河南省新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展困境及對(duì)策研究＊

齊 燕

（洛陽師范學(xué)院 政法與公共管理學(xué)院，河南 洛陽471022）

十八大報(bào)告提出，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。近年來，河南省將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。河南省新型農(nóng)村社區(qū)既有別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，又不同于城市社區(qū)，而是由若干行政村合并在一起，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，或由一個(gè)行政村改建而形成的鄉(xiāng)村社區(qū)。作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的創(chuàng)新之舉，需要對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展中的困境加以深入思考并妥善解決。

一、建設(shè)發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)的重要意義

（一）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求

伴隨著河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式發(fā)生巨大變化，這就必然要求轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是最好的載體，它有利于調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入，可為農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)提供平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化，進(jìn)而改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)與投資市場(chǎng)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供必要的支持。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村的有效途徑

近年來，河南省經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)壁壘松動(dòng)，農(nóng)村人口與物資流動(dòng)加快，舊有的結(jié)構(gòu)秩序已無法滿足農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的要求，這對(duì)農(nóng)村治理模式提出了新的要求。發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)，形成農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系，有利于完善現(xiàn)有的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，健全農(nóng)村基層組織，不斷提高社區(qū)管理與公共服務(wù)水平，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，融洽村民與村民之間、村民與社群之間的關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)良好的社會(huì)秩序，為河南省新農(nóng)村建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（三）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展是滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化的必然需求

受城市空間擴(kuò)張的影響以及城鄉(xiāng)人口、物資、技術(shù)、信息等要素流動(dòng)的沖擊，城鄉(xiāng)隔離狀態(tài)被打破，農(nóng)村社會(huì)管理方面的薄弱環(huán)節(jié)日益凸顯，農(nóng)民居民生產(chǎn)生活方式以及思維方式都發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，對(duì)物質(zhì)生活和精神生活的要求逐步提高。農(nóng)民最盼望的就是收入更多一些，環(huán)境更好一些，生活水平更高一些。因此，積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共文化服務(wù)體系，努力保障和改善群眾的物質(zhì)文化生活，形成“廣入住、大融合，謀發(fā)展、促和諧”的新局面，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會(huì)。

二、河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展的實(shí)踐困境

（一）資金有限與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展需求之間的矛盾

第一，資金來源較單一，社區(qū)建設(shè)資金缺口仍較大。在新型農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)建階段，河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金來源仍顯單一，主要以政策性投入為主，投融資平臺(tái)建設(shè)不足，多元化資金籌措方式仍在摸索階段，這直接導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)資金缺口較大，制約了新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。如開封新型社區(qū)建設(shè)計(jì)劃3年建成，每年需投入6億元，而當(dāng)前每年只投入市縣財(cái)政資金1.3億元，資金缺口較大［1］。

第二，各地社區(qū)建設(shè)發(fā)展資金投入不平衡。受政策、資源、地理、人文等因素影響，河南省各縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，這直接導(dǎo)致各地在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展資金投入上的不平衡，“西辛莊市”、“中鶴新城”等新型農(nóng)村社區(qū)因村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和依托企業(yè)發(fā)展，有較豐厚的村收入可用于社區(qū)建設(shè)發(fā)展，既滿足了社區(qū)初創(chuàng)階段的建設(shè)資金需求，也可為后續(xù)發(fā)展提供資金支持。但是，對(duì)于大多數(shù)新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)來說，尤其是較偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村莊，主要依靠財(cái)政支持或有限的集體收入進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，難以滿足社區(qū)發(fā)展需求。

第三，涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌難度大。涉農(nóng)資金是指由上級(jí)撥付到本級(jí)政府用于“三農(nóng)”建設(shè)的各類專項(xiàng)資金，主要包括農(nóng)村中小學(xué)、醫(yī)療服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民建房、農(nóng)機(jī)服務(wù)和有線電視等方面的資金。鑒于河南實(shí)際，涉農(nóng)資金的使用大多與新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。但是，由于涉農(nóng)資金項(xiàng)目較多，多有指定用途，分散使用，且資金由各職能部門管理，申報(bào)要求和管理標(biāo)準(zhǔn)各不相同，整合統(tǒng)籌用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)操作難度較大；另外，也容易出現(xiàn)同一項(xiàng)目多個(gè)部門管理的現(xiàn)象，重復(fù)投入，降低了資金利用率。

第四，社區(qū)后續(xù)發(fā)展資金來源不明確。當(dāng)前，河南省正處于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的全面啟動(dòng)階段，并主要探索社區(qū)興建資金從何而來。但隨著社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，后續(xù)發(fā)展資金如何保障就成為值得思考的重要問題。后續(xù)發(fā)展資金主要用于社區(qū)建成后的管理、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)發(fā)展、公共服務(wù)維持提高等費(fèi)用開支。目前，對(duì)這部分資金的來源尚不甚明了，相關(guān)文件鮮少涉及這部分政策。當(dāng)河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)入中長(zhǎng)期目標(biāo)階段（2015—2020年）時(shí)，財(cái)政支持肯定會(huì)向在建農(nóng)村社區(qū)傾斜，而建設(shè)完成的社區(qū)如何獲得后續(xù)資金并發(fā)揮正常功能，這一問題會(huì)更加凸顯。

（二）社區(qū)人員素質(zhì)缺失與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展需求之間的矛盾

第一，來自村民的制約因素。在社區(qū)初建階段，來自村民的最大阻力是對(duì)社區(qū)建設(shè)的不配合。從實(shí)際情況來看，雖然村民主觀上希望過上與“城里人”一樣的生活，但是對(duì)社區(qū)建設(shè)持被動(dòng)消極甚至抵制情緒的并不在少數(shù)。以下幾種觀念較有代表性：習(xí)慣獨(dú)門獨(dú)戶的生活，不愿“上樓”居住；不愿看到祖宅被拆遷；無力購買、裝修社區(qū)內(nèi)的新居；對(duì)征地拆遷補(bǔ)償款不滿意，為多得補(bǔ)償不配合；對(duì)社區(qū)生產(chǎn)生活比較迷茫。到社區(qū)成長(zhǎng)階段，村民已搬入社區(qū)，成為社區(qū)居民，這時(shí)候制約社區(qū)發(fā)展的居民因素主要是文化水平、認(rèn)知能力、民主觀念等，多數(shù)居民還未形成主體意識(shí)，參與社區(qū)管理、事務(wù)、活動(dòng)的積極性和效果大打折扣，不利于社區(qū)自治；受傳統(tǒng)農(nóng)村生活的影響，部分農(nóng)村社區(qū)居民不能適應(yīng)社區(qū)內(nèi)的新式生活，如在生活區(qū)內(nèi)飼養(yǎng)家禽家畜等；因農(nóng)村很多青壯年外出打工，留守人員多是老人、婦女和兒童，致使社區(qū)發(fā)展缺乏內(nèi)在人力資源，對(duì)社區(qū)持續(xù)發(fā)展造成較大負(fù)面影響。

第二，來自村干部及工作人員的制約。一方面，現(xiàn)有部分干部綜合素質(zhì)不高，制約了新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)發(fā)展和管理工作。主要表現(xiàn)為：文化程度偏低，年齡層次偏高；重個(gè)人得失，群眾觀念不強(qiáng)；對(duì)社區(qū)建設(shè)發(fā)展認(rèn)識(shí)不到位，工作不積極；領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法簡(jiǎn)單陳舊；村干部選拔面過窄，出現(xiàn)后繼無人的尷尬境地。這些問題嚴(yán)重影響到新型農(nóng)村社區(qū)的管理檔次和水平。另一方面，現(xiàn)有社區(qū)工作人員從業(yè)人數(shù)和素質(zhì)難以滿足新型農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)需求。主要表現(xiàn)在：社區(qū)各方面專業(yè)服務(wù)人員匱乏。以河南省農(nóng)村教師資源為例，雖然國家推行免費(fèi)師范生教育，引導(dǎo)師范生到農(nóng)村中小學(xué)任教，但現(xiàn)實(shí)情況是不少教師被市縣“攔截”［2］；部分社區(qū)工作人員存在臨時(shí)觀念、過分注重工作待遇和權(quán)益等，影響工作質(zhì)量和效果；相當(dāng)一部分社區(qū)工作人員在專業(yè)技術(shù)水平、溝通協(xié)調(diào)能力等方面存在不足，不能滿足社區(qū)工作要求。

（三）社區(qū)管理體制滯后與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展需求之間的矛盾

第一，新型農(nóng)村社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)體系不完善。在縱向管理體系上，社區(qū)管理權(quán)力重心下移不夠，村民（社區(qū)）委員會(huì)對(duì)社區(qū)的管理仍在較大程度上受制于政府。在新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)發(fā)展實(shí)踐中，政府與村委會(huì)實(shí)際上處于一種“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的上下級(jí)關(guān)系，這使村委會(huì)這一基層群眾性自治組織作用的發(fā)揮受到了限制［3］；在橫向管理體系上，除政府、村兩委外，其他類型組織（社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、基金會(huì)、群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等）參與社區(qū)管理的積極性、主動(dòng)性有待提升，參與社區(qū)管理的方式途徑有待探索。在河南省的實(shí)踐中，企業(yè)參與社區(qū)管理的深度與廣度仍然不夠，公益性、服務(wù)類社會(huì)組織參與社區(qū)管理較少。

第二，新型農(nóng)村社區(qū)管理主體權(quán)責(zé)劃分配置不明確。部分農(nóng)村基層黨組織渙散，帶領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展的作用缺失，難以凸顯村支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；村委會(huì)和村黨委之間權(quán)力分配不清晰，職能有交叉，易產(chǎn)生矛盾，影響農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)更多是行政命令和指揮領(lǐng)導(dǎo)，影響了村委會(huì)的自治地位；社會(huì)組織在社區(qū)管理中的權(quán)責(zé)定位、組織的功能等問題仍不明晰。另外，隨著河南省新型農(nóng)村社區(qū)的紛紛建成，其內(nèi)部的服務(wù)機(jī)構(gòu)及崗位的權(quán)責(zé)有待規(guī)范和明確。如社區(qū)綜合服務(wù)中心、科技文化活動(dòng)室等服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該干什么、能夠干什么；機(jī)構(gòu)內(nèi)部各職位的權(quán)、責(zé)界定等。

第三，新型農(nóng)村社區(qū)管理運(yùn)行機(jī)制不完善。當(dāng)前，在河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展中，管理運(yùn)行機(jī)制的不足主要表現(xiàn)在：協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，社區(qū)內(nèi)的各類矛盾時(shí)有發(fā)生，部分地方在新型農(nóng)村社區(qū)的征地拆遷、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、補(bǔ)償安置等焦點(diǎn)問題上仍有一些矛盾亟待協(xié)調(diào)解決；監(jiān)控制約機(jī)制不完善，尤其是社區(qū)居民監(jiān)督社區(qū)管理的方式手段等仍在不斷探索中；反饋機(jī)制不完善，雖有新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況反饋會(huì)、網(wǎng)絡(luò)咨詢等反饋方式，但反饋方式仍顯單一，影響管理決策；動(dòng)力機(jī)制不完善，部分社區(qū)管理者的積極性和主動(dòng)性沒有被調(diào)動(dòng)起來，影響工作效率和效果。

三、破解河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)困境的對(duì)策選擇

（一）破解資金難題，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

1.構(gòu)建多元投入機(jī)制，擴(kuò)寬籌集渠道

第一，保證各級(jí)財(cái)政對(duì)社區(qū)建設(shè)的資金投入，設(shè)立專項(xiàng)資金并確保每年有一定的增幅。政府作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要推動(dòng)者和策劃者，其財(cái)政支持是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的主要資金渠道。第二，利用土地、信貸和稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，積極吸納社會(huì)資金。企業(yè)可通過捐贈(zèng)建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施（如幼兒園、超市、活動(dòng)室）、進(jìn)駐社區(qū)開設(shè)分廠等方式參與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“雙贏”；鼓勵(lì)銀行等金融部門創(chuàng)新?lián)５盅旱荣J款方式，加大對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持力度。如河南省農(nóng)業(yè)銀行于2010年全國首家研發(fā)出新農(nóng)村民居建設(shè)貸款，并與新鄉(xiāng)市政府簽訂了支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議；社區(qū)與非營(yíng)利組織、公益組織建立合作關(guān)系，這既有利于獲取一定的資金資助，還有利于社區(qū)內(nèi)部的管理和某些社會(huì)問題的解決。第三，通過農(nóng)村土地市場(chǎng)化運(yùn)作吸納資金。將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中節(jié)約出來的土地，以土地出租、入股、合作等方式進(jìn)行有償流轉(zhuǎn)，用于房地產(chǎn)、工業(yè)農(nóng)業(yè)園區(qū)等開發(fā)建設(shè)。目前，河南省正嘗試打造“省域土地交易中心”，加大釋放農(nóng)村土地潛力，進(jìn)一步深化新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展資金渠道。第四，動(dòng)員群眾積極參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。來自群眾的建設(shè)資金主要用于社區(qū)內(nèi)居民住宅的興建。

2.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高社區(qū)自我投資、運(yùn)作能力

為解決因經(jīng)濟(jì)水平差異所導(dǎo)致的社區(qū)建設(shè)資金投入不平衡以及后續(xù)發(fā)展資金來源的問題，最根本的措施是以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為契機(jī)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使二者相輔相成、相互促進(jìn)。首先，社區(qū)規(guī)劃要找準(zhǔn)定位，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，建設(shè)有產(chǎn)業(yè)依托的新型農(nóng)村社區(qū)，增強(qiáng)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力；其次，立足農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展肉、果、藥、菜等多種經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益；再次，以新型農(nóng)村社區(qū)的良好環(huán)境、充足勞動(dòng)力、土地及優(yōu)惠政策為吸引，加大招商引資力度，建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成規(guī)模效益；最后，在條件允許的情況下，社區(qū)可考慮開設(shè)村辦企業(yè)，資金的籌集方式主要是村收入和農(nóng)民入股，項(xiàng)目類型可考慮農(nóng)副產(chǎn)品加工、輕工業(yè)等。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村集體和農(nóng)民個(gè)體收入提高，新型農(nóng)村社區(qū)才具備自我投資和運(yùn)轉(zhuǎn)能力；新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展良好，必然也會(huì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步提升。

3.整合涉農(nóng)資金，提高涉農(nóng)資金和社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金利用率

首先，對(duì)涉農(nóng)資金實(shí)行相對(duì)集中管理，由市、縣（區(qū)）兩級(jí)建立涉農(nóng)資金整合使用平臺(tái)，除有特殊用途的救災(zāi)資金、扶貧資金外，對(duì)中央、省財(cái)政下?lián)芎褪?、縣財(cái)政的所有涉農(nóng)資金，進(jìn)行整合，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)，集中用于新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，降低管理成本，避免多頭審批、重復(fù)投資；其次，涉農(nóng)資金和社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金要嚴(yán)格按照新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行撥付，用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，嚴(yán)禁挪作他用；再次，切實(shí)提高涉農(nóng)資金和專項(xiàng)資金使用率，充分權(quán)衡社區(qū)建設(shè)當(dāng)前需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，合理安排資金投向，科學(xué)配置各項(xiàng)資金；最后，將資金整合工作納入市、縣及資金主管單位的考核機(jī)制，對(duì)不主動(dòng)開展資金整合工作、造成資金分散使用、重復(fù)浪費(fèi)的部門和單位，追求其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。另外，監(jiān)察、財(cái)政及各項(xiàng)目主管部門定期對(duì)涉農(nóng)資金使用和項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保資金使用和運(yùn)行安全、高效。

（二）更新觀念、提升素質(zhì)，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人力資源支持

1.維護(hù)村民利益，打造新型農(nóng)民，留住農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力資源

第一，積極做好村民思想工作、協(xié)調(diào)工作，維護(hù)村民利益。一方面，尊重群眾意愿，維護(hù)群眾利益，讓群眾充分享受新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)發(fā)展成果。在社區(qū)規(guī)劃、選址、搬遷等重大事項(xiàng)上，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)；維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，合理確定流轉(zhuǎn)耕地租金、宅基地收益金、涉農(nóng)補(bǔ)助金、拆遷補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)，撥款及時(shí)到位；對(duì)部分貧困農(nóng)戶重點(diǎn)幫扶，消除其后顧之憂。另一方面，基層黨委、政府、村兩委要做好新型農(nóng)村社區(qū)的宣傳工作，獲取群眾、社會(huì)各界支持。新聞宣傳、社會(huì)宣傳和對(duì)上對(duì)外宣傳可綜合運(yùn)用，多方位營(yíng)造新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展的有利環(huán)境。第二，提升農(nóng)民素質(zhì)，當(dāng)好社區(qū)“主人”。完善農(nóng)村教育體系，是提升農(nóng)民素質(zhì)的基本途徑；加強(qiáng)基層民主建設(shè)，深入開展普法教育，是提升農(nóng)民素質(zhì)的重要途徑；加強(qiáng)精神文明建設(shè)，是提升農(nóng)民素質(zhì)的有效途徑。第三，依托社區(qū)產(chǎn)業(yè)，留住人力資源。新型農(nóng)村社區(qū)必須大力發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“家門口”就業(yè)：加大招商引資力度，吸引各類企業(yè)在社區(qū)開設(shè)工廠，提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)；鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，如搞運(yùn)輸、農(nóng)產(chǎn)品精細(xì)加工、特色養(yǎng)殖；培訓(xùn)社區(qū)居民，提升其技能，就近就業(yè)。另外，隨著新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)管理人員、服務(wù)人員可招聘具有相關(guān)知識(shí)能力的當(dāng)?shù)赜兄厩嗄?，提供更多元化的就業(yè)崗位。

2.提升社區(qū)干部及工作人員素質(zhì)能力，吸引外部人才

第一，轉(zhuǎn)變觀念，找準(zhǔn)定位。對(duì)社區(qū)干部而言，要將自身定位為方針政策、美好前景的宣傳者，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)目標(biāo)的領(lǐng)航者，對(duì)上、對(duì)下信息的溝通者，社區(qū)建設(shè)發(fā)展的監(jiān)督者，落實(shí)社區(qū)工作的實(shí)干者；對(duì)社區(qū)工作人員來說，主要定位為服務(wù)者，切實(shí)為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)、高效、多樣的公共服務(wù)，盡力盡責(zé)做好本職工作。第二，加強(qiáng)培訓(xùn)，提升社區(qū)干部及工作人員素質(zhì)。一方面，制定社區(qū)干部及工作人員培訓(xùn)制度和計(jì)劃，對(duì)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)人員、實(shí)施階段、具體方式等都要有較詳細(xì)的規(guī)劃；另一方面，根據(jù)實(shí)際選擇政治理論教育、情感教育、新型農(nóng)村社區(qū)法律法規(guī)、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、社區(qū)管理先進(jìn)方法、崗位必備技能、當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情等內(nèi)容對(duì)社區(qū)干部和工作人員進(jìn)行差異化培訓(xùn)。第三，開辟多種渠道，引進(jìn)、留住人才。以新型農(nóng)村社區(qū)未來發(fā)展前景、收入分配、工作生活環(huán)境等方面的優(yōu)勢(shì)來吸引各類人才扎根農(nóng)村社區(qū)；鼓勵(lì)大學(xué)生村官、“三支一扶”人員任職期滿后留在農(nóng)村社區(qū)，繼續(xù)為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)力量；通過廣泛發(fā)動(dòng)，定期邀請(qǐng)、聯(lián)系社會(huì)志愿者來社區(qū)各部門提供服務(wù)，形成常規(guī)化工作，這不僅能減輕社區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能加強(qiáng)社區(qū)與外界的溝通交流。

（三）完善社區(qū)管理體制，保障新型農(nóng)村社區(qū)功能正常發(fā)揮

1.構(gòu)建多層次、多系統(tǒng)的社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)

一方面，理順縱向管理體系，管理權(quán)力重心下移，突出新型農(nóng)村社區(qū)黨總支、社區(qū)服務(wù)管理委員會(huì)、社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)和社區(qū)居民代表委員會(huì)的管理主體地位。如開封市通許縣朱砂鎮(zhèn)的徐匯花園社區(qū)，是6個(gè)村莊構(gòu)成的大型社區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委派一名副鄉(xiāng)級(jí)干部任該社區(qū)黨工委書記組建新的黨組織，原村的黨支部書記任黨委委員。他們將入住居民按樓號(hào)重新分組，將由居民選舉居委會(huì)委員和組長(zhǎng)，落實(shí)“村民自治”［4］。另一方面，擴(kuò)展橫向管理系統(tǒng)。積極引導(dǎo)人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、非營(yíng)利組織參與新型農(nóng)村社區(qū)治理，如婦聯(lián)、殘聯(lián)等人民團(tuán)體可通過其自身優(yōu)勢(shì)，積極參與職能范圍內(nèi)的社區(qū)治理工作；培育各類農(nóng)村組織（如群防群治的自治組織、維權(quán)組織、老年協(xié)會(huì)、文體組織）參與社區(qū)治理，發(fā)揮其在治安聯(lián)防、文體活動(dòng)、教育普及、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、救助、維權(quán)等方面的作用，具體做法可參考浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”［5］。

2.明確社區(qū)管理各主體的權(quán)責(zé)

首先，明確黨委在新型農(nóng)村社區(qū)管理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)立足本地實(shí)際情況，對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)籌建、發(fā)展和后續(xù)管理等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，強(qiáng)化社區(qū)黨組織班子建設(shè)，選派優(yōu)秀黨員、干部擔(dān)任黨組織負(fù)責(zé)人；加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)與管理，積極吸納社區(qū)優(yōu)秀分子加入中國共產(chǎn)黨，對(duì)黨員進(jìn)行多方面培養(yǎng)，關(guān)注流動(dòng)黨員管理。其次，發(fā)揮政府在新型農(nóng)村社區(qū)管理中的主導(dǎo)、指導(dǎo)作用，履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。隨著新型農(nóng)村社區(qū)的建成，在社區(qū)的社會(huì)管理、公共服務(wù)與城鎮(zhèn)接軌的過程中，政府的主導(dǎo)作用尤為明顯。再次，明確村委會(huì)（社區(qū)居民委員會(huì)）在新型農(nóng)村社區(qū)管理中的主體地位，以其為核心推進(jìn)社區(qū)自治。隨著河南省新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，逐步形成村（社區(qū)）委會(huì)及其下屬的委員會(huì)、村（居）民小組、村落、樓院、門棟上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)的城鄉(xiāng)基層群眾自治組織體系。最后，發(fā)揮其他組織在新型農(nóng)村社區(qū)管理中的協(xié)同作用。積極培育、鼓勵(lì)發(fā)展各類公益性、服務(wù)性社區(qū)民間組織；建立健全社區(qū)文化、教育、殘疾人、老年人協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體和法律援助、信息咨詢等中介組織；鼓勵(lì)社區(qū)居民開辦企業(yè)、超市等經(jīng)濟(jì)組織。

3.完善社區(qū)管理運(yùn)行機(jī)制

第一，建立完善新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)章制度。社區(qū)自治章程、社區(qū)黨組織議事制度、社區(qū)民主議事制度、社區(qū)居民代表大會(huì)制度、社區(qū)民主監(jiān)督制度、村務(wù)黨務(wù)公開制度和社區(qū)各類專項(xiàng)工作制度等，為社區(qū)管理的提供制度規(guī)范。第二，逐步完善新型農(nóng)村社區(qū)的協(xié)調(diào)（商）機(jī)制。健全新型農(nóng)村社區(qū)議事協(xié)商和社區(qū)事務(wù)聽證會(huì)制度，以保障群眾利益為出發(fā)點(diǎn)，積極主動(dòng)解決問題。第三，逐步完善新型農(nóng)村社區(qū)的監(jiān)督制約機(jī)制。上級(jí)黨委、政府強(qiáng)化監(jiān)督檢查，上級(jí)對(duì)口部門重點(diǎn)檢查社區(qū)內(nèi)的相關(guān)專業(yè)部門；社區(qū)黨委、社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)履行對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)；利用信息欄等定期公開社區(qū)土地使用、財(cái)務(wù)運(yùn)行、工程建設(shè)等群眾關(guān)心的信息，保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第四，逐步完善新型農(nóng)村社區(qū)的民意表達(dá)機(jī)制。推行民情信箱、民情熱線、民情日記、民情聯(lián)絡(luò)員、居民接待日等工作方法，引入網(wǎng)上論壇等新興溝通方式，充分發(fā)揮黨員、居民代表、大學(xué)生村官的骨干作用，引導(dǎo)居民以理性、合法的形式表達(dá)個(gè)人意愿，進(jìn)一步暢通民意訴求渠道。

［1］齊亞瓊.“老村”整合成“新社區(qū)”，“差錢”是個(gè)難題［N/OL］.河 南 商 報(bào)，2012－08－16，http：//newpaper.dahe.cn/hnsb/html/2012－08/16/content ＿766629.htm？div＝－1.

［2］陳強(qiáng).河南免費(fèi)師范生持續(xù)走俏，農(nóng)村學(xué)校發(fā)愁怎樣“搶”到人［N］.中國教育報(bào)，2012－02－19（01）.

［3］程又中，李增元.農(nóng)村社區(qū)管理體制：在變遷中重建［J］.江漢論壇，2011（5）：14－20.

［4］羅輝，郭久輝.河南探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)調(diào)查［N］.河南日?qǐng)?bào)，2012－12－29（03）.

［5］盧芳霞.中國農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新之路徑與模式初探——以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為例［J］.中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2011（5）：62－66.