩(wěn)定因素，影響著和諧社會(huì)的建設(shè)，引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。盡管如此，目前對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題關(guān)注還是定位于保障層面，僅有部分學(xué)者從發(fā)展層面研究失地農(nóng)民問(wèn)題。

在對(duì)失地農(nóng)民的發(fā)展關(guān)懷上，這些學(xué)者的研究主要涉及失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的必要性、內(nèi)容與體系以及相關(guān)政策支持等[2-3]。職業(yè)技能培訓(xùn)著眼于短期效益，對(duì)失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的幫助并不大。根據(jù)學(xué)界的研究成果，地方政府在實(shí)踐中開(kāi)始探索失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，期待將失地農(nóng)民從體力型勞動(dòng)者轉(zhuǎn)向技能型勞動(dòng)者。但從各地失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的情況來(lái)看，培訓(xùn)并未達(dá)到預(yù)期效果。如浙江省麗水市遂昌縣從2004年開(kāi)始舉辦失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)班，根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)情況該縣設(shè)置的培訓(xùn)項(xiàng)目為電動(dòng)縫紉技術(shù)。但由于培訓(xùn)內(nèi)容比較單一，對(duì)電動(dòng)縫紉技術(shù)感興趣的失地農(nóng)民不多，報(bào)名參加培訓(xùn)的人數(shù)較少，而且堅(jiān)持到底的就更少；而在浙江省杭州市，由于城市化快速推進(jìn)，失地農(nóng)民數(shù)量較多，西湖區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、余杭區(qū)、蕭山區(qū)等均不同程度地開(kāi)展了失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，但處于城郊結(jié)合部的失地農(nóng)民參與積極性并不高，如西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)在2005年開(kāi)辦失地農(nóng)民培訓(xùn)計(jì)劃，參與培訓(xùn)的人數(shù)一直較少，總體上收效甚微[4]。

文章認(rèn)為，浙江各地失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)總體上收效甚微的一個(gè)重要原因是失地農(nóng)民的學(xué)習(xí)能力較弱。要提高失地農(nóng)民的學(xué)習(xí)能力和培訓(xùn)效果，必須構(gòu)建完整的教育培訓(xùn)體系，而補(bǔ)償性教育培訓(xùn)是失地農(nóng)民教育培訓(xùn)體系中最基礎(chǔ)的一個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)補(bǔ)償性教育培訓(xùn)，彌補(bǔ)失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)型中存在的語(yǔ)言認(rèn)知、閱讀能力、社會(huì)交往、城市適應(yīng)、生計(jì)發(fā)展、以及情感等方面的不足，從而提升其進(jìn)一步的發(fā)展能力。

二、失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的必要性

1.公共服務(wù)均等化與教育公平的需要

“公共服務(wù)均等化”源于西方，從19世紀(jì)末期開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為克服自由資本主義的弊端，強(qiáng)化政府對(duì)公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的責(zé)任，探索均等化的公共財(cái)政體制。到20世紀(jì)70年代末期，這些國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)均等化。二戰(zhàn)后，亞洲地區(qū)的日本、韓國(guó)和新加坡等國(guó)借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始探索基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域面臨著比較嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，特別是教育、醫(yī)療等領(lǐng)域公共資源配置不均衡，造成了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的較大差別。“十一五”以來(lái)，我國(guó)政府在總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是亞洲國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始探索實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的途徑和策略。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)等六項(xiàng)公民權(quán)利是公共服務(wù)領(lǐng)域國(guó)家必須予以保障或滿(mǎn)足的[5]。由此可見(jiàn)，公民的教育服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，提供均等化的教育服務(wù)是政府的基本職能。

教育平等是當(dāng)代人類(lèi)教育的民主化和現(xiàn)代化進(jìn)程所追求的一個(gè)核心目標(biāo)。教育平等是指建立在人格平等和政治權(quán)利平等基礎(chǔ)上的受教育權(quán)利平等和受教育機(jī)會(huì)均等的一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)[6]。為了實(shí)現(xiàn)教育公平，聯(lián)合國(guó)教科文組織提出了弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)母拍?，弱?shì)補(bǔ)償是指對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償教育(Compensatory Education)，從而消除這些弱勢(shì)群體在現(xiàn)實(shí)教育上的不平等現(xiàn)象。

城市化和工業(yè)化催生了失地農(nóng)民，并迫使他們向市民轉(zhuǎn)化。在失地農(nóng)民被動(dòng)市民化進(jìn)程中，他們?cè)馐芰私?jīng)濟(jì)排斥、政治排斥、福利排斥、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)排斥以及文化和心理排斥等，并且由于長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)差別，他們所受的教育年限短、非農(nóng)技能弱，正成為城市化快速發(fā)展時(shí)期的一類(lèi)弱勢(shì)群體。從公共服務(wù)均等化與教育公平角度來(lái)看，必須給予失地農(nóng)民教育補(bǔ)償。通過(guò)補(bǔ)償性教育培訓(xùn)，扭轉(zhuǎn)失地農(nóng)民在教育上的弱勢(shì)地位，進(jìn)而消除社會(huì)排斥融入主流社會(huì)。

2.失地農(nóng)民自身發(fā)展和可持續(xù)生計(jì)保障的需要

由于戶(hù)籍制度的存在，城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)較為困難，大部分農(nóng)民依附于土地而生存，“日出而作，日落而息”是我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)生活寫(xiě)照。在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，農(nóng)民掌握了精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)技術(shù)，而存在于市鎮(zhèn)的非農(nóng)技術(shù)，對(duì)于農(nóng)民而言，既無(wú)可能也無(wú)必要。加上文化程度不高，失去土地后的農(nóng)民要想在城鎮(zhèn)重新就業(yè)的難度非常大，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的也多是從事二三產(chǎn)業(yè)中文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能要求較低的工作，這些工作集中在危險(xiǎn)而又艱苦的行業(yè)，收入較低而工作穩(wěn)定性又較差，很少有基本的社會(huì)保障和福利，很難從職業(yè)轉(zhuǎn)變中獲得社會(huì)地位的提高。浙江省人民政府研究室課題組針對(duì)失地農(nóng)民的一項(xiàng)調(diào)查表明：在被調(diào)查的181個(gè)失地農(nóng)民中僅有40人具有初級(jí)技能，基本可以勝任如機(jī)械修理工、鉗工、車(chē)床工、電工、泥工等低技術(shù)層次的工作；而其他141人無(wú)專(zhuān)門(mén)特長(zhǎng)，占總樣本的77.90%。從受教育情況來(lái)看，小學(xué)及其以下文化程度的有31人，占17.13%；初中文化程度的74人，占40.88%；高中及中專(zhuān)文化程度的61人，占33.70%；大專(zhuān)以上文化程度的15人，僅僅占8.29%[7]。

在失地農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要促進(jìn)失地農(nóng)民的自身發(fā)展，從根本上保障其可持續(xù)生計(jì)，必須改善失地農(nóng)民的文化水平，提高可接受能力。否則，失地農(nóng)民將失去由教育資源缺乏帶來(lái)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力弱化，無(wú)法改變?nèi)鮿?shì)群體的地位。因此，應(yīng)盡快建立健全的補(bǔ)償性教育培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的教育權(quán)利，從而使他們中的相當(dāng)一部分人通過(guò)補(bǔ)償性教育培訓(xùn)進(jìn)入專(zhuān)業(yè)人員培養(yǎng)的中高等教育體系，成為專(zhuān)業(yè)人員和技能型工人。此外，補(bǔ)償性教育培訓(xùn)還可提供失地農(nóng)民發(fā)展所需要的公共知識(shí)，可以使他們更好地適應(yīng)城市生活，有更多機(jī)會(huì)尋求發(fā)展的空間，通向更文明更有尊嚴(yán)的生活。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)與培養(yǎng)高技能人才的需要

從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，工業(yè)化中期對(duì)技能型、智能型勞動(dòng)者有著巨大的需求。由于受到中國(guó)及其它新興經(jīng)濟(jì)體需求的刺激，澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，技工短缺已成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。2012年，澳洲聯(lián)邦政府宣布將2012-2013財(cái)年的移民配額增加5000達(dá)到19萬(wàn)個(gè)，以幫助緩解澳洲部分行業(yè)和部門(mén)技術(shù)工人短缺的問(wèn)題。美國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)面臨的最大難題并非空缺職位稀少，而是技能熟練的員工供不應(yīng)求，如制造業(yè)合格技術(shù)工人存在“中等程度”或“嚴(yán)重的”短缺情況占80%以上。加拿大的技工短缺也逐漸凸顯，加拿大人力資源署在全球32個(gè)國(guó)家與地區(qū)，對(duì)4.3萬(wàn)名雇主進(jìn)行深入訪問(wèn)后，所編撰的第三期《環(huán)球調(diào)查年報(bào)》(Annual Global Survey)中聲稱(chēng)，加拿大全國(guó)31%的雇主，坦認(rèn)技術(shù)人才仍然嚴(yán)重缺乏，供不應(yīng)求。發(fā)展職業(yè)教育是許多國(guó)家推進(jìn)工業(yè)化、解決高技能人才短缺的重要舉措[8]。

目前，我國(guó)正處于工業(yè)化推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和不斷升級(jí)，必然要求更多的高技能人才。事實(shí)上，高技能人才的短缺已經(jīng)成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和升級(jí)的一個(gè)障礙。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)也開(kāi)始重視職業(yè)技能教育。2002年7月28日-30日國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議；同年8月24日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》頒布。這標(biāo)志著我國(guó)的職業(yè)教育邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。但是，我國(guó)職業(yè)教育的課程設(shè)置主要針對(duì)全日制學(xué)生，對(duì)農(nóng)民工和失地農(nóng)民適用性不強(qiáng)，導(dǎo)致培訓(xùn)效果不佳。因此，建議構(gòu)建完善的失地農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，整合教育資源，充分發(fā)揮各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)和企業(yè)的作用，根據(jù)失地農(nóng)民多層次、多樣化的需求，分類(lèi)進(jìn)行培訓(xùn)。其中，補(bǔ)償性教育培訓(xùn)是其他層次培訓(xùn)的基礎(chǔ)，需要給予高度重視。

三、失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的框架體系

1.失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的內(nèi)容

根據(jù)失地農(nóng)民的特征，對(duì)他們的補(bǔ)償性培訓(xùn)主要包括基礎(chǔ)性培訓(xùn)、適應(yīng)性培訓(xùn)以及發(fā)展性培訓(xùn)。

（1）基礎(chǔ)性培訓(xùn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育資源的配置存在著較大的城鄉(xiāng)差異，城市教育長(zhǎng)期擁有比農(nóng)村教育優(yōu)越得多的資源[9]。由于農(nóng)村教育資源的缺乏，我國(guó)失地農(nóng)民文化素質(zhì)相對(duì)較低。農(nóng)業(yè)部的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)農(nóng)村中農(nóng)民平均受教育年限不足7年，4.8億農(nóng)村勞動(dòng)力中，小學(xué)文化程度和文盲半文盲占40.31%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度僅占11.62%，大專(zhuān)以上只有0.5%[10]。從土地上剝離出來(lái)的農(nóng)民，由于文化程度低、接受能力差等原因要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)的難度很大?？空鞯匮a(bǔ)償款和失地農(nóng)民基本生活保障是無(wú)法實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的，當(dāng)前社會(huì)各界已初步認(rèn)識(shí)到解決失地農(nóng)民問(wèn)題的政策重點(diǎn)應(yīng)該從保障生存轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展。而要有效促進(jìn)失地農(nóng)民持續(xù)發(fā)展，建議系統(tǒng)推進(jìn)語(yǔ)言認(rèn)知、閱讀能力、職業(yè)道德、勞動(dòng)法律法規(guī)、安全知識(shí)、價(jià)值追求、道德修養(yǎng)等方面的基礎(chǔ)性培訓(xùn)，為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型發(fā)展“硬實(shí)力”的獲得奠定堅(jiān)實(shí)的“軟基礎(chǔ)”，改善失地農(nóng)民的持續(xù)發(fā)展能力。

（2）適應(yīng)性培訓(xùn)

與主動(dòng)進(jìn)入城市謀求新發(fā)展的農(nóng)民不同，失地農(nóng)民是一群被動(dòng)進(jìn)入城市的新移民。主動(dòng)進(jìn)入城市的農(nóng)民一般會(huì)積極地改變自己以適應(yīng)城市社會(huì)，由于在農(nóng)村擁有土地和住宅，他們對(duì)城市社會(huì)的適應(yīng)還有一道“防護(hù)墻”。而失地農(nóng)民被動(dòng)地、非自愿地失去了賴(lài)以生存的“土地”，倉(cāng)促之間就進(jìn)入了與農(nóng)村熟人社會(huì)不同的城市空間，即將成為新型市民。這種“場(chǎng)景”和空間的轉(zhuǎn)換，使得失地農(nóng)民產(chǎn)生了模糊的角色認(rèn)知：是農(nóng)民還是市民？要由農(nóng)民意識(shí)、農(nóng)村意識(shí)轉(zhuǎn)向市民意識(shí)、城市意識(shí)，需要一個(gè)較長(zhǎng)的磨合期和適應(yīng)期[11]。美國(guó)社會(huì)心理學(xué)家班杜拉(Albert Bandura)的社會(huì)學(xué)習(xí)理論表明，行為習(xí)得有兩種不同的過(guò)程：一種是通過(guò)直接經(jīng)驗(yàn)獲得行為反應(yīng)模式的過(guò)程，即直接經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)；另一種是通過(guò)觀察示范者的行為而習(xí)得行為的過(guò)程，即間接經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)[12]。班杜拉的社會(huì)學(xué)習(xí)理論強(qiáng)調(diào)的是這種觀察學(xué)習(xí)或模仿學(xué)習(xí)，通過(guò)觀察、模仿別人的行為及其結(jié)果，學(xué)習(xí)產(chǎn)生新的符合文化的適應(yīng)性行為，從而適應(yīng)新的社會(huì)環(huán)境。在失地農(nóng)民市民化進(jìn)程中，他們的適應(yīng)性行為是一個(gè)學(xué)習(xí)與習(xí)得的過(guò)程，上文闡明的基礎(chǔ)性培訓(xùn)將為失地農(nóng)民提供城市適應(yīng)性培訓(xùn)所需要的認(rèn)知能力。有了認(rèn)知能力的支持，失地農(nóng)民才能細(xì)心地注意城市居民的行為，并且積極地整理、吸收、儲(chǔ)存、模仿和轉(zhuǎn)化。因此，對(duì)失地農(nóng)民開(kāi)展城市適應(yīng)性培訓(xùn)，一方面要宣傳普及城市生活常識(shí)、城市文化文明及法律法規(guī)等直接經(jīng)驗(yàn)，提高失地農(nóng)民對(duì)城市社會(huì)的認(rèn)識(shí)和理解。另一方面，還可通過(guò)城市生活“場(chǎng)景”模擬和市民行為示范等，幫助失地農(nóng)民學(xué)習(xí)和選擇積極有效的城市適應(yīng)性行為，引導(dǎo)他們自覺(jué)培養(yǎng)起對(duì)城市文化文明的認(rèn)同感和對(duì)城市生活的責(zé)任感。

（3）發(fā)展性培訓(xùn)

隨著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，失地農(nóng)民在土地被征收時(shí)能拿到的征地補(bǔ)償款也逐漸增加。據(jù)筆者調(diào)查，浙江各地每畝土地的征地區(qū)片綜合價(jià)平均在3～5萬(wàn)之間，而杭州、寧波、溫州等大城市郊區(qū)則達(dá)到10萬(wàn)元每畝。這筆征地補(bǔ)償款，是失地農(nóng)民今后生活的啟動(dòng)資金，如何用好該筆資金對(duì)未來(lái)有較大影響。但是，大部分失地農(nóng)民缺乏理財(cái)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營(yíng)意識(shí)，許多家庭因選擇錯(cuò)誤的投資方式而血本無(wú)歸，如杭州市江干區(qū)丁橋鎮(zhèn)農(nóng)民5000萬(wàn)征地拆遷款遭民間借貸黑洞吞噬[13]。因此，在失地農(nóng)民拿到征地補(bǔ)償款前，就要根據(jù)他們的特點(diǎn)，由淺入深地確定培訓(xùn)目標(biāo)和內(nèi)容，編制《失地農(nóng)民理財(cái)指南》，開(kāi)展發(fā)展性理財(cái)培訓(xùn)。

2.補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的多主體互動(dòng)與監(jiān)督機(jī)制

20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理理論席卷西方，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、市場(chǎng)乃至個(gè)人共同承擔(dān)公共事務(wù)的管理權(quán)限和責(zé)任，以達(dá)到多元共治目的。在我國(guó)，各級(jí)政府已組織各類(lèi)農(nóng)廣校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院等政府部門(mén)設(shè)立的教育機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民提供了職業(yè)技能培訓(xùn)。在失地農(nóng)民培訓(xùn)中，政府集“運(yùn)動(dòng)員”、“教練員”和“裁判員”于一身，集“投資者”、“辦學(xué)者”和“管理者”于一體[14]。由于沒(méi)有引入市場(chǎng)機(jī)制，企業(yè)和非政府組織難以介入，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏吸引力、培訓(xùn)的質(zhì)量不高、培訓(xùn)資源配置低效。

治理理論強(qiáng)調(diào)政府不應(yīng)天然壟斷公共事務(wù)的供給，還可引入非政府組織、企業(yè)來(lái)提供公共服務(wù)[15]。為提高培訓(xùn)的績(jī)效，政府可探索引入市場(chǎng)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)進(jìn)入培訓(xùn)，調(diào)動(dòng)其積極性。根據(jù)培訓(xùn)主體的不同，失地農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以分為三類(lèi)：一是政府設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，二是市場(chǎng)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，三是非政府組織(NGO)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

目前，為失地農(nóng)民提供培訓(xùn)的政府部門(mén)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要是職業(yè)技術(shù)學(xué)校，它們隸屬于教育部門(mén)，擁有較好的師資和培訓(xùn)場(chǎng)所，但以學(xué)歷教育為主，對(duì)從屬于勞動(dòng)保障部門(mén)管轄的失地農(nóng)民的培訓(xùn)并不重視。因此，為了提高公辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的績(jī)效，首先要打破部門(mén)利益，各地勞動(dòng)保障部門(mén)和教育部門(mén)應(yīng)通力合作，成立失地農(nóng)民培訓(xùn)的跨部門(mén)協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)制定失地農(nóng)民培訓(xùn)的宏觀政策、協(xié)調(diào)和評(píng)估各類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)使用。在跨部門(mén)協(xié)調(diào)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步整合普通高校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的資源，督促上述培訓(xùn)機(jī)構(gòu)成立專(zhuān)門(mén)的失地農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目部，從而滿(mǎn)足失地農(nóng)民的多層次培訓(xùn)需求。由于責(zé)權(quán)利難以界定，政府部門(mén)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可能存在培訓(xùn)動(dòng)力不足的問(wèn)題，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民培訓(xùn)上的“政府失靈”。

市場(chǎng)對(duì)于政府的作用是規(guī)避失地農(nóng)民培訓(xùn)供給與服務(wù)的“政府失靈”，失地農(nóng)民培訓(xùn)可利用市場(chǎng)上的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，讓它們參與培訓(xùn)供給與管理，提供各種培訓(xùn)服務(wù)，反映失地農(nóng)民的各種訴求。市場(chǎng)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不同于政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，它以追求利潤(rùn)為導(dǎo)向，為農(nóng)民提供多元化的、可選擇的培訓(xùn)產(chǎn)品與服務(wù)，培訓(xùn)動(dòng)力問(wèn)題不復(fù)存在。但如果缺乏政府政策的引導(dǎo)、資金支持和監(jiān)督評(píng)估，市場(chǎng)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無(wú)法降低培訓(xùn)供給成本，向失地農(nóng)民收取的培訓(xùn)費(fèi)過(guò)高，將在他們面前筑起一道“經(jīng)濟(jì)門(mén)檻”。因此，要把市場(chǎng)機(jī)制引入到失地農(nóng)民培訓(xùn)中去，政府必須出臺(tái)相關(guān)政策，如稅收優(yōu)惠政策，即對(duì)投入大量培訓(xùn)資源進(jìn)行失地農(nóng)民培訓(xùn)的企業(yè)，可以減免初期企業(yè)所得稅等。此外，市場(chǎng)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可能存在培訓(xùn)理念模糊、動(dòng)機(jī)不正確，培訓(xùn)科目缺乏科學(xué)性和實(shí)用性，使得培訓(xùn)效果大打折扣。由此可見(jiàn)，市場(chǎng)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也存在著“市場(chǎng)失靈”。

非政府、非盈利組織是聯(lián)結(jié)政府與市場(chǎng)的橋梁，是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的重要力量，它具有組織性、獨(dú)立性、自愿性以及不分配利潤(rùn)的特點(diǎn)。韓國(guó)的《農(nóng)村振興法》中明確了農(nóng)業(yè)協(xié)作合同組織是農(nóng)民教育培訓(xùn)的主體之一，而在實(shí)踐中，除了農(nóng)業(yè)協(xié)作合同組織外，其他非盈利組織如農(nóng)村文化研究會(huì)、農(nóng)村教育協(xié)議會(huì)也在開(kāi)展以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的教育培訓(xùn)。近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越多的非營(yíng)利、非政府組織加入到農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的行列。如北京梁漱溟鄉(xiāng)村建設(shè)中心致力于國(guó)內(nèi)NGO的項(xiàng)目操作能力和宏觀問(wèn)題把握能力的提高，搭建NGO組織交流平臺(tái)，為NGO組織提供必要的場(chǎng)地和活動(dòng)設(shè)備，積極開(kāi)展農(nóng)民培訓(xùn)活動(dòng)，提供了財(cái)務(wù)技能與實(shí)踐、個(gè)人技能訓(xùn)練等培訓(xùn)，均取得了較好的效果。因此，從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看通過(guò)NGO設(shè)立失地農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是可行的。為鼓勵(lì)NGO積極參與失地農(nóng)民培訓(xùn)，政府部門(mén)應(yīng)為參與培訓(xùn)的大學(xué)生、志愿者、社會(huì)熱心人士給予一定的支持和鼓勵(lì)。例如，在參與培訓(xùn)期間表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，在國(guó)家各類(lèi)考試中可給予一定的加分，將參與培訓(xùn)的時(shí)間計(jì)入志愿者服務(wù)時(shí)間，并頒發(fā)相應(yīng)的服務(wù)勛章，以資鼓勵(lì)等。

從公共領(lǐng)域治理機(jī)制的多元化趨勢(shì)看，建立各種類(lèi)型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相互補(bǔ)充、相互合作、相互制衡的多主體互動(dòng)培訓(xùn)機(jī)制，可以有效解決失地農(nóng)民培訓(xùn)方面“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”相互交織的問(wèn)題（見(jiàn)圖1），從而盡可能為失地農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)、多元、可選擇的培訓(xùn)服務(wù)，滿(mǎn)足他們的多元化教育需求。

此外，還要建立和完善對(duì)培訓(xùn)行為的監(jiān)督機(jī)制。失地農(nóng)民培訓(xùn)具有準(zhǔn)公共物品屬性，政府應(yīng)由微觀直接控制向宏觀間接監(jiān)督轉(zhuǎn)變，積極引導(dǎo)企業(yè)、各類(lèi)非盈利組織等社會(huì)力量參與培訓(xùn)的供給與管理，以協(xié)商、談判的方式，在民間力量的配合下，做好對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

圖1 多主體互動(dòng)培訓(xùn)機(jī)制

四、結(jié)論

在和諧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，失地農(nóng)民問(wèn)題已引起了中央的高度關(guān)注。近年來(lái)，中央政府出臺(tái)了多項(xiàng)公共政策，以保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。這些公共政策集中體現(xiàn)在2004年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2006年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2006年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》以及連續(xù)多年的中央一號(hào)文件。這一系列的決議、行政規(guī)章及其配套政策，表明政府對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題的立場(chǎng)已經(jīng)從保障生存轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展。

建議進(jìn)一步完善對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)政策，尤其要重視對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償性培訓(xùn)。由于失地農(nóng)民培訓(xùn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，通過(guò)稅收、金融、基金等一系列政策支持可以吸引各類(lèi)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織進(jìn)入培訓(xùn)領(lǐng)域。這些政策工具包括：①培訓(xùn)基金，即參照《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》 （國(guó)發(fā)[2002]16號(hào)）建立失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金。根據(jù)國(guó)發(fā)[2002]16號(hào)文件精神，建議從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總額中提取2.5%用于建立失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金，不足部分建議從土地轉(zhuǎn)用后的增值收益中提取。②稅收返還，即對(duì)于那些在失地農(nóng)民培訓(xùn)資金上投入量大的企業(yè)，減免3-5年的企業(yè)所得稅。③稅收優(yōu)惠，即對(duì)開(kāi)展失地農(nóng)民培訓(xùn)或向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)產(chǎn)品的企業(yè)，實(shí)行稅收優(yōu)惠等。④信貸傾斜，即為失地農(nóng)民培訓(xùn)事業(yè)發(fā)放低息貸款或降低貸款門(mén)檻和放寬貸款條件，為失地農(nóng)民培訓(xùn)提供資金支持。⑤貸款貼息，即對(duì)非政府組織和非盈利組織開(kāi)展失地農(nóng)民教育培訓(xùn)項(xiàng)目由政策性銀行提供貸款貼息，引導(dǎo)更多的社會(huì)組織為失地農(nóng)民提供服務(wù)。

[1]王春晨.試論城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度建構(gòu)[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007(11)：80-82.

[2]周石生.農(nóng)村教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建 [J].教育評(píng)論，2013(2)：24-26.

[3]王淑花.“民工荒”問(wèn)題的破解 [J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2013 (12)：38.

[4]黃祖輝，俞寧.失地農(nóng)民培訓(xùn)意愿的影響因素分析及其對(duì)策研究 [J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2007(3)：5-7.

[5]唐鈞.“公共服務(wù)均等化”保障6種基本權(quán)利 [J].時(shí)事報(bào)告，2006(6)：42-43.

[6]劉復(fù)興.教育平等與弱勢(shì)補(bǔ)償 [N].教育時(shí)報(bào)，2001-9-15.

[7]浙江省人民政府研究室課題組.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民市民化問(wèn)題的調(diào)查與思考 [J].浙江社會(huì)科學(xué)，2003(7)：90-95.

[8]康守永.站在產(chǎn)業(yè)升級(jí)的高度關(guān)注技工培養(yǎng)[N].證券時(shí)報(bào)，2006-2-6.

[9]郭鳳英.我國(guó)的政府教育支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) [J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2013(12)：97-101.

[10]蔣昕捷.我國(guó)農(nóng)民受教年限不足7年 [N].中國(guó)青年報(bào)，2004-12-6.

[11]鐘漲寶，李飛，余建佐.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民城市適應(yīng)的社會(huì)學(xué)探析—基于帕森斯社會(huì)行動(dòng)理論的視角[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009(2)：104-107.

[12]劉夢(mèng).小組工作 [M].北京：高等教育出版社，2012.

[13]驚文.杭州郊區(qū)農(nóng)民5千萬(wàn)拆遷款遭民間借貸黑洞吞噬 [N].每日商報(bào)，2008-10-22.

[14]陳建錄，李文錦.農(nóng)民培訓(xùn)治理：政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和社會(huì)間關(guān)系的重構(gòu) [J].教育理論與實(shí)踐，2013，33(25)：25-28.

[15]奧斯特羅姆著，余遜達(dá)譯.公共事物的治理之道 [M].上海：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2000.

（責(zé)任編輯：WD）

Study on Compensatory Training for Land-lost Farmers in the Urbanization

BAO Hai-jun，ZHOU Wang-yue
（School of Business，Zhejiang University of Finance&Economics，Hangzhou Zhejiang 310018）

The land-lost farmers are considered as special disadvantaged groups in the urbanization.To properly solve the problems of the land-lost farmers，the focus should be transferred from guaranteeing their survival rights to their development rights.Referring to international experiences,compensatory training can improve the educational level and skills of the disadvantaged groups， and it is also an effective way to help them escape from the weak position to their development.The necessity of compensatory training can be seen from the perspectives of equalization of education，the development of land-lost farmers and the adjustment and upgrading of industrial structure.According to the features of land-lost farmers， the compensatory training mainly includes training of basic knowledge,adaptation to the city life as well as management of finances.The training organization should be established mainly by the government and the social supplemented by social resources.Finally， the paper suggests that the policy of training for land-lost farmers be improved and fund for education be set up in order to guarantee the sustainable development of compensatory training.

Land-lost farmers；Compensatory education；Training organization；Education and training

F293

A

1004-292X（2014）05-0070-05

2014-01-21

全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃國(guó)家社科基金項(xiàng)目（CKA120160）。

鮑海君（1977-），男，浙江臺(tái)州人，副院長(zhǎng)，教授，博士，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃與公共政策分析研究。