財權(quán)、事權(quán)的內(nèi)涵及其關(guān)系新探——兼論當下財稅改革的主要目標

◆姚軒鴿

將理順財權(quán)與事權(quán)關(guān)系作為財稅體制改革的主要目標，邏輯上，我們必須首先弄清楚“財權(quán)”與“事權(quán)”各自的內(nèi)涵與本質(zhì)，以及二者的實質(zhì)性關(guān)系是怎樣的？否則，很可能誤導財稅改革，貽誤財稅改革的戰(zhàn)略機遇，同時背離財稅體制創(chuàng)建的終極目的，消減而不是增進全社會和每個國民的福祉總量?；诖艘徽J識，本文嘗試對財權(quán)、事權(quán)的內(nèi)涵與本質(zhì)，以及二者實質(zhì)性關(guān)系進行探討，并梳理和求解當下財稅體制改革面臨的主要挑戰(zhàn)及其對策。

一、財權(quán)、事權(quán)內(nèi)涵

流行定義認為，“財權(quán)”是指在法律允許下，各級政府負責籌集和支配收入的權(quán)力，主即包括稅權(quán)、收費權(quán)及發(fā)債權(quán)，即是指各級政府的財政權(quán)力?！笆聶?quán)”是指一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔的任務(wù)和職責，即政府的責任或義務(wù)。

但是，在“財權(quán)”一詞的實際使用中，就是學界專家，也將“財權(quán)”界定為“財政權(quán)利”，或?qū)ⅰ柏敊?quán)”界定為“財政權(quán)力”。事實上，“財權(quán)”既有“財政+權(quán)力”的內(nèi)涵，也有“財政+權(quán)利”的內(nèi)涵，究竟“財權(quán)”的實際內(nèi)涵是什么？這就要看使用者是在哪種語言情境之中運用。因此，“財權(quán)”一詞客觀上也就很容易造成歧義。就“權(quán)力”含義而言，“財權(quán)”既包含各級政府的稅收權(quán)力，也包含各級政府的支出權(quán)力。就“權(quán)利”含義而言，“財權(quán)”既包含各級政府征稅的權(quán)利，也包含各級政府支出的權(quán)利。準確說，當“財權(quán)”屬于“財稅權(quán)力”的簡稱時，主要是指由各級政府擁有的、迫使被管理者——民眾或下級政府——不得不服從的一種力量。這種力量通常既有暴力強制的力量，諸如軍隊、警察、監(jiān)獄等，也有行政強制力量，比如提職、提薪及降職、停職等獎懲力量。當“財權(quán)”屬于“財稅權(quán)利”的簡稱時，則主要是指各級政府在“財稅權(quán)力”保障下的利益索取。

同樣，“事權(quán)”既可能是“事務(wù)+權(quán)力”的簡稱，也可能是“事務(wù)+權(quán)利”的簡稱。作為“事務(wù)+權(quán)力”的簡稱，是指各級政府擁有、迫使被管理者——民眾或下級政府——不得不服從的力量，與“財政權(quán)力”是同一個概念。作為“事務(wù)+權(quán)利”的簡稱，則是指各級政府在財政權(quán)力（事務(wù)權(quán)力）保障下的必須且應(yīng)該的利益奉獻，是一級政府在財政權(quán)力（事務(wù)權(quán)力）保障下的必須且應(yīng)該的對民眾的利益奉獻，即給民眾提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。顯然，此時的“事務(wù)+權(quán)利”（事權(quán)）是指各級政府對民眾的利益奉獻，與財政義務(wù)（責任）是同一個概念。

正是因為上述關(guān)于“財權(quán)”與“事權(quán)”簡稱概念內(nèi)涵的歧義性，也就使得財稅改革基本理論問題缺乏必要的清晰度與客觀性，很容易給財稅體制改革帶來諸多理論上的困惑與實踐上的猶疑。眾所周知，權(quán)利是指權(quán)力保障下的利益索取，義務(wù)或責任是指權(quán)力保障下的利益奉獻。因此，權(quán)力的合法性就成為權(quán)利和義務(wù)公正平等分配的邏輯前提。權(quán)力越合法，權(quán)利與義務(wù)的分配就可能越公正平等。毋庸諱言，權(quán)力的合法性來源于民眾的同意和認可。一種權(quán)力來自被管理者的認可與同意越多，這種權(quán)力就越合法；反之，這種權(quán)力就越缺乏合法性。這個道理，洛克這樣說：“開始組織并實際組成政治社會的，不過是一些能夠服從大多數(shù)而進行結(jié)合并組成這種社會的自由人的同意。這樣，而且只有這樣，才會或才能創(chuàng)立世界上任何合法的政府?！雹伲ㄓⅲ┞蹇耍骸墩摚ㄏ缕?，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1996 年版，第61-62 頁。但法國政治學者迪韋爾熱說得最清楚：“權(quán)力的合法性只不過是由于本集體的成員或至少是多數(shù)成員承認它為權(quán)力。如果在權(quán)力的合法性問題上出現(xiàn)共同同意的情況，那么這種權(quán)力就是合法的。不合法的權(quán)力則不再是一種權(quán)力，而只是一種力量。”②（法）莫里斯·迪韋爾熱：《政治社會學——政治學要素》，北京：華夏出版社，1987 年版，第117 頁。

也就是說，當“財權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵是指財稅權(quán)力時，是指各級政府進行財稅管理的一種力量，是由各級政府擁有、迫使被管理者——民眾或下級政府——不得不服從的一種力量。而當“財權(quán)”的內(nèi)涵是指“財政權(quán)利”時，則是指各級政府在財政權(quán)力保障下的利益索取——即收稅的權(quán)利。與之對應(yīng)，財政義務(wù)（責任）是指各級政府在財稅權(quán)力保障下的利益奉獻——即為民眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的利益奉獻，也即“事權(quán)”（事務(wù)+權(quán)利）。顯然，“財權(quán)”（財政權(quán)力）越合法，征納稅人之間、征稅人之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)的分配就越可能公正平等。反之，如果“財權(quán)”（財政權(quán)力）越不合法，征納稅人之間、征稅人之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)的分配就越可能不公正不平等。

如此看，不僅“財權(quán)”既可能有“財政+權(quán)力”的內(nèi)涵，也有“財政+權(quán)利”的內(nèi)涵。而且，“事權(quán)”也既可能有“事務(wù)+權(quán)力”（事權(quán)）的內(nèi)涵，還可能有“事務(wù)+權(quán)利”（事權(quán)）的內(nèi)涵。

如此看，在“財權(quán)”與“事權(quán)”的簡稱下，便有以下四種組合（表1）：

表1 “財政”與“事權(quán)”組合模式

二、財權(quán)與事權(quán)關(guān)系辨析

上述關(guān)于“財權(quán)”、“事權(quán)”內(nèi)涵的探究告訴我們：

第一，“財權(quán)”（財政權(quán)力）是保障“財政權(quán)利”與“事權(quán)”（財政義務(wù)）分配的工具和手段，“財權(quán)”的合法性直接決定“財政權(quán)利”與“事權(quán)”分配的公正與平等。合法性越大的“財權(quán)”（財政權(quán)力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)分配越容易公正平等，越有助于財稅體制終極目的的實現(xiàn)，越有助于增進全社會和每個國民的福祉總量。相反，合法性越小的“財權(quán)”（財政權(quán)力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)分配，越不容易公正平等，越無助于財稅體制終極目的的實現(xiàn)，越無助于消減全社會和每個國民的福祉總量。

第二，“事權(quán)”（事務(wù)+權(quán)力）也是保障“財政權(quán)利”與“事權(quán)”（財政義務(wù)）分配的工具和手段，“事權(quán)”的合法性直接決定“財政權(quán)利”與“事權(quán)”（財政義務(wù)）分配的公正與平等。合法性越大的“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)分配越容易公正平等，越有助于財稅體制終極目的的實現(xiàn)，有助于增進全社會和每個國民的福祉總量。相反，合法性越小的“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)分配越不容易公正平等，越無助于財稅體制終極目的的實現(xiàn)，越有助于消減全社會和每個國民的福祉總量。

可見，當“財權(quán)”是指“財政+權(quán)力”，“事權(quán)”是指“事務(wù)+權(quán)力”時，“財權(quán)”與“事權(quán)”的內(nèi)涵重疊=（1）。同樣，當“財權(quán)”是指“財政+權(quán)利”，“事權(quán)”是指“事務(wù)+權(quán)利”時，“財權(quán)”與“事權(quán)”的內(nèi)涵也重疊=（4）。但當“財權(quán)”是指“財政+權(quán)利”，“事權(quán)”是指“事務(wù)+權(quán)力”之時，二者的內(nèi)涵不一致，“事權(quán)”是保障財政權(quán)利與財政義務(wù)（事務(wù)+義務(wù)）公正分配的根據(jù)與手段=（2）；而當“財權(quán)”是指“財政+權(quán)力”，“事權(quán)”是指“事務(wù)+權(quán)利”之時，二者的內(nèi)涵也不一致，“財權(quán)”則是保障財政義務(wù)與事務(wù)權(quán)利（事務(wù)+權(quán)利）公正分配的根據(jù)與手段=（3）；

事實上，“財權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系，常常因為具體語境的不同而發(fā)生錯位，給財稅改革的實踐造成不必要的困惑?！柏敊?quán)”（財政權(quán)力）是指各級政府的“財稅權(quán)力”，它既包含政府收稅的權(quán)力，也包含政府預(yù)算支出的權(quán)力。既有中央的，也有地方的，還有各個政府部門的。它是保障“事權(quán)”（財政義務(wù)）與“財政權(quán)利”公正平等分配的手段。即是說，“財權(quán)”（財政權(quán)力）越合法，“事權(quán)”（財政義務(wù)）與“財政權(quán)利”的分配就會公正平等；相反，“事權(quán)”（財政義務(wù)）與“財政權(quán)利”的分配就會越不公正平等。同樣，當“事權(quán)”是指各級政府的“事務(wù)權(quán)力”之時，它既應(yīng)包含政府收稅的權(quán)力，也應(yīng)包含政府預(yù)算支出的權(quán)力。顯然既包括中央的，也包括地方的，還包括各個政府部門的。它是保障“財權(quán)”（財政權(quán)利）與財政義務(wù)（事務(wù)+權(quán)利=事權(quán)）公正平等分配的手段?！笆聶?quán)”（事務(wù)+權(quán)力）越合法，“財權(quán)”（財政權(quán)利）與財政義務(wù)（事務(wù)+權(quán)利=事權(quán)）的分配就會越公正平等。相反，“事權(quán)”（事務(wù)+權(quán)力）越不合法，“財權(quán)”（財政權(quán)利）與財政義務(wù)（事務(wù)+權(quán)利=事權(quán)）的分配就會越不公正平等

毋庸置疑，當“事權(quán)”是指各級政府的財政責任和義務(wù)時，既有中央政府對民眾的，也有地方政府對民眾的；既有中央政府對自己的，也有中央政府對地方政府的。同樣，既有地方政府對民眾的，也有地方政府對中央政府的，還有地方政府對自己的。這豈不意味著，要理順“財權(quán)”與“事權(quán)”的關(guān)系，必須首先弄清楚二者的本質(zhì)內(nèi)涵及其使用的具體語境，其次才能談及理順二者的關(guān)系。當然，由于地方政府只是一個籠統(tǒng)的概念，地方政府還包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，嚴格說來，全面的財稅體制改革，也應(yīng)包括這些相應(yīng)“財權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系的理順。

當然，無論“財權(quán)”與“事權(quán)”的關(guān)系多么復雜，從利害央、地而言，也就十六種：

表2 中央地方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系分析

從表2 可以看出，就財稅改革的結(jié)果而言，央、地之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不過上述十六種。顯然，唯有央、地“兩利”的行為，如利央、利地（5）和利地、利央（2）的行為是最佳的關(guān)系，因此才是一切理想財稅體制改革應(yīng)該共同追求的目標。而害地、利央（4）或者害央、利地（7）之“損人利己”行為都不可能長久。這是因為，現(xiàn)代心理行為科學的研究表明，唯有行為目的恒久利己、手段恒久利他的行為才是行為主體的主要活動方式。①王海明：《新倫理學》，北京：商務(wù)印書館，2001 年版，第240 頁。也就是說，長期利央、害地，或者利地、害央的財稅行為，都不可能長久。換句話說，長期財稅權(quán)利大于財稅義務(wù)（事權(quán)）的財稅行為，因其不公正，不人道，根本就不可能長久，也就無助于增進全社會與每個國民福祉總量的終極目的。

質(zhì)言之，唯有征納兩利，或者說央、地兩利的財政權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，才是理想財稅體制改革應(yīng)該共同追求的目標。長期而言，害央、利地或者利央、害地，以及“害納、利征”或“害征、利納”類的“損人利己”行為，都是不可能長久。換句話說，就財稅行為的目的與手段而言，唯有目的利己手段利他的財稅行為的，也就是說，一方面央、地財稅行為目的都是恒久為自己的；另一方面，央地財稅行為手段則既可能恒久為自己、也可能恒久害對方。但是，唯有央、地財稅行為目的恒久為自己、手段恒久利他的財稅行為才是央、地兩利的，才是一切優(yōu)良財稅體制改革應(yīng)該遵從的價值導向系統(tǒng)?；蛘哒f，要實現(xiàn)央、地兩利的財稅改革目標，實現(xiàn)財政權(quán)利與財政義務(wù)（事權(quán)）關(guān)系的公正平等，“財權(quán)”（財政權(quán)力）合法化，或者說民意基礎(chǔ)的堅實，才是保障“財政權(quán)利”與財政義務(wù)（事權(quán)）分配公正平等前提。

三、兼論當下財稅改革的主要目標

綜上所述，中國財稅體制改革面臨的問題雖然很多，但從財權(quán)、事權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵及關(guān)系而言，主要目標如下：

首先，對“財權(quán)”、“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵的認識模糊不清，很容易使財稅改革誤入歧途，忽視財稅改革的核心目標與關(guān)鍵問題。

事實上，理順“財權(quán)”與事權(quán)（財政義務(wù)）關(guān)系意味著，必須最先弄清楚“財權(quán)”、“事權(quán)”的本質(zhì)內(nèi)涵。只有在弄清楚“財權(quán)”、“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，才可能真正理清“財政權(quán)利”與“財政權(quán)力”的關(guān)系。因為，此“財權(quán)”非彼“財權(quán)”，此“事權(quán)”非彼“事權(quán)”，完全取決于具體的使用情境。

毋庸諱言，由于對“財權(quán)”“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵缺乏基本的共識，在財稅改革目標的設(shè)定上也就難以達成共識。結(jié)果，大多數(shù)也就只能唯“權(quán)力”的馬首是瞻，匍匐在“特權(quán)”淫威下，任其持續(xù)地濫用和囂張。

“財權(quán)”、“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵認識不清，具體使用語境不明確，各級政府的職責與責任也就不可能清晰劃分，財稅改革和治理的效能也就不可能提高。

或許正是因為如此，三中全會《決定》明確提出要“適度加強中央事權(quán)和支出責任”，把“國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)”，即“中央的責任”——必須且應(yīng)該的利益奉獻，由中央負責承擔；要把“部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)”，即中央和地方的“共同的責任”——必須且應(yīng)該的利益奉獻，由中央和地方共同負責承擔；同時要求“逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)?！辈⒁选皡^(qū)域性公共服務(wù)”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《新華每日電訊》，2013 年11 月16 日。的責任交由地方政府負責承擔。因為，弄清楚“財權(quán)”“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵是理順二者關(guān)系的邏輯前提。

其次，“財權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系尚未理清，致使職責不明，權(quán)利與義務(wù)不公現(xiàn)象大面積存在。

毋庸諱言，由于對“財權(quán)”、“事權(quán)”內(nèi)涵認識的模糊，以及對具體語境的忽視，致使當下中國的“財權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系不清晰，難以發(fā)揮“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的職能和作用，最大限度地增進全社會和每個國民的福祉總量。因此，三中全會提出要“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度?！痹谶@里，“事權(quán)”應(yīng)為“事務(wù)+權(quán)力”，“相適應(yīng)”應(yīng)該意味著，這種“事權(quán)”（事務(wù)+權(quán)力）能夠保障各級政府“支出責任”（財政責任與義務(wù)）與收入權(quán)利，以及“用稅”權(quán)利與義務(wù)分配的公正與平等。

“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔和分擔支出責任。”顯然意味著，中央和地方責任與權(quán)利關(guān)系必須理順并明確。對于中央委托地方承擔的責任，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付給予保障和支持?！皩τ诳鐓^(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任?！奔唇o予相應(yīng)的財政支持。從學理和邏輯而言，顯然，一級政府負多大的責任（財政責任與義務(wù)）——提供公共產(chǎn)品——就應(yīng)該擁有多大的征稅權(quán)力。否則，政府與納稅人之間，或者征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)的分配就不可能公正平等。責任越大，相應(yīng)的“財權(quán)”（財政權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）就應(yīng)該越大。責任越小，相應(yīng)的“財權(quán)”（財政權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）就應(yīng)該越小。

毋庸置疑，“財權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系的交織重疊，必然帶來征納人之間關(guān)系、政府與國民之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的錯位甚至倒置，從而背離財稅治理及其改革的終極目的，不是增進，而是消減全社會和每個國民的福祉總量。

最后，“財權(quán)”與“事權(quán)”本質(zhì)關(guān)系的辨析告訴我們，理順二者關(guān)系的關(guān)鍵在于：如何優(yōu)化“財權(quán)”（財稅權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力），增強二者的合法性與合意性，也就是民意性。

如前所述，越是被管理者認同和同意的財稅權(quán)力，其合法性越大。相反，越是不被管理者認同和同意的財稅權(quán)力，其合法性越小。

無疑，財稅權(quán)力屬于國家權(quán)力的重要組成部分。因此，國家權(quán)力的合法性就決定財稅權(quán)力的合法性。即是說，國家權(quán)力越合法，財稅權(quán)力便越合法；國家權(quán)力合法性越小，財稅權(quán)力的合法性就越小。常識告訴我們：一個國家權(quán)力的合法性程度，完全取決于這個國家實行的是哪種政體：專制的，寡頭的，還是民主憲政的。民主憲政制下的國家權(quán)力合法性無疑最大，寡頭制次之，專制政體下的國家權(quán)力合法性最小。因此，民主憲政制下的財稅權(quán)力合法性最大，寡頭制次之，專制政體下的財稅權(quán)力合法性最小。

換句話說，如果國家的政治體制改革嚴重滯后的話，這個國家財稅權(quán)力的合法性就不可能很大，也就不可能有效保障國民與國家之間公共產(chǎn)品交換的公正平等，也就很難實現(xiàn)增進全社會和每一個國民福祉總量的財稅體制改革的終極目標。因此，財稅權(quán)力合法性大小便是決定財稅體制改革成敗的核心標準。甚至可以說，財稅改革的根本目標就在于不斷擴大財稅權(quán)力的民意基礎(chǔ)。財稅權(quán)力合法性大小對政治體制改革的依賴性非常大。

遺憾的是，當下倡導的財稅改革，是懸置“財權(quán)”（財稅權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）合法性的，是在假定這兩種權(quán)力民意基礎(chǔ)十分廣泛基礎(chǔ)上的。當然，對這兩種財稅權(quán)力的監(jiān)督也非常重要和必要?！稕Q定》特別強調(diào)：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策?！?/p>

總之，“財權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系辨析告訴我們，優(yōu)化“財權(quán)”（財稅權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力），增強二者的合法性與合意性，即民意性才是根本問題。唯有在此下工夫，才不會貽誤財稅改革的戰(zhàn)略機遇，背離財稅體制創(chuàng)建的終極目的，消減全社會和每個國民的福祉總量。美國稅史學者查爾斯·亞當斯也告誡：“我們是如何征稅和用稅的，在很大程度上決定著我們是繁榮還是貧窮、自由還是奴役，以及，最重要的，正義還是邪惡?！雹伲溃┎闋査埂啴斔梗骸渡婆c惡：稅收在文明進程中的影響》，翟繼光譯，北京：中國政法大學出版社，2013 年版，第3 頁。誠哉斯言，正是財稅體制的優(yōu)劣決定著我們社會的文明程度，決定著我們的繁榮與貧窮，決定著我們每一個人能否成為一個真正“人”。一言以蔽之，財稅體制體制改革是所有社會體制改革中最為重要的一個系統(tǒng)，若突破，或能產(chǎn)生四兩撥千斤的功效。