關于我國高考制度改革的幾點思考

田景春

（文山學院 人文學院，云南 文山 663000）

自20世紀70年代末恢復高考以來，有關高考制度諸多方面的改革一直成為吸引大眾眼球、撥動社會神經(jīng)的話題。改革是為了興利除弊，使高考成為高等院?？茖W有效選拔人才的基本制度和方法。但30多年頻繁的改革，一方面使改革成為常態(tài)化的工作，另一方面卻逐步偏離了改革的初衷。關于高考制度改革，有不少真知灼見，但大多針對某一方面、某些具體環(huán)節(jié)，筆者不揣簡陋，意圖從宏觀角度對高考制度改革作一些思考，以求教于方家。

一、高考制度改革的基本回顧

自恢復高考后，高考改革的步伐就一直沒有停息過，改革成為一種常態(tài)。以下是對高考制度改革的基本回顧，以便對后面的思考作一些鋪墊。

（一）高考制度的恢復與重建

1977年10月12日，國務院印發(fā)了國發(fā)〔1977〕112號文件《國務院批轉教育部關于1977年高等學校招生工作的意見》，宣布當年立即恢復高考。這是我國唯一一次在冬天舉行的高等入學考試，考取的學生在春季入學。

在1977年各省命題的基礎上，1978年的高考由全國統(tǒng)一命題，考試時間為7月20日至22日。1979年作了新的調整，規(guī)定考生年齡一般不超過25周歲，由教育部統(tǒng)一命題，各省組織考試、評卷；報考重點院校的，外語考試成績按考試分數(shù)的10%計入總分；報考一般院校的，暫不計入總分，錄取時作為參考。考試時間調整為7月7日至9日，這一高考時間規(guī)定一直延續(xù)到2003年。

1980年的高考改革中，在考試組織形式方面，教育部規(guī)定考生多的省份實行預選考試，預選出成績比較優(yōu)秀的學生參加全國統(tǒng)考，預選制后大約只有40%的學生有資格參加高考。

（二）高考制度改革的初始探索

從1981年開始，教育部的文件中第一次出現(xiàn)高考要繼續(xù)“改革”的字樣。1981年，首開高等教育自學考試，自考、函授、夜大政策出臺，全國逐漸恢復和發(fā)展高等學校函授教育和夜大學。這一年的高考科目確定為文科考6門、理科考7門的“六七模式”，外語成績本科按50%計入總分，?？茖W校是否計入總分，由各省市自治區(qū)確定。1983年，教育部提出高考向農(nóng)村、牧場、礦區(qū)、油田等艱苦行業(yè)實行定向招生的政策。

1984年教育部在部分高校和省份試行推薦保送生制度。1985年，教育部規(guī)定可以從參加統(tǒng)一高考的考生中招收少數(shù)國家計劃外的自費生，產(chǎn)生了不收費的國家計劃招生和收費的國家調節(jié)招生同時并存的“雙軌制”。

1987年，經(jīng)國家教委同意和上海市人民政府批準，上海在完成高中畢業(yè)會考的基礎上開始試行“3+1”方案。

1989年，經(jīng)當時的國家教委同意，高校對所有學生實行收費(但公費生與自費生收費差別較大)，高校從招收自費生、委培生到招生并軌，高等教育實現(xiàn)了從公費津貼制(免費制)向收費制的轉變，確立了招生與畢業(yè)生就業(yè)的“雙軌制”。

1990年，全國普通高等學校招生統(tǒng)一考試廣泛推行標準化考試，高考科目實行“4×4”方案。

1991年開始，在全國實行普通高中畢業(yè)會考制度，會考采取考試和考查兩種方式。

（三）高考制度改革的全面鋪開

以1992年鄧小平南巡講話為標志，全國掀起了新一輪以建立市場經(jīng)濟體制為中心的改革浪潮，高考亦進入一個頻繁密集的改革新階段。同年2月，國家教委發(fā)布了《高等學校招生全國統(tǒng)一考試管理處罰暫行規(guī)定》，并調整了高考內容。

1994年，國家教委發(fā)出《關于進一步改革普通高等學校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度的試點意見》，高考試行“并軌”招生，全國37所重點院校進行招生收費并軌制試點工作。1995年3月全國人大八屆三次會議通過《中華人民共和國教育法》。當年，全國各?。ㄊ小^(qū)）全部實行會考后的高考“3+2”科目設置方案。

1996年5月八屆全國人大常委會第十九次會議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》。

1998年，更名后的教育部提出高考進行內容與形式的改革，高考科目將實行“3+X”方案。1999年廣東率先推行“3+X”科目考試方案。高校開始擴大招生規(guī)模。2000年，北京、上海、安徽、內蒙古等省份進行春季招生改革試點，開始探索一年兩次高考。

2001年的高考取消了考生在年齡和婚姻狀況上“不超過25歲”和“未婚”的限制。2002年，江蘇率先進行取消文理分科的改革試點，高考實行“3+大綜合”。當年普通高校招生工作實現(xiàn)網(wǎng)上錄取。2003年，全國高考時間調整為每年6月的7、8日。當年，北大、清華等22所高校被賦予5%的自主招生權。2004年，教育部在上海、北京自行組織高考命題基礎上，將“統(tǒng)一考試，分省命題”的舉措擴大到11個省、市。

2005年，教育部實施高考招生“六公開”的“陽光工程”。2006年，教育部允許香港高校在內地自主招生，全國自主選拔錄取的高校數(shù)量擴大到53所。2007年，教育部直屬的部分師范大學實行師范生免費教育政策。

2010年7月，國務院成立了以劉延東國務委員為組長的國家教育體制改革領導小組。2011年，教育部提出“積極穩(wěn)妥推進高考改革”，“成立國家教育考試指導委員會，研究制定考試改革方案，指導高考改革試點”，并“開展普通本科和高等職業(yè)教育分類入學考試試點”。 2012年9月，國務院辦公廳要求各地在2012年12月31日前出臺異地高考具體辦法。

2013年，伴隨著十八屆三中全會的召開，高考制度改革又掀起新的熱潮?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“探索全國統(tǒng)考減少科目、不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考”。教育部明確將“研究制定高考改革的總體目標和基本框架”，其中，高中學業(yè)考試改革、高考綜合評價改革和異地升學等均是工作重點。

以上主要是對國家層面關于高考制度改革歷程的簡要回顧，至于各省區(qū)市的探索、試點、改革，則更為頻繁和多元，限于篇幅，在此就不一一列舉。30余年的改革，主要集中在考試科目的設置、考試組織形式、高校招生錄取方式、收費政策以及考生年齡限制等方面。

二、頻繁的高考改革帶來的消極影響

高考制度的頻繁改革，給我國教育事業(yè)的正常發(fā)展帶來了諸多消極影響。主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）嚴重影響到高中階段正常的教學秩序

高考的基本內容應該是相對穩(wěn)定的，如此才有利于高中階段教學的組織實施。但是，由前可知，30余年來，高考科目內容的變動較為頻繁，至今沒有穩(wěn)定下來。有的年度理科不考生物，生物課程就靠邊站，課時被大量壓縮，甚至被排除在正常的教學計劃之外；有的年度不考地理或歷史，這些課程和老師就被打入“冷宮”。高中教育屬于基礎教育范疇，教學計劃所開設的每門課程都具有平等的重要性，均有利于學生的成長。然而由于高考成了教學活動的指揮棒，使得高中正常教學中的課程被人為地劃分為三六九等，語文、數(shù)學、英語成為主課備受重視，而其他科目則成為陪襯。在現(xiàn)行的高中教學過程中，學校的課程安排不是根據(jù)國家統(tǒng)一的課程教學大綱進行，而是以高考指揮棒為轉移。而高考科目設置經(jīng)常處于變動，導致正常的教學秩序受到極大的干擾。正常的教學秩序是教育活動有效性的基礎，教學秩序缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，必然影響教育功能的正常發(fā)揮。

（二）人為強化了高考指揮棒的作用

在改革開放初，高考具有“一考定終身”的作用，考上大學，即或只是中?；蚣夹＃伎梢砸卉S龍門，走出農(nóng)門，吃上“皇糧”。當時的高考被賦予了太多的社會功能，承載了家長、社會、國家、考生的太多期望，當時的高考不僅是指揮棒，更像是神仙手中的“點金棒”，可以點石成金。隨著高考制度改革的進展，此種特性逐漸演化為基礎教育尤其是高中教學的指揮棒。

由于高考牽涉到考生、家庭、學校、教師等多方面的直接利益，因而往往成為社會輿論的焦點，備受各方關注。導致高中教育成功與否，被簡單地與高考成績上線率、錄取率劃等號。在如此壓力之下，地方各級教育主管部門不得不把高考與對各個學校管理考核掛鉤，各學校領導又制定規(guī)章制度，把高考與各個教師的獎金績效掛鉤，教師又把日常的教學工作與高考掛鉤，根據(jù)高考的動態(tài)組織安排教學。在這種情況下，頻繁的高考改革，加之各種現(xiàn)代傳播媒介，如網(wǎng)絡、電視、報紙、雜志等媒體的宣傳放大效應，使高考改革長期成為媒體關注的焦點熱點問題，不斷強化著高考指揮棒的作用，導致高中教育只能圍繞高考指揮棒不斷地轉來轉去。

（三）造成資源的嚴重浪費

改革是有成本的，頻繁的改革就意味著資源的不斷投入和嚴重浪費。首先導致了行政資源的嚴重浪費。作為重要的公共政策，高考政策其制定、執(zhí)行、評估、調整、監(jiān)督等活動都需要大量的資源。高考政策幾乎每年都進行改革，這意味著每年都需要在這些方面投入大量的資源。由于迄今為止高考改革并沒有取得統(tǒng)一的共識，且備受社會各界責難，每一次高考改革，都與社會各界的期望值差距較大，也使得各級教育行政部門受到社會民眾的責難，政府威信下降，公信力降低，這實質是政府的權威資源大量流失。其次，頻繁的改革亦導致了教育資源的極大浪費。我國現(xiàn)階段，教育資源仍然十分匱乏有限，教育資源的分布亦極端不均。在頻繁的高考改革方面投入大量的資源，就意味著擠占了其他方面的投入和資源。由于高考改革越來越缺乏正確價值觀的明確導引，缺乏科學的頂層設計，逐漸陷入為改革而改革的泥潭，使多次高考改革出現(xiàn)循環(huán)往復、原地打轉的現(xiàn)象，導致教育資源的極大浪費。

（四）制約教育的現(xiàn)代化發(fā)展

教育的現(xiàn)代化發(fā)展不僅需要大量持續(xù)穩(wěn)定的人力物力財力的投入，更需要科學合理的政策指導和寬松的制度環(huán)境。長期以來，一直努力把公正公平作為高考改革的指導原則和價值取向，但在實踐中，有的地方政府和中學，甚至高等院校，卻出臺諸多偏離公平公正原則的“土”政策，導致稀缺的教育資源向城市尤其是北京這樣的超級城市集中壟斷。其次，高考制度和高考改革政策，作為基礎教育的制度框架和平臺，應該是相對穩(wěn)定的。教育發(fā)展的現(xiàn)代化意味著教育的發(fā)展主體、手段、方式、客體、生態(tài)以及價值觀的現(xiàn)代化。高考改革頻繁的背后實質上是行政權力或長官意志的隨意性，意味著改革并不是遵循教育的規(guī)律而是根據(jù)領導的意圖和偏好進行，集中體現(xiàn)出來的是一種人治化特征，這是與教育發(fā)展法治化相違背的。再次，高考改革的頻繁意味著社會民眾參與的缺失。高考政策的頻繁改革，主要是教育行政部門在主導，而作為高考直接主體的學生，間接主體的家長、教師，則被摒棄在高考政策制訂過程之外。同時，這也是導致高考改革備受責難和一直難以走向科學化、穩(wěn)定化和制度化的一個重要原因。

三、高考制度改革的基本思考

第一，認真總結提煉高考改革的成果以達成社會共識。

30多年的改革，既積累了豐富的成功經(jīng)驗和失誤的教訓，也產(chǎn)生了大量的研究成果。必須在反思總結以往改革經(jīng)驗教訓的基礎上才能有所超越和達成改革共識。國家、省級教育行政部門在進行高考改革決策時應該注意吸收和借鑒這些研究成果。2012年7月，成立了“國家教育考試指導委員會”，其職責是對國家教育考試重大問題進行調研，提出意見建議；對國家教育考試重大政策進行論證，提出咨詢意見；研究制定國家教育考試改革方案，指導國家教育考試改革試點；在此基礎上還專門成立了“國家教育體制改革領導小組”進行直接領導。應該說，這是一件令人鼓舞的事情。通過最高權威機構周密研究而制定科學合理的高考政策，有利于高考改革的頂層設計，有利于對高考改革的研究成果進行總體的考量權衡，在此基礎上進行吸收借鑒，觸及高考改革的核心問題?？梢越M織相關智庫專家對以往高考改革的經(jīng)驗教訓和相關研究成果進行認真梳理和分析，首先達成高考改革方向共識。

第二，提高公民高考改革政策參與度以順應民意。

高考改革直接關乎幾百萬考生的前途命運，引發(fā)千萬家長家庭的關注，一定程度上關系到國家民族的未來，因而一直成為高度敏感的話題。提高公民參與度，不僅有利于提高高考改革取向的科學性、合理性和公平性，也有利于增強公民的責任感，減少高考改革的爭議性和沖突性。當前，我國民眾對公民基本權利、高考改革政策重要性、高考改革政策內容等方面均有較高的認知水平，政策參與的意愿較強，但實際的政策參與則相當?shù)?，政策參與效能感低，政策參與的滿意度偏低。這其中的原因主要是各級教育行政部門沒有設置正式有效的政策參與渠道和途徑。在強烈的參與愿望驅使下，大多數(shù)公民只能通過非正式的網(wǎng)絡平臺或其他方式表達自己的意見和訴求。各級教育行政部門應設法提高公民的參與度，設置公民有效參與的途徑和渠道，使公民能夠充分表達自己的意見和訴求，使管理者、教師、學生、家長、專家等的意見都能夠充分地交鋒交流。在當前利益多元化的趨勢格局下，公民的政策參與度越大，高考改革的動力就越強，高考改革困境的突破就越容易。

第三，提高教育行政部門運用法治思維深化高考改革的能力。

頻繁化的高考改革折射出明顯的人治化導向，新的高考改革必須走法治化制度化的軌道。首先要強化高考改革政策制訂者和執(zhí)行者的法治意識。自恢復高考以來，國家制定出臺了許多法律法規(guī)，在高考制度的制定和改革過程中，必須遵循這些基本的法律法規(guī)，不能把權力、政策凌駕于法律之上。其一，培養(yǎng)法治思維，強化法治意識。在高考制度改革過程中，必須遵循基本的法律規(guī)范，不能為所欲為。對于高考改革這種重大的決策問題，必須遵循法定程序、公開透明，接受社會的全方位的監(jiān)督，充分體現(xiàn)民意。其二，高考政策制訂過程應公開透明，強化社會督促，全程接受社會監(jiān)督。其三，維護高考制度和政策的權威性。一旦高考政策制定出來并得到廣泛認可獲得合法地位之后，必須依法認真貫徹實施，建立和完善監(jiān)督懲處追責機制，確保政策制度的有效落實，維護制度的權威性，任何組織、任何領導都不能隨意改變。

第四，借鑒吸收世界各國高考改革的成功經(jīng)驗。

由于我國還處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉型之中，可以通過借鑒吸收其他國家的成功經(jīng)驗來打破高考改革的困境，少走彎路，避免大的失誤。例如，可以借鑒美國高校招生制度的有益做法。美國政府為了縮小各少數(shù)民族族裔族群子女的大學入學機會差距，在20世紀60年代初頒布了《平權法案》，賦予他們在教育機會等方面的優(yōu)先權利。同時，設置一些專門針對弱勢群體就學的財政援助項目,一些高校也設立了為少數(shù)族裔進入高等學校的指導服務機構。我國高考改革，可以首先實現(xiàn)985院校的全國公開平等錄取，打破現(xiàn)有的明顯不公平的區(qū)域錄取方式。然后全面打破城鄉(xiāng)區(qū)域的差異性限制，實現(xiàn)211院校的全國公開平等錄取，實現(xiàn)高等教育入學機會的公平公正。新的高考改革應該突破以分數(shù)為唯一指標的取向，采取高中學業(yè)水平考試成績的綜合評價多元指標，實行學生與高校雙向多次選擇的錄取方式。

第五，進一步深化教育體制改革以推進高考改革。

制度是政策的運行框架，政策過程必須在制度的框架下進行。高考制度改革的成功離不開整個教育體制改革的深化和推進。在一定意義上可以說，教育體制改革是教育改革的關鍵，是實現(xiàn)高考改革走上制度化的根本動力和路徑。深化教育體制改革的一個重要前提是要正確認識教育的本質。教育就是教育，它有其自身的發(fā)展規(guī)律和獨特作用，在教育體制改革中，必須按照教育本身的發(fā)展規(guī)律辦事，絕不能以權力的邏輯代替教育的邏輯。進一步深化教育體制改革應該注重以下方面：一是改革人才培養(yǎng)體制。高考發(fā)展到今天，已經(jīng)不再是一種單純的人才選拔培養(yǎng)機制，而是一種人才分類培養(yǎng)的預選機制，不論是職業(yè)院校培養(yǎng)的學生，還是研究型大學培養(yǎng)的專業(yè)研究人員，都是社會不可或缺的人才。通過改革，要形成體系開放、機制靈活、渠道互通、選擇多樣的人才培養(yǎng)體制。二是以考試招生體制改革作為突破口，消除“一考定終身”的問題。三是建設現(xiàn)代化的學校體制，切實轉變政府職能，推進政校分開和管辦分離，消解學校的行政化導向，在完善監(jiān)督的基礎上落實和擴大高校辦學自主權。四是教育管理體制改革，要改變目前教育體制管理上存在的中央與地方之間權限不清晰、政府各部門之間教育管理職責交叉、省級政府對區(qū)域內教育統(tǒng)籌不夠、政府服務指導不到位等問題。

總之，高考制度改革是一個具有相當時空跨度的話題，特別是經(jīng)歷了30余年的改革歷程，既有強大的慣性，又積累了諸多的矛盾，需要高度的智慧和政治勇氣去推進。筆者的上述思考，也許只是一種斷想罷了。