公眾參與城市規(guī)劃
——環(huán)境鄰避沖突化解路徑

程多威

（中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京100088）

一、環(huán)境鄰避沖突的詮釋

鄰避，英文為”NIMBY”（Not In My Backyard，直譯為“別在我家后院”），是由英國記者Emilie Travel Livezey于1980年提出的一個概念，用于描述當時美國人普遍對化工垃圾極為警覺和反感的態(tài)度。其后“鄰避”被媒體和學界廣泛使用，指在現(xiàn)代化與都市化的進程中，許多集體消費的必要公共設(shè)施與非集體消費的生產(chǎn)設(shè)施，均面臨因設(shè)施的外部性擴散，引起周邊居民反對與抗爭的吁求［1］。

以環(huán)境保護為事由，反對建設(shè)特定污染設(shè)施或公共設(shè)施的抗議活動，可以稱為環(huán)境鄰避沖突。僅據(jù)近幾年媒體公開披露并在全國有影響的，可稱為環(huán)境鄰避沖突的集體抗議事件來看，就有諸如云南怒江水電站項目事件、廈門PX項目事件、北京和廣州居民反對建立垃圾焚燒廠事件、大連PX項目事件、天津PC項目事件和寧波鎮(zhèn)海PX項目事件等。這些集體抗議，有學者認為其已構(gòu)成當前中國“社會運動的日常形式”［2］。

從已發(fā)生的事件分析，環(huán)境鄰避沖突具有如下特征：沖突的發(fā)生指向環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)的行政決策，意在阻止環(huán)境鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)計劃；沖突發(fā)生后出現(xiàn)惡化狀態(tài)，對沖突發(fā)生地區(qū)的社會生活形成不利影響，甚至造成人員的身體損害和公私財產(chǎn)損失；沖突系有擬建設(shè)施所在地的居民發(fā)起和參與，具有草根性；民眾的訴求以環(huán)境保護為由，并無政治性要求；在政府因應(yīng)民眾要求后，沖突化解。

當下環(huán)境鄰避沖突指向的擬建環(huán)境鄰避設(shè)施主要分為兩類。一類是大型工業(yè)污染設(shè)施，如PX（Para－Xylene，對二甲苯）生產(chǎn)設(shè)施、PC（Polycarbonate，聚碳酸酯）生產(chǎn)設(shè)施等。由于所生產(chǎn)的工業(yè)原料會廣泛應(yīng)用于化工、制藥、汽車等領(lǐng)域，這類設(shè)施建設(shè)可以有力帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。但其生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)會一定程度上污染設(shè)施所在地的大氣或水體，并帶來人體健康風險。因而大型工業(yè)污染設(shè)施往往受到選址區(qū)域居民的堅決抵制。這種抵制可以稱為不發(fā)展的權(quán)利訴求或權(quán)利選擇；另一類是環(huán)境公共設(shè)施，如城市污水處理設(shè)施、城市生活垃圾處置設(shè)施等。這類公共設(shè)施雖為公共生活目的，卻因技術(shù)、設(shè)備等原因或多或少產(chǎn)生不利環(huán)境影響并造成民眾生活不便。隨著現(xiàn)代權(quán)利觀念和環(huán)保意識勃興，公民表達訴求的意愿和能力不斷增強，這類本為社會必需的公共設(shè)施及其不利影響漸為人所知，并開始遭到選址區(qū)域居民的排斥。

可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境鄰避設(shè)施具有顯著外部效應(yīng)。一方面，環(huán)境鄰避設(shè)施的外部正效應(yīng)往往突破設(shè)施服務(wù)范圍的相對有限性，為更廣泛的社會公眾創(chuàng)造價值增益；另一方面，環(huán)境鄰避設(shè)施的外部負效應(yīng)呈現(xiàn)空間集中化，主要對設(shè)施所在地環(huán)境質(zhì)量和居民健康造成不利影響。這種外部效應(yīng)進一步引發(fā)設(shè)施所在地居民的“鄰避情結(jié)”，即：一種全面地拒絕被認為有害生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的公共設(shè)施的態(tài)度；基本上是一種環(huán)保主義的主張，強調(diào)以環(huán)境價值作為衡量是否興建公共設(shè)施的標準；其發(fā)展不許有任何技術(shù)面的、經(jīng)濟面的或行政面的理性知識，是一種情緒性反應(yīng)［3］。

一般而言，環(huán)境對人存在兩方面的供給：一是環(huán)境向人提供物質(zhì)性的生產(chǎn)和生活資料，以滿足人的生理需求；二是環(huán)境向人提供一種穩(wěn)定合理的生存秩序，以滿足人的安全需求。環(huán)境的這兩方面供給進而為人的發(fā)展需求提供持續(xù)性保障。如果某些情形會對環(huán)境滿足人基本需求的供給過程產(chǎn)生阻礙或阻礙之虞，則其將為人本能地排斥或反對。Dear M所言“對房地產(chǎn)價值、個人安全感及小區(qū)寧適性所感受到的威脅”［4］即為環(huán)境鄰避設(shè)施興建阻塞特定需求實現(xiàn)的反映。

由此可見，環(huán)境鄰避沖突表面上是試圖阻止環(huán)境鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)計劃，實質(zhì)是源于環(huán)境鄰避設(shè)施規(guī)劃或批準過程中的利益衡量不當，是針對決策失當?shù)墓窨棺h，是環(huán)境保護領(lǐng)域公民知情權(quán)和表達權(quán)的運用與行使，具有正當性質(zhì)。由此，應(yīng)將環(huán)境鄰避沖突看作是環(huán)境法治建設(shè)長期性、漸進性的縮影。在近代世界，法律成了社會控制的主要手段［5］。我們需持以“環(huán)保溫情主義”立場，通過法律形式對環(huán)境鄰避沖突予以和平合理化解。

二、城市規(guī)劃可作為環(huán)境鄰避設(shè)施選址或建設(shè)決策的法律形式

（一）城市規(guī)劃作為決策法律形式的合法性

環(huán)境鄰避設(shè)施選址或建設(shè)決策的法律形式不宜割裂看待，應(yīng)加以整體把握。在此規(guī)范意義上，環(huán)境鄰避設(shè)施的選址或建設(shè)屬于城市規(guī)劃的范疇。城市規(guī)劃是指對一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理，包括總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩種類型。

一方面，環(huán)境鄰避設(shè)施選址是城市總體規(guī)劃的內(nèi)容。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第17條，城市總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當包括城市的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍。其中，規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容應(yīng)當作為強制性內(nèi)容。環(huán)境公共服務(wù)設(shè)施是環(huán)境鄰避設(shè)施的重要類型。

因而，環(huán)境鄰避設(shè)施選址屬于城市總體規(guī)劃的重要強制性內(nèi)容。

另一方面，環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)必須以城市詳細規(guī)劃為指導。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。控制性詳細規(guī)劃是指以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。修建性詳細規(guī)劃是指以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)，制訂用以指導各項建筑和工程設(shè)施的設(shè)計和施工的規(guī)劃設(shè)計。環(huán)境鄰避設(shè)施的建設(shè)除了要依據(jù)工程和施工的修建性規(guī)劃外，還必須建立在充分考察建設(shè)地區(qū)土地使用性質(zhì)、空間環(huán)境控制等控制性規(guī)劃要素的基礎(chǔ)之上。

基于以上分析，環(huán)境鄰避設(shè)施的選址或建設(shè)決策包含于城市規(guī)劃的范疇之中，在總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃層面皆有所涉及。城市規(guī)劃作為環(huán)境鄰避設(shè)施選址或建設(shè)決策的法律形式具有顯著合法性。

（二）城市規(guī)劃作為決策法律形式的正當性

1.規(guī)劃裁量性

城市規(guī)劃是籌劃于未來的政策性活動，具有很大的不確定性，因而法律僅授予行政機關(guān)寬泛的規(guī)劃裁量權(quán)。該種裁量權(quán)的行使不以具體法律事實涵攝于法律要件為前提，也不受法律效果的限制，采用的是一種“目的—手段”的構(gòu)造模式。法律對負責城市規(guī)劃的行政機關(guān)通常只有預(yù)期目標的指引，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條“改善生態(tài)環(huán)境”“促進資源、能源節(jié)約和綜合利用”“防止污染和其他公害”“公共安全”等用語均為有關(guān)規(guī)劃目標的鮮活表述。至于實現(xiàn)目標的具體路徑和方法則交由規(guī)劃主體自由裁量。

然而，現(xiàn)實中囿于理念局限或經(jīng)驗匱乏，在與環(huán)境鄰避設(shè)施有關(guān)的城市規(guī)劃的擬定過程中，政府往往從自身利益出發(fā)，片面運用成本—收益分析，優(yōu)先選擇“經(jīng)濟效益最大化”或“距離代價最小”的規(guī)劃方案。這樣的城市規(guī)劃顯然未對法定規(guī)劃目標予以全面貫徹，防止污染或保障公共安全等被無視。政府的這種做法不僅會威脅城市規(guī)劃的合法性，甚至可能為“管制俘獲”提供生長的土壤，最終危害社會主義法治建設(shè)。

2.利益衡量性

城市規(guī)劃的利益衡量性主要表現(xiàn)為規(guī)劃方案的取舍必須通過不同利益的表達、競爭、交涉和妥協(xié)，并在此基礎(chǔ)上達成合意的過程予以實現(xiàn)。公共利益是指某一群體內(nèi)各利益主體的共同利益。環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)促進的公共利益主要是一種經(jīng)濟公益。此外，“鄰避情結(jié)”經(jīng)過居民個體的表達行為，可以外化為一種環(huán)境利益訴求，即環(huán)境私益。萊斯納認為三種私益可以上升為公益：一是不確定多數(shù)人的利益；二是具有某些性質(zhì)的私益就等于公益，像私人的生命、財產(chǎn)和健康這些涉及生存保障的私人利益；三是可以通過民主原則，對某些居于少數(shù)的特別數(shù)量的私益，使之形成公益［6］。在此意義上，環(huán)境鄰避設(shè)施潛在所在地居民的環(huán)境私益指向一致，一種環(huán)境公益被塑造出來。

法是獲取或減損利益的方法，是利益確認、限制和維護的正當和規(guī)范途徑。環(huán)境公益與經(jīng)濟公益均為正當利益，發(fā)展的不平衡性和人類需求的多層次性是二者存在競爭或沖突的內(nèi)在根源?，F(xiàn)實中，有關(guān)城市規(guī)劃往往缺乏對環(huán)境公益的合理關(guān)照。政府以犧牲環(huán)境公益成就經(jīng)濟公益的做法，尚衍生出某些個體或群體是否有義務(wù)承擔其他群體或整體社會消費所產(chǎn)生之成本的正義問題。

3.科學技術(shù)性

城市規(guī)劃具有濃厚的科技性色彩?，F(xiàn)實中諸多環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)遭到強烈反對和抗議，往往是出于選址區(qū)域居民對環(huán)境風險的深切憂慮?！帮L險的特征在于可能發(fā)生，它不僅在技術(shù)使用中被生產(chǎn)，而且經(jīng)常在意義賦予過程中被生產(chǎn)?！保?］換言之，除了可以由規(guī)劃制定者或?qū)＜覍嶋H度量的技術(shù)風險外，環(huán)境鄰避設(shè)施的環(huán)境風險還表現(xiàn)為一種被建構(gòu)的感知風險，是居民個體對風險的不確定性、不可計算性以及不合理分配的不安與恐慌。政府對環(huán)境鄰避設(shè)施的污染指數(shù)、安全距離、防護措施等技術(shù)風險事項缺乏有效評估，更增加了設(shè)施所在地居民的感知風險程度。

此外，城市規(guī)劃的科技性還鮮明地表現(xiàn)在環(huán)境鄰避設(shè)施所在地居民的補償方案制定上。補償通常包括直接金錢補償、同類型獎償、應(yīng)急基金、好處保證和經(jīng)濟友好獎勵六種［8］26。當獲得的補償?shù)扔诨虺^所受到的損失時，當?shù)鼐用裢子诮邮苡嘘P(guān)規(guī)劃。然而產(chǎn)權(quán)、外部性、環(huán)境修復(fù)成本的不確定性和事后性會導致確定環(huán)境補償標準方面巨額的議價成本［9］。同時，公眾社會心理補償?shù)臉藴试O(shè)定也存在很大困難［10］。

基于上述分析，城市規(guī)劃的規(guī)劃裁量性、利益衡量性和科學技術(shù)性為其充當環(huán)境鄰避設(shè)施選址或建設(shè)決策的法律形式奠定了正當性基礎(chǔ)。

三、公眾參與城市規(guī)劃應(yīng)成為化解環(huán)境鄰避沖突的制度路徑

（一）公眾參與城市規(guī)劃應(yīng)以提升規(guī)劃決策理性為目標

政府在有關(guān)城市規(guī)劃的決策過程中，長時間以來采用的是“決定—宣布—辯護”模式。這種家長式、權(quán)威式?jīng)Q策孕育著環(huán)境鄰避沖突惡性演變的種子。Stewart R B著名的“利益代表”模式指出，行政決定的決策理性應(yīng)該從實體問題的精確，轉(zhuǎn)移到相關(guān)利害關(guān)系人公平參與行政程序上，希望通過參與所達到的程序理性來結(jié)合民意與專業(yè)，使行政決定取得正當化基礎(chǔ)［11］。據(jù)此，當代城市規(guī)劃應(yīng)充分彰顯“參與、自愿、合作”的時代特征。在有關(guān)環(huán)境鄰避設(shè)施的城市規(guī)劃過程中有效推進公眾參與，儼然成為環(huán)境鄰避沖突和平合理化解的關(guān)鍵所在。

公眾參與理念已在我國城市規(guī)劃法律制度中有所體現(xiàn)，相關(guān)規(guī)定散見于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境影響評價法》《行政許可法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等規(guī)范性法律文件中［12］。這些法律規(guī)定主要是通過規(guī)范行政主體的程序性義務(wù)，給予公眾參與城市規(guī)劃活動間接的承認和保障。該類程序性規(guī)定是一種最低限度的合法性要求。

謀求不違法與提升決策理性是兩種不同層次的規(guī)劃目標。推進公眾參與城市規(guī)劃應(yīng)超越法規(guī)范的局限，立足化解環(huán)境鄰避沖突的現(xiàn)實需求，積極提升規(guī)劃決策理性。這就要求有效推進規(guī)劃全過程各方參與主體的理性互動，增進其相互信任與理解，最終達成公共利益最大化的城市規(guī)劃方案。同時，雖然基于現(xiàn)實考慮的公眾參與活動并非源于法定的要求，但是行政機關(guān)及其他承擔行政任務(wù)的主體在不違背上位法基本原則的前提下，做出對行政相對一方有利的自我約束規(guī)定，具有合法性的基礎(chǔ)［13］。

（二）公眾參與城市規(guī)劃有關(guān)主體的法律形象

公眾參與中的“公眾”是指“不行使國家公權(quán)力的主體”，是與行使國家公權(quán)力的政府及其工作人員相對應(yīng)的范疇。由于在城市規(guī)劃中角色定位不同，公眾可以進一步劃分為專家和大眾。規(guī)范和引導公眾參與城市規(guī)劃的政府及其法律形象也將一并探討。

1.專家

專家是指“對某一學問有專門研究的人”或“擅長某項技術(shù)的人”［14］。為了保證中立性，這里的專家僅指尚未進入政府部門的具有專門技能的人士。

一般而言，專家的優(yōu)勢在于發(fā)現(xiàn)和認識事實問題。專家可以對城市土地利用情況、城市人口分布狀況、環(huán)境鄰避設(shè)施的必要性和選址論證、環(huán)境影響評價、可替代方案、潛在設(shè)施所在地居民補償計劃等規(guī)劃事項提供專業(yè)意見。專家的意見并不僅僅面向政府規(guī)劃決策，還有益?zhèn)鞑フ胬?，惠澤大眾。因而專家必須對自己給出的專業(yè)意見負責。為此，專家應(yīng)多通過論證會、聽證會等公眾場合發(fā)表意見；專家的書面意見應(yīng)該公開；專家應(yīng)對公眾的質(zhì)疑做出合理回應(yīng)；專家意見如有錯漏，應(yīng)及時予以公開更正。

不可否認的是，即便與環(huán)境鄰避設(shè)施的選址或建設(shè)并無直接的利害關(guān)系，專家也會存在某種利益或價值偏好，這在一定層面會影響對事實問題的判斷。因而除了專家自我的道德約束外，還必須強調(diào)專家團體內(nèi)部的制衡。具體而言，專家的人數(shù)應(yīng)合理增多，專家的來源（大學、律所、鑒定機構(gòu)等）和學科背景（環(huán)境保護、資源經(jīng)濟、社會心理等相關(guān)領(lǐng)域）應(yīng)呈現(xiàn)多樣化。同時，依據(jù)不同規(guī)劃事項的特點，專家范圍也應(yīng)予以適時變動。

總之，城市規(guī)劃中專家的作用就在于通過合法程序和形式，立足專長各抒己見，不斷厘清規(guī)劃有關(guān)的事實判斷問題，并全面細致地提出相應(yīng)解決方案。

2.大眾

在公眾的范疇內(nèi)與專家相對應(yīng)的概念可稱為大眾［15］，即“外行公眾”。此處的大眾相當于我們?nèi)粘Ｋf的普通市民，只要是不行使國家權(quán)力且不以專家身份出現(xiàn)的主體都可以視為大眾。

一般而言，大眾并不具備成熟的專業(yè)技能，其優(yōu)勢在于從不同立場出發(fā)發(fā)表不同的觀點或意見。這些觀點除了可以為認識事實問題提供經(jīng)驗性信息（比如距離環(huán)境鄰避設(shè)施多遠會感到身體不適、怎樣的補償方案會覺得滿意）之外，其更為重要的意義在于可以反映不同的利益訴求。因為大眾之間通過觀點交鋒最終達成合意的過程本質(zhì)上是不同利益間的競爭與妥協(xié)過程。在這一過程中，城市規(guī)劃的價值選擇得以凸顯。

公眾參與城市規(guī)劃并不片面強調(diào)參與者的數(shù)量。公民參與的框架要更多體現(xiàn)法團主義模式下以集中協(xié)調(diào)為特征的平衡，而非在多元主義模式下任由各利益相關(guān)人依規(guī)則相互競爭［16］。與此同時，為了有效合理使用有限的行政資源，在行政決定的過程中也難以容忍所有公眾參與其中，參與適格者的范圍應(yīng)當有一定的界定［17］。城市規(guī)劃中公眾參與的適格者應(yīng)以保證參與質(zhì)量為衡量標準。

保證公眾參與城市規(guī)劃的質(zhì)量要求參與者應(yīng)具備參與相應(yīng)事項的意愿。事實上，雖然環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)可以增進經(jīng)濟公益，但由于受益人群數(shù)量龐大且分布松散，設(shè)施的規(guī)劃布局與大眾個體福利的變化缺乏直接聯(lián)系。大眾存在明顯的“搭便車”動機，其參與有關(guān)城市規(guī)劃的意愿普遍較低。由此，這里的大眾主要指向規(guī)劃行為涉及的利害關(guān)系人，包括潛在設(shè)施所在區(qū)域的居民、被動遷的企業(yè)、設(shè)施建設(shè)運營方、環(huán)保團體等。這些利害關(guān)系人的關(guān)注事項存在重合，也存在差異。比如當?shù)鼐用駮P(guān)注設(shè)施運行給身心健康以及房地產(chǎn)價值帶來的影響；被動遷企業(yè)會關(guān)注政府的補償和安置計劃是否到位；設(shè)施建設(shè)運營方會關(guān)注如何實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的統(tǒng)一；環(huán)保團體會關(guān)注怎樣防治設(shè)施運行可能造成的環(huán)境污染。這些利害關(guān)系人之間可能會產(chǎn)生不同程度或?qū)用娴睦鏇_突或競爭，并且這些沖突可以隨時發(fā)生變化，是難以預(yù)測和防范的。因而一方面，各利害關(guān)系人內(nèi)部應(yīng)建立合理的利益流通和整合機制，并通過民主方式選舉代表參與規(guī)劃過程；另一方面，不同的利害關(guān)系人之間可以通過問題研究會、公眾討論會、流通組織、特別小組等途徑表達意愿、交換經(jīng)驗和學習知識，為規(guī)劃合意的達成創(chuàng)造契機。

保證公眾參與城市規(guī)劃的質(zhì)量還要求參與者應(yīng)具備參與相應(yīng)事項的能力?，F(xiàn)實中，被動遷的企業(yè)、環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)運營方，包括作為規(guī)劃決策者的地方政府，往往更關(guān)注經(jīng)濟公益的實現(xiàn)。相較之下，環(huán)境公益及其利益代表處于相對的弱勢地位。由此，分散利益的組織化對于維護環(huán)境公益而言具有關(guān)鍵意義。潛在環(huán)境鄰避設(shè)施所在地居民往往通過基層社區(qū)的組織活動有效整合分散的環(huán)境私益，因而成為環(huán)境公益的最重要代言人。由于利益訴求存在很大重合，當?shù)鼐用襁€應(yīng)進一步聯(lián)合具有社會公信力或具有專業(yè)資質(zhì)（法律、環(huán)評等）的環(huán)保團體，分享更多資源，接受更多培訓，不斷提高規(guī)劃參與能力，進而在城市規(guī)劃過程施加更強的決策影響力。

總之，城市規(guī)劃中大眾的作用就在于通過合法程序和形式，從不同角度表達利益訴求，不斷厘清規(guī)劃有關(guān)的價值判斷問題，以推動公共利益的全面實現(xiàn)。

3.政府

政府作為城市規(guī)劃的編制主體，應(yīng)通過審慎地行使自由裁量權(quán)，合理合法地對城市規(guī)劃予以規(guī)范和引導。為此政府必須首先做好信息公開，以緩解城市規(guī)劃中公眾與政府的信息不對稱現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，政府對專家和大眾參與規(guī)劃的保障各有側(cè)重。

關(guān)于事實判斷事項，政府應(yīng)充分尊重專家的權(quán)威性地位，在有關(guān)的規(guī)劃領(lǐng)域和環(huán)節(jié)有效引入專家參與機制。對于專家意見，政府應(yīng)基于自身的專業(yè)素養(yǎng)進行分析和衡量，合理予以采信。同時，政府應(yīng)注重與專家間的意見溝通和反饋，以發(fā)揮各自特長全面而準確地做出事實判斷。

關(guān)于價值判斷事項，政府應(yīng)平等看待各利害關(guān)系人，保障其表達權(quán)利，尊重其利益訴求，不因其經(jīng)濟實力、社會地位等方面的差異而有所偏廢。政府應(yīng)借助專業(yè)的決策工具和手段，對各種意愿、經(jīng)驗和知識進行甄別、整合和安排。同時，政府必須針對利益選擇向大眾做出合理解釋，并接受大眾的質(zhì)詢。具體到有關(guān)環(huán)境鄰避設(shè)施的城市規(guī)劃，有兩個具體做法值得借鑒。一是政府可以和利害關(guān)系人簽訂具有時效性的環(huán)保協(xié)定，明確設(shè)施設(shè)置后提供的安全保證、環(huán)保標準、損害賠償及違約處罰等項目；二是政府可以針對環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)項目向社會公開招標，利害關(guān)系人根據(jù)不同的建設(shè)方案做出選擇。上述方式有助于政府實現(xiàn)公平正義的價值判斷。

無論是事實判斷還是價值判斷事項，都會有機融合并以城市規(guī)劃方案的形式予以呈現(xiàn)。規(guī)劃方案的最終確定并非一蹴而就，期間會經(jīng)過反復(fù)的征詢和修改。然而實踐中，很多行政規(guī)劃并沒有經(jīng)過裁決程序，而是一經(jīng)擬定就告完成，此時行政規(guī)劃的確定和擬定之間的區(qū)分是不明顯的，通常也由一個機關(guān)完成［18］。因而，實現(xiàn)規(guī)劃編制機關(guān)與審批機關(guān)的有效分離亦成為政府亟待完成的一大任務(wù)。

總之，公眾參與城市規(guī)劃中政府的作用就在于通過合法程序和形式，積極主動地為專家和大眾參與城市規(guī)劃建立多元開放的渠道和平臺。同時，綜合考量公眾提供的事實與價值判斷，編制最優(yōu)城市規(guī)劃方案并予以施行。

通過對專家、大眾、政府的法律形象塑造，公眾參與城市規(guī)劃以實現(xiàn)最優(yōu)城市規(guī)劃方案為現(xiàn)實導向，潛在的環(huán)境鄰避沖突將借助最優(yōu)規(guī)劃方案的達成和平合理化解。在該過程中，公眾得以積累寶貴的民主實踐經(jīng)驗，政府的規(guī)劃水平亦通過“政策學習”獲得有益提升。

綜上，將公眾參與城市規(guī)劃作為和平合理化解環(huán)境鄰避沖突的法律路徑具有現(xiàn)實基礎(chǔ)和理論依據(jù)。通過進一步的制度設(shè)計，公眾參與城市規(guī)劃可以經(jīng)受住實踐的檢驗，展現(xiàn)應(yīng)有的制度價值。當下中國呈現(xiàn)“強國家—弱社會”的權(quán)力架構(gòu)，各方社會力量尚處于培育階段。公民在公共行政中的地位和作用正在經(jīng)歷不斷借鑒、反思和改造的漫長過程。Anthony Giddens將本體性安全受到驚擾的時刻稱作“命運時刻”，因為“‘命運時刻’將人推到生命的轉(zhuǎn)折點，意味著向過去告別，向未來邁進，走出舊我，重塑新我”［19］。環(huán)境鄰避沖突孕育著希望。在這個意義上，如何能夠把握環(huán)境鄰避沖突頻發(fā)的“命運時刻”，借機實現(xiàn)環(huán)境民主和環(huán)境法治的跨越式發(fā)展，不失為又一個需要嚴肅對待的重大課題。

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