我國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的困境及轉(zhuǎn)型路徑探析

劉萍萍1，2，鐘秋波

(1.云南民族大學(xué) 管理學(xué)院，昆明 650500；2.云南大學(xué) 理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站，昆明 650091； 3.四川師范大學(xué) 社科學(xué)報(bào)編輯部，成都 610066)

十八屆三中全會(huì)指出，完善金融市場(chǎng)體系，要發(fā)展普惠金融。普惠金融(Inclusive Financial System)強(qiáng)調(diào)要有效地、全方位地為社會(huì)所有階層和群體(特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入群體)提供廣泛的、可持續(xù)獲得的金融服務(wù)。然而，我國(guó)農(nóng)村金融的發(fā)展距離普惠金融還有很大差距，甚至在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)還存在著金融服務(wù)空白的現(xiàn)象，這從根本上制約了農(nóng)戶享受高效、便捷的金融服務(wù)。鑒于此，以普惠金融為理論基礎(chǔ)，加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的職責(zé)，探索農(nóng)村金融普惠“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)型路徑，是一個(gè)重要的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一 文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村金融的理論淵源可追溯到戈德史密斯的“金融發(fā)展”理論，作為對(duì)該理論的深化，麥金農(nóng)和肖提出了“金融抑制論”和“金融深化論”，突出了金融在發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的地位和作用。然而，金融發(fā)展的好處可能會(huì)繞開(kāi)一部分企業(yè)和個(gè)人，特別是那些貧困的人群[1]，在我國(guó)突出表現(xiàn)為原有以政府主導(dǎo)的外生國(guó)有金融體系嚴(yán)重制約了“三農(nóng)”的發(fā)展[2]35。如何將城市資金引導(dǎo)到農(nóng)村地區(qū)[3]20，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，引入國(guó)際上流行的普惠金融概念[4]，強(qiáng)調(diào)發(fā)展普惠型農(nóng)村金融體系[5]。在普惠金融理念下，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也開(kāi)始探討我國(guó)農(nóng)村金融普惠“三農(nóng)”的問(wèn)題。

(1)正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”覆蓋面低。中國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融從來(lái)就是外生于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的[6]。在市場(chǎng)化背景下，農(nóng)業(yè)銀行因信息獲取上的劣勢(shì)以及管理成本過(guò)高[7]38，逐漸遠(yuǎn)離農(nóng)村，支農(nóng)職能有所削弱。目前，農(nóng)業(yè)銀行又開(kāi)始加強(qiáng)針對(duì)“三農(nóng)”的服務(wù)，但熊遠(yuǎn)等人調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)銀行依然存在金融服務(wù)覆蓋面低、產(chǎn)品創(chuàng)新與“三農(nóng)”脫節(jié)等問(wèn)題[8]。另外，在農(nóng)村金融市場(chǎng)處于“主力軍”地位的農(nóng)信社，由于特殊的政治化背景，在地方政府管理和對(duì)國(guó)家“援助預(yù)期”慣性的依賴下也不斷出現(xiàn)“脫農(nóng)變異”的傾向[9]。

(2)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的金融產(chǎn)品單一且存在能否持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村改革沒(méi)有誘導(dǎo)出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生金融，甚至連具有“草根特色”的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)了“內(nèi)生性”不足的先天缺陷：一是業(yè)務(wù)單一，沒(méi)有發(fā)展包括轉(zhuǎn)賬、租賃、抵押、養(yǎng)老金及小額保險(xiǎn)等其他業(yè)務(wù)[10]；二是我國(guó)的小額貸款規(guī)模較高，普惠金融的小額貸款規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)一般指的是小于或等于某個(gè)地區(qū)的年人均GDP，而我國(guó)小額貸款的規(guī)模通常被認(rèn)為是10萬(wàn)以下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可能更高[11]；三是發(fā)展還處于初期階段，服務(wù)手段還很有限[12]；此外，由于商業(yè)銀行缺乏明顯的監(jiān)督比較優(yōu)勢(shì)，由其組建的村鎮(zhèn)銀行和貸款公司將難以長(zhǎng)期持續(xù)經(jīng)營(yíng)[13]。

(3)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)村信貸擔(dān)保，完善農(nóng)村征信體系，不僅能有效緩解農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，而且有利于降低金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本[14]。但我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種主要是糧食和生豬保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)氣候保險(xiǎn)是空白，也沒(méi)有設(shè)立形式上的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金[15]。

以上研究揭示了金融支農(nóng)的重要作用、普惠金融的重要理念以及我國(guó)農(nóng)村金融體系普惠“三農(nóng)”的不足。但仍有一些問(wèn)題需要進(jìn)一步深入研究：(1)如何創(chuàng)新改革我國(guó)農(nóng)村金融體系，使其具有高覆蓋率、可持續(xù)性、減少貧困，充分發(fā)揮普惠“三農(nóng)”的作用；(2)在我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的背景下，農(nóng)村金融如何滿足農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的差異性、多元化和特色化金融需求，促進(jìn)新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。針對(duì)上述問(wèn)題，本文圍繞普惠金融內(nèi)涵，創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村金融體系，這不僅豐富了農(nóng)村金融理論，而且有利于從根本上解決普惠“三農(nóng)”的相關(guān)問(wèn)題，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平、全面建成小康社會(huì)的重要課題之一。

二 我國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展目標(biāo)體系框架的構(gòu)建

“普惠金融”是2005年由聯(lián)合國(guó)在國(guó)際小額信貸年提出的，旨在滿足所有需要金融服務(wù)的人，所有的窮人和富人都可以平等地享受金融服務(wù)。在普惠金融理念下，農(nóng)村金融發(fā)展應(yīng)努力的目標(biāo)是在最大程度上使農(nóng)村地區(qū)獲得更多的金融服務(wù)。這一目標(biāo)對(duì)農(nóng)村金融傳統(tǒng)方法形成了挑戰(zhàn)。

(一)農(nóng)村金融傳統(tǒng)方法的錯(cuò)位

首先，農(nóng)村金融傳統(tǒng)方法只強(qiáng)調(diào)發(fā)放貸款的規(guī)模。由于受到二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的影響，再加上富裕工業(yè)國(guó)家的榜樣作用，發(fā)展中國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)工業(yè)化、城市化的重要性，因此制定了以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而偏向城市發(fā)展的政策，如對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)限制性價(jià)格的控制、大量積極財(cái)政政策的資金發(fā)力點(diǎn)偏向于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[16]等。但是，為了保證公平，增加農(nóng)村生產(chǎn)和緩解農(nóng)村貧困，有必要依靠財(cái)政向農(nóng)村注入政策性資金。根據(jù)世界銀行的報(bào)告，世界上多數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都高度依賴補(bǔ)貼，1980年農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼占到巴西GDP的2.2%，1986年墨西哥農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼占其GDP的1.7%[17]。只是大多數(shù)商業(yè)銀行都不愿意涉足農(nóng)村地區(qū)的業(yè)務(wù)，只有一些專業(yè)的農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)將政策性的信貸補(bǔ)貼資金輸送到農(nóng)民手中，這些機(jī)構(gòu)僅被當(dāng)作貸款發(fā)放窗口，注重貸款數(shù)量而忽視貸款質(zhì)量，并不能為農(nóng)村提供全面的服務(wù)，因此，這種方法阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)[17]。

其次，農(nóng)村金融傳統(tǒng)方法只重視農(nóng)業(yè)。傳統(tǒng)農(nóng)村金融的信貸補(bǔ)貼資金更多的是通過(guò)支持農(nóng)業(yè)來(lái)促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村非農(nóng)企業(yè)的發(fā)展卻很難獲得政策性的貸款支持。但根據(jù)世界銀行的調(diào)查研究，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不再是農(nóng)村現(xiàn)金收入的主要來(lái)源，絕大部分農(nóng)戶都從事其他非農(nóng)活動(dòng)，只有約1/3的農(nóng)戶單一地從事農(nóng)業(yè)和與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的工作，還有一部分農(nóng)戶同時(shí)從事農(nóng)業(yè)和其他非農(nóng)活動(dòng)。由于傳統(tǒng)農(nóng)村金融對(duì)農(nóng)村非農(nóng)企業(yè)發(fā)展不夠重視，導(dǎo)致農(nóng)村各部門(mén)發(fā)展極不平衡，從而無(wú)法促進(jìn)農(nóng)村家庭的收入來(lái)源多樣化[17]。

第三，農(nóng)村金融傳統(tǒng)方法忽視儲(chǔ)蓄動(dòng)員。過(guò)去總認(rèn)為農(nóng)村人口較貧困、家庭儲(chǔ)蓄少，因此，傳統(tǒng)農(nóng)村金融總是忽視對(duì)農(nóng)戶的儲(chǔ)蓄動(dòng)員。但根據(jù)世界銀行的調(diào)查研究，農(nóng)村里的窮人是能夠進(jìn)行儲(chǔ)蓄的，而且如果農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有更多的農(nóng)戶儲(chǔ)蓄，會(huì)促進(jìn)提高分配貸款的效率[17]。

(二)農(nóng)村金融市場(chǎng)的新變化

農(nóng)村金融市場(chǎng)的新變化體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。其一，農(nóng)村金融的目標(biāo)更關(guān)注如何消除農(nóng)村貧困問(wèn)題。與過(guò)去的農(nóng)村金融發(fā)展目標(biāo)相比，現(xiàn)在的農(nóng)村金融市場(chǎng)旨在通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高農(nóng)民收入，最終達(dá)到消除農(nóng)村貧困的目標(biāo)。其二，農(nóng)村金融鼓勵(lì)農(nóng)戶儲(chǔ)蓄。與過(guò)去的農(nóng)村金融相比，現(xiàn)在的農(nóng)村金融認(rèn)為農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)是有能力并愿意進(jìn)行儲(chǔ)蓄的，因此提倡取消存、貸款利率限制，鼓勵(lì)市場(chǎng)決定利率，并通過(guò)多種金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)提供它們能夠負(fù)擔(dān)得起利息的貸款。其三，農(nóng)村金融需要政府創(chuàng)造一個(gè)合理的政策環(huán)境。過(guò)去的農(nóng)村金融市場(chǎng)主要是依靠政府直接干預(yù)和控制農(nóng)業(yè)信貸，而現(xiàn)在的農(nóng)村金融市場(chǎng)希望政府取消對(duì)農(nóng)村金融的直接管制，使政府對(duì)農(nóng)業(yè)信貸的直接干預(yù)和控制最小化，但同時(shí)希望政府創(chuàng)造一個(gè)合理的政策環(huán)境，加強(qiáng)農(nóng)村金融的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。其四，農(nóng)村金融注重創(chuàng)新與機(jī)構(gòu)建設(shè)。目前農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展更加注重金融工具的創(chuàng)新，并致力于開(kāi)展經(jīng)常性的員工培訓(xùn)，進(jìn)行調(diào)查研究并與具有成功經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息交流，通過(guò)支持機(jī)構(gòu)建設(shè)為農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)提供完善的農(nóng)村金融服務(wù)[17]。

(三)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的目標(biāo)體系

根據(jù)農(nóng)村金融市場(chǎng)的新變化以及“普惠金融”的理念，為更好地實(shí)現(xiàn)普惠“三農(nóng)”的農(nóng)村金融服務(wù)目標(biāo)，需要滿足以下幾個(gè)方面的要求：一是具有高覆蓋率，即要盡可能地實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的廣度和深度，滿足所有的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)戶都能夠享受到金融服務(wù)，并能獲得所需的貸款額度；二是具有可持續(xù)性，即新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)收益要能夠大于成本，使其具備可持續(xù)發(fā)展的能力；三是減少貧困，即農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要致力于更好地服務(wù)窮人，改善窮人的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，減少農(nóng)村貧困的現(xiàn)象[18]?；谝陨戏治?，形成一個(gè)以高覆蓋率(high coverage rate)、可持續(xù)性(sustainable)、減少貧困(poverty reduction)為核心特征的普惠“三農(nóng)”的農(nóng)村金融體系框架(見(jiàn)圖1)。

圖1.農(nóng)村普惠金融發(fā)展目標(biāo)體系框架

三 我國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的困境

基于以上對(duì)農(nóng)村普惠金融發(fā)展目標(biāo)體系的分析，通過(guò)研究我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展面臨著諸多困境，如覆蓋面低、可持續(xù)性發(fā)展能力弱、減少貧困效果不理想等。

(一)農(nóng)村金融的覆蓋面較低

1.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的布局偏離農(nóng)村。根據(jù)普惠金融的理念，農(nóng)村金融應(yīng)首先努力解決服務(wù)空白問(wèn)題。因此，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)首先布局在金融服務(wù)空白的村鎮(zhèn)，才能更好更方便地為農(nóng)戶提供金融服務(wù)。我國(guó)正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)銀行，在20世紀(jì)90年代中期因?yàn)樘厥獾脑蛟欢冗h(yuǎn)離農(nóng)村，雖然2008年成立了“三農(nóng)事業(yè)部”，旨在擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村的金融服務(wù)，但據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)大都設(shè)立在縣城，很少輻射到偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)。即使具有“草根特色”的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，其布局也不足以解決服務(wù)空白問(wèn)題。比如，村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司大多選擇在經(jīng)濟(jì)條件較好的城區(qū)或郊區(qū)，很少設(shè)立在國(guó)家重點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)縣內(nèi)，截至2013年底，村鎮(zhèn)銀行覆蓋固定貧困縣182個(gè)，僅占全國(guó)固定貧困縣總數(shù)的31%；雖然部分資金互助社是設(shè)立在村一級(jí)，但資金互助社僅49家，覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足[19]13。

2.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象偏離農(nóng)戶。從我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象來(lái)看，農(nóng)業(yè)銀行突出對(duì)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等進(jìn)行服務(wù)。2013年，農(nóng)業(yè)銀行對(duì)國(guó)家級(jí)、省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)服務(wù)覆蓋率達(dá)81.4%和57.6%[20]；村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司追求的金融服務(wù)對(duì)象大多是富?？蛻?、種養(yǎng)專業(yè)大戶以及規(guī)模較大的企業(yè)，遠(yuǎn)離了低端農(nóng)村客戶。從表1可以看出，農(nóng)戶和小企業(yè)貸款總額占貸款余額的比重由2008年的95.85%下降到2013年的90%，2008-2013年農(nóng)戶貸款的占比始終低于小企業(yè)貸款的占比，農(nóng)戶貸款和小企業(yè)貸款占比的最高值是2008年，此后一直處于下降趨勢(shì)，至2011年達(dá)到最低，此后雖有所提高，但始終沒(méi)有超越2008年的數(shù)據(jù)。

表1.2008—2013年新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信貸規(guī)模和結(jié)構(gòu)[21]

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(2008—2013年年報(bào))。

3.農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢。根據(jù)《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009-2011年總體工作安排》，銀監(jiān)會(huì)計(jì)劃在全國(guó)再設(shè)立1300家左右新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)向金融網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融服務(wù)不足的中西部地區(qū)傾斜，爭(zhēng)取通過(guò)3年努力，與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)一起基本實(shí)現(xiàn)縣(市)及以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)全覆蓋[22]。然而，從表2可以看出，截止到2011年底，我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)總數(shù)為691家，僅完成計(jì)劃數(shù)的53.2%，即使到2013年也才達(dá)到1050家，依舊沒(méi)有完成計(jì)劃目標(biāo)。

表2.2007—2013年新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的法人機(jī)構(gòu)數(shù)量[21] 單位:家數(shù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(2007-2013年年報(bào))。

此外，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量增長(zhǎng)不平衡，其中村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量增長(zhǎng)較快，貸款公司和農(nóng)村資金互助社的發(fā)展卻非常緩慢[21]。表2顯示，村鎮(zhèn)銀行2007年只有19家，2013年增長(zhǎng)至987家，增長(zhǎng)了50.95倍；而貸款公司2007年為4家，2013年只有14家，增長(zhǎng)了2.5倍；農(nóng)村資金互助社2007年為8家，2013年增長(zhǎng)到49家，增長(zhǎng)了5.1倍。從增長(zhǎng)速度來(lái)看，村鎮(zhèn)銀行的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)貸款公司和農(nóng)村資金互助社的增長(zhǎng)速度，尤其是貸款公司和農(nóng)村資金互助社2012-2013兩年間的增長(zhǎng)速度為0。

然而，由于我國(guó)農(nóng)村金融目前最主要的任務(wù)是解決相對(duì)弱勢(shì)的普通農(nóng)戶的金融需求，在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中，只有農(nóng)村資金互助社是能夠代表普通農(nóng)戶利益的金融組織形式，它不僅能解決向農(nóng)戶借貸的信息不對(duì)稱以及信貸中發(fā)生的審核成本過(guò)高問(wèn)題，還能組織建立農(nóng)民社區(qū)共同體。然而，農(nóng)村資金互助社零增長(zhǎng)的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“普惠式”發(fā)展。

(二)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展能力較弱

1.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的盈利能力較差。據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2013年銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)利潤(rùn)率為1.2%，資本利潤(rùn)率為18.5%，其中商業(yè)銀行的資產(chǎn)利潤(rùn)率為1.3%，資本利潤(rùn)率為19.2%[19]。但從表3可以看出，截止到2013年末，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)收益率為0.63%，資本利潤(rùn)率為16.99%。與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行的平均指標(biāo)相比，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)收益率和資本利潤(rùn)率都較低，這表明新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的盈利水平較低。

表3.2007-2013年新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(2007-2013年年報(bào))。

2.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)較高。從表3可以看出，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的存貸比逐年增長(zhǎng)，從2007的53%上升至2013年的85%，存貸比逐年上升的主要原因是貸款增長(zhǎng)幅度大于存款增長(zhǎng)幅度，表明新型農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性較差；資產(chǎn)負(fù)債率雖處于下降的趨勢(shì)，但始終保持在高位，表明新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存在一定的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)擴(kuò)張能力較弱。業(yè)務(wù)擴(kuò)張能力主要是指金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大金融服務(wù)范圍、提高市場(chǎng)占有率所具備的素質(zhì)與水平，較強(qiáng)的業(yè)務(wù)擴(kuò)張能力是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障[23]。然而，由于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員整體缺乏系統(tǒng)的金融專業(yè)知識(shí)和全面的業(yè)務(wù)操作技能，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員只習(xí)慣于普通的經(jīng)營(yíng)模式與服務(wù)思維，產(chǎn)品單一、服務(wù)僵化，而對(duì)于貼近農(nóng)村、適合農(nóng)戶的特色化、多元化的金融需求的創(chuàng)新較少，業(yè)務(wù)擴(kuò)張能力匱乏。

(三)農(nóng)村金融減少貧困的效果有限

五六十年代的二元經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，發(fā)達(dá)的城市工業(yè)從落后的、貧困的農(nóng)村地區(qū)吸收勞動(dòng)力，可以消除農(nóng)村貧困問(wèn)題。但這種“涓滴”方法不能有效地解決農(nóng)村貧困問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展才是消除農(nóng)村貧困最有保障的途徑。普惠金融能夠把那些被排斥于傳統(tǒng)金融服務(wù)和整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軌道之外的農(nóng)村低收入者納入農(nóng)村金融服務(wù)范圍，使他們分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的福利，改善窮人的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，有利于消除農(nóng)村貧困。我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自成立之初就肩負(fù)著這樣的使命。

表4.2007-2013年農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民年均收入對(duì)比表 單位：元

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2007-2013)》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社)。

然而，從表4可以看出，2007-2013年農(nóng)村居民家庭人均年純收入和城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入都呈遞增的趨勢(shì)，城鎮(zhèn)居民收入與農(nóng)村居民家庭收入的差距不斷縮小，但縮小的比例較小，可見(jiàn)，我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮減少農(nóng)村貧困的效果非常有限。

四 我國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的轉(zhuǎn)型路徑

(一)正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)普惠“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)型：高覆蓋率的農(nóng)村金融互聯(lián)網(wǎng)

1.合作性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

根據(jù)1997年版《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》，合作制可理解為“由社員入股組成、實(shí)行社員民主管理、主要為社員提供金融服務(wù)”。因此，合作性金融的基本經(jīng)濟(jì)特征表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是自愿性；二是互助共濟(jì)性；三是民主管理性；四是非盈利性。鑒此，合作性金融的轉(zhuǎn)型路徑是以合作金融為中介，利用農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間的合作，依托合作性金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，主要針對(duì)分散農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社提供特色化金融服務(wù)。

在我國(guó)一些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較活躍的地區(qū)，其經(jīng)營(yíng)主體更多表現(xiàn)為農(nóng)民專業(yè)合作社以及具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)金融需求最突出的表現(xiàn)是因?yàn)檩^大的經(jīng)營(yíng)規(guī)模及先進(jìn)的生產(chǎn)物質(zhì)設(shè)備，對(duì)金融的需求可能會(huì)從過(guò)去的“散而小”逐漸向規(guī)模化金融需求轉(zhuǎn)變，也就是他們擴(kuò)大再生產(chǎn)往往需要較多的資金投入。在這種情況下，針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的轉(zhuǎn)型，農(nóng)信社可以按照商業(yè)性的股份制改革模式，要求農(nóng)民專業(yè)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間通過(guò)合作性金融產(chǎn)品互相參股，也可以參股到農(nóng)信社，使農(nóng)信社有更多的資金進(jìn)行借貸，這不僅滿足了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村對(duì)商業(yè)性金融的需求，也促進(jìn)了農(nóng)信社自身改革的需求[24]99-100。

對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并不活躍的地區(qū)，其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的主體主要是分散農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)，他們的資金實(shí)力較弱，投資需求也較小。在這種情況下，針對(duì)分散農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等的轉(zhuǎn)型，農(nóng)信社應(yīng)本著增資擴(kuò)股、增強(qiáng)其自身實(shí)力的原則，從信貸的優(yōu)惠利率、獲取信貸的便利程度、還款方式等方面創(chuàng)新，達(dá)到吸引更多分散農(nóng)戶、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)加入農(nóng)信社成為社員的目的；同時(shí)，農(nóng)信社應(yīng)從管理結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)的改革入手，保證社員所應(yīng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任[24]99-100。

2.商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

以中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行為主要代表的農(nóng)村商業(yè)性金融組織是以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的，而針對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村企業(yè)的信貸存在著信息成本高、信貸風(fēng)險(xiǎn)大、資金回報(bào)率低等問(wèn)題，因此，從商業(yè)銀行的本質(zhì)而言并不能很好地承擔(dān)為農(nóng)村提供金融服務(wù)的責(zé)任。然而，農(nóng)業(yè)銀行自身也存在一定的優(yōu)勢(shì)：一是從農(nóng)業(yè)銀行的整體網(wǎng)點(diǎn)布局來(lái)看，幾乎所有的縣域地區(qū)都有農(nóng)業(yè)銀行的網(wǎng)點(diǎn)，其在農(nóng)村地區(qū)的機(jī)構(gòu)覆蓋率有了很大的影響；二是農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)過(guò)股份制改造后，形成了本外幣一體化的經(jīng)營(yíng)，具有資金實(shí)力雄厚的特點(diǎn)；三是農(nóng)業(yè)銀行長(zhǎng)期服務(wù)三農(nóng)，對(duì)于如何在縣域地區(qū)開(kāi)展信貸工作具有較多的經(jīng)驗(yàn)[24]101-104。

因此，我國(guó)農(nóng)村商業(yè)性金融的轉(zhuǎn)型路徑應(yīng)該結(jié)合利用農(nóng)業(yè)銀行的資金優(yōu)勢(shì)、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行和農(nóng)村信用合作社的網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)以及信息成本低的優(yōu)勢(shì)，采取打包貸款、聯(lián)合貸款的形式，為農(nóng)村龍頭企業(yè)等中高端客戶提供規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)鏈的金融服務(wù)，尤其是對(duì)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植，不斷豐富金融產(chǎn)品，提高盈利水平，增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入。

3.政策性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

以中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為代表的政策性金融是一種特殊的金融形式，它一方面具有為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)提供中長(zhǎng)期貸款業(yè)務(wù)的政策優(yōu)勢(shì)，而且不以盈利為主要目的；另一方面它作為一個(gè)金融企業(yè)，本身也面臨著自身的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。因此，以農(nóng)發(fā)行為代表的政策性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型路徑：一是充分利用農(nóng)發(fā)行的政策優(yōu)勢(shì)以及農(nóng)信社和郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)和信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、低息貸款等方式為金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分散農(nóng)戶提供基礎(chǔ)金融服務(wù)；二是利用農(nóng)發(fā)行的政策引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，不僅要起到對(duì)農(nóng)村資金的儲(chǔ)蓄動(dòng)員作用，而且要將城市資金引導(dǎo)并注入農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，減少農(nóng)村地區(qū)的儲(chǔ)蓄外流問(wèn)題，形成農(nóng)村地區(qū)的資金“內(nèi)循環(huán)”；三是利用農(nóng)發(fā)行的政策優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)科技化過(guò)程中遇到的資金瓶頸問(wèn)題，通過(guò)再貸款、批發(fā)貸款等形式扶植農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)[24]97-99。

(二)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普惠“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)型：可持續(xù)發(fā)展的綜合性農(nóng)村金融服務(wù)

1.加大對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，減少其提供高覆蓋金融服務(wù)的成本

為提高新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的覆蓋范圍，進(jìn)一步完善對(duì)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融服務(wù)，應(yīng)出臺(tái)專門(mén)針對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，加大財(cái)政政策的支持力度。第一，鼓勵(lì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在村鎮(zhèn)一級(jí)的地方布局設(shè)點(diǎn)，政府可以通過(guò)贈(zèng)予其一筆發(fā)展基金用于籌建之初的成本和開(kāi)辦費(fèi)用，同時(shí)，對(duì)于在村鎮(zhèn)一級(jí)布局設(shè)點(diǎn)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行較低營(yíng)業(yè)稅率和所得稅稅率；第二，鼓勵(lì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)縣及縣以下的涉農(nóng)貸款，當(dāng)縣及縣以下的涉農(nóng)貸款占到所有貸款的一定比例時(shí)，政府給予一定的補(bǔ)貼，并減免營(yíng)業(yè)稅和所得稅；第三，鼓勵(lì)民間資本入股新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，對(duì)于民間資本的股東分紅免征個(gè)人所得稅[21]。

2.拓寬新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資渠道，保證其提供高覆蓋金融服務(wù)的資金來(lái)源

拓寬新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資渠道，需要從政策支持以及制度兩個(gè)方面來(lái)保證。從政策支持方面而言，一是中國(guó)人民銀行應(yīng)該對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行比一般商業(yè)銀行更加靈活的存貸準(zhǔn)備金率，如可以采取較低的存款準(zhǔn)備金率或執(zhí)行不繳納存款準(zhǔn)備金的政策；二是中國(guó)人民銀行應(yīng)該對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)免征監(jiān)管費(fèi)用；三是中國(guó)人民銀行應(yīng)該允許村鎮(zhèn)銀行免費(fèi)接入支付結(jié)算系統(tǒng)；四是鼓勵(lì)以中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為代表的政策性銀行向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)大量批發(fā)支農(nóng)資金，同時(shí)增加中國(guó)人民銀行對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)再貸款[21]。從制度保障方面而言，一是建立大中型商業(yè)金融機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸合作制度，保證新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有充足的資金借貸給農(nóng)戶或農(nóng)村小微企業(yè)；二是建立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資融券制度，允許新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)行債券、票據(jù)等方式向廣大農(nóng)戶進(jìn)行資金的籌集；三是制定農(nóng)村地區(qū)再投資法制度，減少農(nóng)村資金的外流。

3.開(kāi)發(fā)具有高附加值的金融服務(wù)，增加新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的收益

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要面對(duì)的客戶群體是普通農(nóng)戶或農(nóng)村小微企業(yè)，這些群體大部分都存在著文化水平較低、金融知識(shí)欠缺等問(wèn)題，但這部分群體同樣也具有希望獲得金融支持的愿望。因此，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)這部分客戶開(kāi)展一些具有高附加值的金融服務(wù)，比如對(duì)農(nóng)戶開(kāi)展信貸擔(dān)保知識(shí)培訓(xùn)、如何獲取信貸方式的講解、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)需求培訓(xùn)等，并收取一定的金融咨詢顧問(wèn)費(fèi)用，這不僅能幫助農(nóng)戶順利地獲得金融支持，而且也增加了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的收益來(lái)源。

(三)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普惠“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)型：減少農(nóng)村貧困的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

借鑒美國(guó)等國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，具體措施如下：一是建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，由政府來(lái)決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付的方向和數(shù)量；二是通過(guò)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，形成有效的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系；三是加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，尤其是免除商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的營(yíng)業(yè)稅，提高商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的積極性，同時(shí)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面；四是構(gòu)建銀行保險(xiǎn)互動(dòng)機(jī)制，考慮如何使農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合,為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種的創(chuàng)新搭建平臺(tái)；五是由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)氣候等原因造成的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通保險(xiǎn)，因此應(yīng)通過(guò)設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、構(gòu)建以氣象指數(shù)、衛(wèi)星植被生長(zhǎng)指數(shù)等為主的指數(shù)保險(xiǎn)，逐步形成對(duì)重大自然災(zāi)害的巨額賠付制度，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制[14]。

(四)發(fā)展普惠“三農(nóng)”農(nóng)村金融體系的支撐：相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施及政策環(huán)境

發(fā)展普惠“三農(nóng)”的農(nóng)村金融體系，在加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，要為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，一是采取多種方式完善農(nóng)村信貸擔(dān)保制度，如政策性信用擔(dān)保、政府+擔(dān)保公司合作擔(dān)保、互助式信用擔(dān)保等，緩解農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，促進(jìn)信貸資金在農(nóng)村的投放力度；二是完善農(nóng)村征信體系，全面、完整的征信可以使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)更好地了解借款人的信貸情況，準(zhǔn)確判斷借款人的償債能力，因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該幫助農(nóng)戶、低收入群體建立信用檔案，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)增加信貸的信心；三是建立小額支付系統(tǒng)，這不僅能滿足農(nóng)戶多元化金融需求，而且也增加農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的收益。在創(chuàng)造良好的外部環(huán)境方面，一是應(yīng)該允許新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)施存貸款利率可以自由浮動(dòng)的利率市場(chǎng)化改革，從而提高新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)吸收存款的能力；二是建立存款保險(xiǎn)制度，增加農(nóng)村資金互助社社員存款的信心；三是在技術(shù)支持上，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)借助在廣大農(nóng)村地區(qū)比較普及的電話網(wǎng)、計(jì)算機(jī)寬帶網(wǎng)，發(fā)展以惠農(nóng)卡為主要載體，以轉(zhuǎn)賬電話、ATM機(jī)、POS機(jī)、電話銀行、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行為主要電子化渠道，努力解決農(nóng)村金融“最后一公里”的問(wèn)題[25]。

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