模式創(chuàng)新：農(nóng)村政策性金融的科學(xué)走向
——國外農(nóng)村政策性金融模式對我國的啟示

孫曉珍

（渭南師范學(xué)院教育與公共管理學(xué)院，陜西渭南 714099）

【經(jīng)濟學(xué)研究】

模式創(chuàng)新：農(nóng)村政策性金融的科學(xué)走向
——國外農(nóng)村政策性金融模式對我國的啟示

孫曉珍

（渭南師范學(xué)院教育與公共管理學(xué)院，陜西渭南 714099）

目前，農(nóng)村改革已經(jīng)進入制度創(chuàng)新階段，作為推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展重要因素的農(nóng)村政策性金融，急需在立足本土實際的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)造性的完善和變革.建立現(xiàn)代農(nóng)村政策性金融是適應(yīng)當代新農(nóng)村建設(shè)的改革走向.通過對國際上一些成熟的農(nóng)村政策性金融的分析，結(jié)合我國自身的發(fā)展實際，從運行模式、激勵模式、約束模式三方面作以詳細論證，以推動我國農(nóng)村政策性金融的模式創(chuàng)新.

模式創(chuàng)新；農(nóng)村政策性金融；科學(xué)走向

國際上發(fā)展農(nóng)村政策性金融的創(chuàng)新模式一般都體現(xiàn)在以下幾點：

（1）產(chǎn)權(quán)多樣化.如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行最初由政府建立，產(chǎn)權(quán)國有，但在1988年，該行將全額國家股權(quán)90%轉(zhuǎn)讓給地區(qū)行，10%轉(zhuǎn)讓給雇員，形成了股份合作制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu).

（2）完善資本金撥補機制.各國往往通過財政注資、利潤轉(zhuǎn)存等方式，保證農(nóng)村政策性銀行的資本充足率高于商業(yè)銀行.

（3）資金來源渠道多元化.包括財政預(yù)算，商業(yè)銀行存款準備金，郵政儲蓄存款，中央銀行再貸款，發(fā)行債券，國家支農(nóng)專項資金，社保、醫(yī)療、住房公積金，世界銀行和其他國際金融組織及外國政府提供的無償或低息貸款.

（4）完善利益補償機制.如馬來西亞農(nóng)業(yè)銀行的政策性貸款業(yè)務(wù)所需資金完全由政府供給，政府以無息貸款或0.25%的優(yōu)惠利率貸款將資金撥付銀行，銀行再以3.75%的優(yōu)惠利率向特定項目提供優(yōu)惠貸款.［1］

（5）健全法人機制.

（6）完善風險管理體制.如南非土地和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為控制風險，設(shè)立了風險基金、貸款最高限額，并在低風險、中等風險和高風險客戶之間設(shè)置防火墻，防范銀行的系統(tǒng)性風險.

（7）嚴格金融監(jiān)管.

（8）完善法律約束體系.如美國的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、德國的《復(fù)興信貸銀行促進法》、日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》、韓國的《農(nóng)業(yè)協(xié)會組合法》等.

由此可以看出，世界各國的農(nóng)村政策性金融在運行模式、激勵模式、約束模式方面都進行了不同程度的創(chuàng)新，這也進一步促進我國農(nóng)村政策性金融在立足本土實際的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)造性的完善和變革，進而發(fā)揮農(nóng)村政策性金融在新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中的重要作用.

1 完善內(nèi)部經(jīng)營管理——我國農(nóng)村政策性金融的運行模式

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是目前我國農(nóng)村政策性金融的代表機構(gòu)，因此，本文主要立足于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行探討農(nóng)村政策性銀行內(nèi)部經(jīng)營機制的完善.從運行模式的角度來看，我國的政策性金融需要進一步加強內(nèi)部經(jīng)營管理，拓展資金來源渠道，在自身治理結(jié)構(gòu)和風險防范方面與國際上一些相對比較完善的農(nóng)村政策性金融還有一定的差距.

1.1 建立穩(wěn)定的、充足的資金來源渠道

從國際經(jīng)驗來看，世界各國的農(nóng)村政策性金融機構(gòu)在資金來源方面都具有較注重成本低、供給量大且集中、相對穩(wěn)定和可用期長這四方面的特征.［2］目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源渠道仍較為單一，未來在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)銀行業(yè)務(wù)的全面發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)拓展其資金來源，并盡可能地注重資金來源與其應(yīng)用相互匹配.農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行合理的籌資方式應(yīng)包括以下幾個渠道：

第一，中央銀行再貸款.這部分借款是目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的重要資金來源，但由于央行再貸款的利率較高，因此這一部分借款屬于較高成本的資金來源，規(guī)模應(yīng)適度，應(yīng)盡量在出現(xiàn)特殊短期資金需求的情況下使用，如為滿足糧油收購方面的硬性資金急需.

第二，發(fā)行金融債券，從金融市場上籌集資金.此融資方式是國外政策性金融普遍使用的一種模式，也是近年來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行著力發(fā)展的主要資金來源渠道.發(fā)行金融債券的籌資成本較央行再貸款而言較低，但由于我國債券市場和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的債券發(fā)行機制仍不完善，債券籌資的規(guī)模往往會受到限制.為完善金融債券發(fā)行機制，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可采取如下措施，以降低融資成本，擴大融資規(guī)模：一是通過政府擔保提高銀行信用度，進而提高債券的流動性；二是成立專門的金融債券發(fā)行部門；三是豐富金融債券品種，注重所發(fā)行債券在期限結(jié)構(gòu)上與銀行資金的匹配運用性，并增加債券利率結(jié)構(gòu)的多樣性.

第三，財政補償.首先，應(yīng)該建立起資本金補充制度，根據(jù)銀行業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展而相應(yīng)增加資本金.中央財政可以根據(jù)當年的預(yù)算收支情況和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)擴展情況直接進行撥付，也可以通過農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行繳納營業(yè)稅和所得稅的返還對其資本進行補充.其次，應(yīng)完善政策性業(yè)務(wù)利差補貼制度，對籌資成本高于投資收益的差額予以適當補貼.最后，可以建立財政資金有償供應(yīng)機制，對具備一定市場競爭性但又不完全由市場決定的政策性金融項目，通過有償方式將條件相對優(yōu)惠的財政資金借給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行使用，從而保證資金的低成本性.

第四，國家財政支農(nóng)資金.在承擔國家各項支農(nóng)信貸項目的同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)統(tǒng)一國家支農(nóng)信貸資金的管理，包括國家財政預(yù)算撥款用于農(nóng)業(yè)信貸的資金和其他用于發(fā)展農(nóng)業(yè)的專項基金.［3］

第五，境外籌資.主要包括轉(zhuǎn)貸的國際金融機構(gòu)和國際組織對我國的農(nóng)業(yè)項目貸款和扶貧開發(fā)貸款，這部分資金在使用中應(yīng)做到?？顚Ｓ?，發(fā)放給指定的援助和開發(fā)項目.

第六，建立合作型基金.如農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、農(nóng)民共同基金，面向農(nóng)民進行籌資.吸納農(nóng)民合作型基金的資金有利于讓中低收入和小規(guī)模需求的農(nóng)戶以更低的成本享受到政策性金融服務(wù).

第七，其他籌資途徑.如同業(yè)拆借、養(yǎng)老基金、住房公積金等都可以成為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源.

1.2 完善治理結(jié)構(gòu)

第一，實行產(chǎn)權(quán)制度改革，打破產(chǎn)權(quán)單一的格局，推動產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化.我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由政府出資創(chuàng)建，政府是唯一的產(chǎn)權(quán)主體.這種一元的產(chǎn)權(quán)制度使得農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的產(chǎn)權(quán)主體實際不夠明確，因而導(dǎo)致經(jīng)營激勵不足、利益約束機制軟化、責權(quán)配置失衡等一系列問題.為從根本上改善銀行治理機制，可令國有銀行資產(chǎn)管理部門作為中央政府授權(quán)的獨立出資機構(gòu)，取得農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行董事會的組建權(quán)，在保證農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自主經(jīng)營權(quán)的同時，將政府與政策性銀行之間的委托—代理關(guān)系通過明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系體現(xiàn)出來.

第二，建立合理的激勵和約束機制.激勵方面應(yīng)深化干部人事制度和收入分配制度改革，如推行績效工資制度以優(yōu)化人力資源配置，調(diào)動員工的積極性和創(chuàng)造性.約束方面應(yīng)建立有效的內(nèi)控機制，防范操作風險和道德風險.實行貸款發(fā)放授權(quán)制、限時制、問責制和獎懲制，加強貸款的規(guī)范操作，實現(xiàn)崗位職責分離，建立有效的內(nèi)部核查制度，并嚴格處罰機制.

第三，建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的管理體制.采用集中管理與授權(quán)管理相結(jié)合的管理方式，合理劃分各級銀行的管理權(quán)限，調(diào)動各級銀行推動業(yè)務(wù)經(jīng)營的積極性，形成權(quán)責明確、科學(xué)高效的內(nèi)部管理體制.另外，在人才管理方面，要建立科學(xué)、公正的人才選用引進機制和人才培養(yǎng)開發(fā)機制，提高員工素質(zhì).

第四，建立積極的企業(yè)文化.由于政策性銀行的特殊性，企業(yè)員工往往會在運營中缺乏市場觀念，形成保守、被動的非金融性文化.因此，應(yīng)加強農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的企業(yè)文化建設(shè)，特別應(yīng)在企業(yè)文化中加強競爭意識、風險意識和守法意識.

1.3 健全風險防范和補償機制

第一，要強化內(nèi)部資金監(jiān)督機制.成立專門的風險防范機構(gòu)，制定相關(guān)風險防范章程，建立嚴格的風險防范管理體系，包括審貸分離制度、企業(yè)資信評級制度等.此外，還需建立專門的稽核部門，強化對資金運用的稽核和監(jiān)督作用.

第二，推行信貸經(jīng)營目標責任制.既要考察貸款的安全性和保本性目標，也要考核體現(xiàn)政策意圖的政策性目標.與此同時，還需設(shè)置直接反映貸款質(zhì)量的分類指標，明確規(guī)范管理、合規(guī)經(jīng)營目標，以及反映信貸業(yè)務(wù)的潛在風險.基于以上目標的綜合設(shè)定，可以將信貸資產(chǎn)的經(jīng)營責任層層落實，并建立分級授權(quán)管理體系，加強省、地（市）分行貸款決策管理，適當上收貸款權(quán)限.［4］

第三，完善信貸資金風險補償機制.由于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行執(zhí)行的大多是收益率低、風險高的政策性金融業(yè)務(wù)，因此其信貸資金風險要遠高于商業(yè)銀行，需要建立合理的風險補償機制.這一機制可以通過幾個方面來實現(xiàn)：一是建立利息撥付制度，將以財政貼息方式進行的補償制度化，明確國家財政對政策性銀行的責任；二是適當調(diào)低央行對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的再貸款利率，擴大貸款正利差；三是完善財政撥補資金制度，利用退稅增資的方式補充農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資本金；四是適當提高呆賬、壞賬準備金比率.

2 競價投標——我國農(nóng)村政策性金融的激勵模式

非市場性的特征導(dǎo)致農(nóng)村政策性金融在其供給中會出現(xiàn)天然不足，而競價投標模式則為提升其供給水平和供給質(zhì)量提供了一個可資借鑒的模式創(chuàng)新思路.［5］不同于我國現(xiàn)行的政府對農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)進行指派的集中分配模式，競價投標模式是一種準市場性的決定機制，能夠體現(xiàn)一定的競爭性和供求匹配性.在實際執(zhí)行中，對農(nóng)村金融機構(gòu)按照供給數(shù)量進行競標，政府再按照投標的數(shù)量分配供給量，并為參與供給的金融機構(gòu)提供相應(yīng)的優(yōu)惠和補貼；二是供給權(quán)拍賣，即各類金融機構(gòu)提供各自的供給計劃，政府對提出有競爭力供給計劃的金融機構(gòu)給予供給權(quán)和相應(yīng)的利益補償.

從理論上講，競價投標模式要體現(xiàn)于現(xiàn)行的集中分配模式.［6］一方面，競價投標模式能夠讓更具備信息優(yōu)勢的金融機構(gòu)參與分配決策，從而降低分配過程中的信息不對稱性，更準確地反映農(nóng)村政策性金融供給中的邊際成本與收益情況，從而提高供給效率.另一方面，競價投標模式在金融機構(gòu)之間引入競爭機制，讓提供農(nóng)村政策性金融的各家機構(gòu)對相應(yīng)的政策性租金實行競爭性獲得，從而保證供給數(shù)量和質(zhì)量都符合市場化要求.

鑒于以上分析，可以將競價投標模式作為激勵我國農(nóng)村政策性金融供給的一項重要創(chuàng)新措施，并實際運用于我國農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)類別和供給數(shù)量的分配過程中.

具體而言，這一模式的設(shè)計可包含以下三個環(huán)節(jié)：

首先，將農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)劃分為具體的金融產(chǎn)品，對各類產(chǎn)品分別實行拍賣.每類產(chǎn)品都對應(yīng)著一項或多項政策優(yōu)惠或補償措施，這種利益補償機制應(yīng)以法規(guī)或部門明文規(guī)定的形式確定下來.

其次，在競價過程中，農(nóng)村政策性金融體系中的各家金融機構(gòu)對標的金融產(chǎn)品進行競標，各類金融機構(gòu)的競爭方式應(yīng)為一套綜合性的供給方案，其中包括金融機構(gòu)在經(jīng)營該產(chǎn)品中的特定優(yōu)勢、對該產(chǎn)品的本年度計劃供給數(shù)量、對該產(chǎn)品的本年度計劃供給方式等方面，全面反映預(yù)期供給的數(shù)量和質(zhì)量情況.這一拍賣過程應(yīng)采取第一價格拍賣的形式，即各金融機構(gòu)無法相互獲取對方的計劃信息.政府將選定供給方案最有競爭力的一個或多個金融機構(gòu)作為該政策性金融產(chǎn)品在農(nóng)村金融市場上的供給主體，相當于授予該政策性業(yè)務(wù)年度經(jīng)營權(quán).

最后，贏得競標的金融機構(gòu)獲得政府的利益補償，并按競價中提交的供給方案從事農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)的供給.一年之后，政府對金融機構(gòu)的供給情況進行綜合審核，考察其是否完成了競價投標中的預(yù)期供給任務(wù).如若在供給數(shù)量和質(zhì)量上都超出預(yù)期，政府可給予相應(yīng)獎勵措施，反之，剝奪參與下一年競價投標的權(quán)利.

以上模式的設(shè)置能夠有效激勵金融機構(gòu)提高農(nóng)村政策性金融供給水平及效率，既活躍了金融市場的競爭性，又在一定程度上對參與政策性金融的機構(gòu)進行合理的約束.

3 監(jiān)管與法律約束——我國農(nóng)村政策性金融的約束模式

完善的運行模式與激勵模式是農(nóng)村政策性金融發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，但是如果缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機制和法律約束，農(nóng)村政策性金融的效力將會大大削弱.［7］

3.1 監(jiān)管機制

應(yīng)建立監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管、金融機構(gòu)內(nèi)部控制、行業(yè)自律與社會監(jiān)督有機結(jié)合的農(nóng)村政策性金融監(jiān)管體系，全面提高監(jiān)管能力：一是完善農(nóng)村金融監(jiān)管體制機構(gòu)和政策性金融監(jiān)管體制機構(gòu).二是堅持全面監(jiān)管與重點監(jiān)管相結(jié)合，在加強對金融機構(gòu)全方位、全程監(jiān)管的同時，作好重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管.三是強化金融監(jiān)管手段，采取先進的監(jiān)控技術(shù)和檢查手段，提高金融檢查和金融監(jiān)測的效率.四是依法監(jiān)管，加大對違法違規(guī)金融行為的查處力度，加強對金融機構(gòu)高級管理人員任職資格審查的力度，并且完善失職責任追究制度.五是健全金融應(yīng)急機制，防范系統(tǒng)性的金融風險爆發(fā)，維護金融穩(wěn)定.六是改進信息披露制度，增強政策性金融的信息披露透明度.此外，還應(yīng)建立針對農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的評級制度，為監(jiān)管提供有力依據(jù).

與此同時，監(jiān)管機構(gòu)還應(yīng)重點從金融公平的角度對金融機構(gòu)的行為進行綜合監(jiān)管，要求政策性金融機構(gòu)保證農(nóng)村金融供給數(shù)量、農(nóng)村金融供給的政策性以及農(nóng)村金融服務(wù)的質(zhì)量.［8］

3.2 法律機制

各國的實踐都表明，針對農(nóng)村政策性金融的立法是保證農(nóng)村政策性金融發(fā)揮作用的關(guān)鍵措施.［9］為深化我國農(nóng)村政策性金融事業(yè)的發(fā)展，我國亟需出臺相關(guān)法律法規(guī)，將農(nóng)村政策性金融體系以法律的形式確立起來，并規(guī)范相關(guān)機構(gòu)的經(jīng)營和管理.

首先，對農(nóng)村政策性金融的基本經(jīng)營行為進行規(guī)范和約束.基本的法律約束體系應(yīng)包括以下四個方面：一是頒布規(guī)范農(nóng)村政策性金融的法律；二是頒布針對農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的管理條例；三是頒布并完善規(guī)范農(nóng)村政策性金融特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)；四是頒布并完善與農(nóng)村政策性金融相關(guān)的其他行業(yè)法律法規(guī).

其次，在保證農(nóng)村政策性金融的供給數(shù)量和質(zhì)量方面，可以建立相關(guān)法律約束機制，從金融倫理和金融義務(wù)的角度對金融機構(gòu)的行為進行約束.這方面的立法可參考美國的《社區(qū)再投資法》的框架，對各金融機構(gòu)特別是政策性金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的金融行為進行監(jiān)管和考核，并采取法律形式將金融機構(gòu)對農(nóng)村地區(qū)的政策性金融支持作為法定責任確立下來.［10］

最后，為避免農(nóng)村政策性金融出現(xiàn)商業(yè)化傾向，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的法律條款對農(nóng)村政策性金融機構(gòu)和承擔部分農(nóng)村政策性金融職能的商業(yè)性金融機構(gòu)的經(jīng)營行為進行嚴格規(guī)范.一是限制農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)準入領(lǐng)域，避免其過多涉足商業(yè)化金融業(yè)務(wù)，而削弱自身的政策性職能.二是在各機構(gòu)開展的農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)之間設(shè)立防火墻進行隔離，要求各機構(gòu)只能將政府提供的各項資金支持和政策優(yōu)惠應(yīng)用于政策性金融領(lǐng)域，而在商業(yè)性金融的經(jīng)營過程中必須嚴格遵循公平競爭的市場規(guī)則.

［1］中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行赴馬來西亞考察團.馬來西亞農(nóng)業(yè)銀行運行機制特征及啟示［J］.農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融，2006，（11）：21-27.

［2］溫家寶.全面深化金融改革促進金融業(yè)持續(xù)健康安全發(fā)展［J］.求是，2007，（5）：3-7.

［3］謝吉元.運用法律防范和化解農(nóng)業(yè)政策性信貸風險［J］.新疆金融，2007，（11）：44-46.

［4］熊保義.淺談農(nóng)業(yè)政策性信貸資金風險管理［J］.武漢金融，2001，（4）：56-59.

［5］廖群云.論新農(nóng)村建設(shè)與政策性金融制度的完善［J］.時代金融，2008，（5）：20-21.

［6］國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室課題組.建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度問題研究［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011.247-302.

［7］譚露.中美農(nóng)業(yè)金融支持體系的比較及經(jīng)驗借鑒［J］.世界農(nóng)業(yè)，2009，（8）：31-35.

［8］Hoff，Karla.Imperfect information and rural market［J］.The World Bank，1990，（3）：235-250.

［9］Jones，Eric C.Wealth-Based Trust and Development of Collective Action［J］.World Development，2004，32（4）：691-711.

［10］Bohnet.Trust，Risk and Betray［J］.Journal of Economic Behavior＆Orgnization，2004，55：467-484.

【責任編輯 曹 靜】

Model Innovation：the Scientific Trend of Rural Policy Finance Based on the Implication of Foreign Rural Policy Finance Pattern for China

SUN Xiao-zhen
（School of Education and Public Administration，Weinan Normal University，Weinan 714099，China）

At present，the rural reform has entered the stage of institutional innovation，as an important factor in promoting rural economic and social development，the establishment of a modern rural financial policy is to adapt to the reform trend of contemporary new rural construction.According to some international mature rural policy financial analysis，combining with the actual development of our own，from the three aspects of operation mode，incentive model，constraint model to detailed argument，in order to promote financial innovation of China’s rural policy finance.

model innovation；rural policy finance；scientific trend

F832

A

1009-5128（2014）19-0089-05

2014-03-24

渭南師范學(xué)院人文社科育苗項目：土地征用中的農(nóng)民參與問題研究（13SKYYM043）

孫曉珍（1983—），女，陜西合陽人，渭南師范學(xué)院教育與公共管理學(xué)院講師，主要從事經(jīng)濟法學(xué)研究.