地方政府城市治理的困境與思考
——武漢市“城管革命”的分析*

王 穎 陳 路(湖北大學(xué),湖北 武漢 430062)

地方政府城市治理的困境與思考
——武漢市“城管革命”的分析*

王 穎 陳 路
(湖北大學(xué),湖北 武漢 430062)

為創(chuàng)建全國文明城市,2011年7月武漢市政府開始實施被稱為“城管革命”的城市綜合治理工程,這是地方政府城市治理的有益實踐。由于主要領(lǐng)導(dǎo)的強力推動,城市面貌和政府工作作風(fēng)都發(fā)生了很大的正向轉(zhuǎn)變,同時也暴露出一些現(xiàn)實困境,如制度供給不足與快速推進(jìn)的矛盾、單一行政治理模式與社會多元化的矛盾、加快城市化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾等。文章提出完善城市治理法規(guī)建設(shè)、建立科學(xué)合理政府績效評價體系、建設(shè)以人為本的城市性格等建議。

地方政府;城市治理;城管革命;碼頭文化與城市文明

一、“城管革命”——地方政府的城市治理實踐

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,特別是國家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略的推進(jìn),我國城市化進(jìn)程進(jìn)一步提速。在經(jīng)濟總量上升、人民生活水平提高、國際產(chǎn)業(yè)競爭力增強的同時,由高速發(fā)展衍生或暴露的各種城市病也日益凸顯。解決發(fā)展帶來的生態(tài)、社會等問題,考驗著城市管理者的智慧和能力。武漢市是我國中部地區(qū)的中心城市,近幾年經(jīng)濟發(fā)展的各項指標(biāo)都取得了長足進(jìn)步,躍居全國前列,但城市管理仍面臨許多問題和挑戰(zhàn),比如,武漢市是少數(shù)幾個沒有評上全國文明城市的副省級城市。在這種背景和壓力下,武漢市政府經(jīng)過調(diào)研,從2011年7月1日開始實施被稱為“城管革命”的城市綜合管理實踐,大張旗鼓地開展創(chuàng)建全國文明城市的城市綜合治理工程。

“城管革命”目標(biāo)明確,就是通過實施“六大工程”,整治17個突出問題,促進(jìn)城市面貌脫胎換骨。具體目標(biāo)是3個月內(nèi)城市環(huán)境得到明顯改變,年內(nèi)實現(xiàn)大變樣,2012年發(fā)生根本性變化,大城管格局進(jìn)一步完善,長效管理機制基本建立, 2013年達(dá)到全省最優(yōu)、國內(nèi)一流水平。內(nèi)容包括實施“潔面沖涼”工程,讓市容變得更潔凈、更清爽;實施“減肥瘦身”工程,全面整治違法建筑、廣告標(biāo)牌,規(guī)范空中管線,讓城市形體變得更優(yōu)美;實施“穿衣戴帽”工程,提升園林綠化、城區(qū)亮化水平,加強水景觀建設(shè),讓城市形象更靚麗;實施“暢通工程”,讓城市運轉(zhuǎn)更有序;實施“文明行為”工程,使市民守秩序、講規(guī)矩;實施“機制創(chuàng)新”工程,讓城市管理更科學(xué)。

我國現(xiàn)行的城市管理制度基本上是在計劃經(jīng)濟體制下傳承的,雖然還在不斷完善和發(fā)展,但總體制度、機構(gòu)功能沒有發(fā)生根本的變革。改革開放以來,社會經(jīng)濟形勢發(fā)生了深刻變革,但重建設(shè)、輕管理的城市管理模式并沒有發(fā)生改變。因此,迫切需要對原有的管理制度和管理方式進(jìn)行革新。“城管革命”在武漢的出現(xiàn)既是一種偶然,也是武漢城市發(fā)展過程中的必然選擇。

首先,“城管革命”是自下而上的現(xiàn)實訴求。近年來,上海、廣州、深圳等一線城市在經(jīng)濟發(fā)展的同時,城市面貌也隨政府的治理和居民的參與大為改善;中部地區(qū)的株洲等城市,其城市環(huán)境也發(fā)生了翻天覆地的變化。而作為華中重鎮(zhèn)的武漢,雖然經(jīng)濟總量已邁入全國前十,但市容市貌卻一直背負(fù)著“臟亂差”的名聲,城市環(huán)境和面貌改善遲緩,飽受市民詬病,甚至成為制約武漢現(xiàn)代化都市發(fā)展的短板。城市環(huán)境不僅是城市精神的體現(xiàn),也反映了居民的生活品質(zhì)和品味,僅用氣候、地理條件來解釋城市面貌是牽強和不負(fù)責(zé)任的。改善城市面貌,對市民來說就是要改善生活環(huán)境、提升生活品質(zhì),對城市來講就是提升武漢的精神面貌和城市現(xiàn)代化水準(zhǔn),這樣,倒逼著城市管理者加快武漢城市面貌的改善。

其次,“城管革命”也是自上而下的行政要求。武漢是我國中部最重要的城市,自2008年成為國家兩型社會建設(shè)城市,就肩負(fù)國家實施中部崛起戰(zhàn)略的重任,武漢要招商引資實現(xiàn)工業(yè)倍增,要成為國家中心城市、現(xiàn)代化大都市,在市容市貌、公共交通、城市規(guī)劃、政府行政等方面都必須和國家發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。在這樣的大背景下,湖北省政府主要領(lǐng)導(dǎo)也對武漢的城市發(fā)展與城市管理寄予厚望,要求武漢不僅要在經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、交通服務(wù)等方面成為中部中心,而且要在城市現(xiàn)代化管理上爭創(chuàng)一流,把武漢打造成“大而強、富而美”的中心城市。

二、“城管革命”推行的現(xiàn)實困境

(一)制度供給不足與快速推進(jìn)的矛盾

“城管革命”在武漢市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的大力推動下,取得了很多有益的成果,但在制度理論供給上也暴露出很多問題。首先,從“城管革命”本身來講,它是一場以徹底改變市容市貌為主要目的的攻堅戰(zhàn),目的是三年達(dá)到“全國文明城市”市容環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。但隨著“城管革命”的深入推進(jìn),它逐漸超出了僅僅改變市容市貌的初衷,牽涉到城管體制、機制改革,城市管理方式變化,相關(guān)法律儲備等問題,如大量聘請市容監(jiān)督員參與罰款,以罰款作為市容監(jiān)督員的獎勵?！俺枪芨锩彪m然有明確的目標(biāo),但缺乏可操作的實施細(xì)則,特別是沒有統(tǒng)一的考評依據(jù),各轄區(qū)自由裁量權(quán)過大。由于缺乏改革的制度設(shè)計,當(dāng)主要領(lǐng)導(dǎo)大力推動時,各種行政資源就會向城管傾斜,各級政府成了城市管理的主力,一旦失去主要領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的條件,這種高強度的城市管理將難以維系。

“城管革命”要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)并成為城市管理的常態(tài)工作,必須創(chuàng)新管理機制,否則就會成為運動式的管理執(zhí)法,形成“領(lǐng)導(dǎo)重視——市容市貌改善——領(lǐng)導(dǎo)松懈——市容市貌恢復(fù)原樣”的惡性循環(huán)。目前“城管革命”已到第三年,但僅在2013年3月出臺了一部《武漢市城市綜合管理條例》的法規(guī),與發(fā)達(dá)城市的立法水平相差甚遠(yuǎn)。目前,還沒有國家層面的城市管理法,雖然武漢市制定頒發(fā)了一些地方性管理法規(guī),但還需要不斷完善,如缺乏完整、權(quán)威、科學(xué)的城市規(guī)劃,使一些城市建設(shè)布局不合理,重復(fù)建設(shè),隨意拆建,這不僅造成社會財富的極大浪費,也直接影響了市民的生活和工作,增加了城市管理的難度?！俺枪芨锩敝饕揽空α窟M(jìn)行推動,缺少市民參與和法律保障。

(二)行政“慵懶散”與發(fā)展目標(biāo)的矛盾

“城管革命”的目標(biāo)是促進(jìn)城市面貌脫胎換骨,使武漢城市綜合管理達(dá)到國內(nèi)一流水平,實現(xiàn)這一目標(biāo),需要各級行政官員勤勉努力,不斷改善人文環(huán)境,特別是良好的政務(wù)環(huán)境。武漢城市管理者曾在區(qū)位優(yōu)勢上獲益良多,也在行政生態(tài)環(huán)境中滋生出一些“慵懶散”的毛病,當(dāng)前干部隊伍中少數(shù)干部“庸懶散”問題確實存在,具體表現(xiàn)在政治思想覺悟不高,理想信念淡薄,散布有損黨和政府形象或影響黨群、干群關(guān)系的言論,不認(rèn)真落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和行政執(zhí)法責(zé)任制,對分管工作或下屬單位發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)問題不制止、不查處或查處不力;由于工作不重視、不到位或措施不力導(dǎo)致決策嚴(yán)重失誤,或發(fā)生重大案件、重大責(zé)任事故而造成嚴(yán)重影響;故意刁難管理對象,影響政府部門形象;缺乏發(fā)展意識、開拓精神和進(jìn)取意識,滿足現(xiàn)狀、不思進(jìn)取,工作中無新業(yè)績;個人業(yè)務(wù)素質(zhì)差,工作能力低,不具備完成本職工作的能力。這樣的政務(wù)環(huán)境嚴(yán)重影響“城管革命”深入推進(jìn),影響武漢跨越式發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。要實現(xiàn)國家中心城市目標(biāo),必須改善這種行政生態(tài),激勵行政人員樹立服務(wù)意識,自覺接受市民監(jiān)督。

(三)單一行政治理模式與社會多元化的矛盾

城市管理并不是城管一個部門的工作,也不是政府單一的責(zé)任。過去,我國城市地方政府一直沿用單一管理型的行政模式,但自20世紀(jì)80年代以來,市場經(jīng)濟的發(fā)展促使城市行政生態(tài)的發(fā)展變遷,城市正從單一性社會向多樣性社會轉(zhuǎn)型,城市中也逐漸分化出了一些新的社會階層和群體,“當(dāng)代中國不是人人平等的無階層社會,而是人與人之間存在著高低差別的社會”[1]。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的邁進(jìn),傳統(tǒng)的城市結(jié)構(gòu)開始分化,利益主體多元化導(dǎo)致利益需求的多樣性,傳統(tǒng)的城市管理型行政模式越來越不能適應(yīng)城市治理的新要求,地方政府在城市的管理理念上還沒有完全突破“政府本位主義”的束縛,受傳統(tǒng)“全能政府”理念的影響,城市管理事務(wù)由政府包攬,市民的參與意愿并不強烈,社會的作用不能充分發(fā)揮。由于政府壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給格局沒有改變,又缺少良好的市場參與機制,資源配置的社會化率低。要改變這種現(xiàn)狀,政府必須實現(xiàn)從管理型行政模式向治理型行政模式轉(zhuǎn)型,要吸納多種社會力量參與城市治理,要放權(quán)社會,形成“大社會”的格局。

隨著改革開放的深入,社會的流動性、開放性不斷增強,新興的社會組織和社會活動方式不斷增加,單位人逐漸轉(zhuǎn)化為社會人,這都會加大城市社會管理的難度。地方政府的城市管理如果還是只依靠城管部門及主要領(lǐng)導(dǎo)個人,依然采取簡單的“推”“壓”“堵”的臨時管理措施是不可能建立城市管理工作長效解決機制的。

(四)加速城市化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾

城鎮(zhèn)化是我國的重要發(fā)展戰(zhàn)略,大量農(nóng)村人口已轉(zhuǎn)化為城市居民并仍在進(jìn)一步轉(zhuǎn)化過程中,城市化是人類文明發(fā)展的必經(jīng)之路。城市化對城市而言是吸納人才、促進(jìn)消費的難得機遇,同時,也會帶來因快速城市化引發(fā)的城市病。武漢因其獨特的地理區(qū)位成為城市化的凈流入地。城市化的發(fā)展也面臨一些深層矛盾,如城中村改造、社會保障、社會治安、城市規(guī)劃、社會就業(yè)、城市公共交通等。《中國城市化率現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示,武漢是城市化率最高的省會城市且城市化率上升速度最快,同時,由于武漢獨特的地理位置,人口、教育衛(wèi)生、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)主要集中在中心城區(qū),中心城區(qū)人口密度高,造成中心城區(qū)人口密度過大并引發(fā)道路擁擠、污染嚴(yán)重、住房緊張等城市病。

為緩解中心城區(qū)的居住、交通壓力,武漢市中心城區(qū)逐漸向遠(yuǎn)城區(qū)擴展,以經(jīng)濟區(qū)開發(fā)為特征的遠(yuǎn)城區(qū)經(jīng)濟建設(shè)迅速發(fā)展,先后開發(fā)了東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)、武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū),發(fā)展了江夏區(qū)、新洲區(qū)、蔡甸區(qū)、黃陂區(qū)等遠(yuǎn)城區(qū)產(chǎn)業(yè)基地。同時加速郊區(qū)中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè),為中心城區(qū)減輕了人口和資源壓力。但不容否認(rèn)的是,在城市化過程中,面對不斷擴張的城市人口和日益擴大的社會公共訴求,環(huán)境保護(hù)工作面臨巨大的挑戰(zhàn),特別是城市快速發(fā)展帶來的環(huán)境污染。武漢市被稱為千湖之城,水域面積約占全市總面積的四分之一,隨著人口增長和經(jīng)濟社會的發(fā)展,武漢市的所有湖泊都遭受了不同程度的污染和破壞,舊城改造、交通建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都對環(huán)境和湖泊水質(zhì)產(chǎn)生危害,“城管革命”大力發(fā)展軌道交通及公共交通暢通工程,就是試圖減少交通給環(huán)境保護(hù)帶來的不利影響。

(五)碼頭文化的陋習(xí)與城市文明建設(shè)的矛盾

城市文化特質(zhì)是在特定區(qū)位、傳統(tǒng)、發(fā)展歷程等因素影響下形成的。武漢地處長江中下游地帶,漢川、江夏、黃陂等小城鎮(zhèn)圍繞四周,“此地從來無土著,九分商賈一分民”,因其得天獨厚的地理優(yōu)勢很快成了商賈云集之地。武漢三鎮(zhèn)既有長江橫貫東西,又有漢水直通關(guān)中,交通極為便利,是歷代重要的碼頭集散地,形成了獨特的碼頭文化,即有江湖氣息,講義氣,重感情,要面子。雖地處南方,但武漢話卻屬于北方方言體系,武漢人的性格也明顯帶有北方人的粗獷豪放,與含蓄委婉的南方人截然不同,大大咧咧,不拘小節(jié),存在諸多現(xiàn)代文明城市所不能接受的陋習(xí)。

建設(shè)文明城市首先是一項民生工程,“倉廩實而知禮節(jié),衣食足而知榮辱”,為追趕一線城市,武漢市近年來進(jìn)行大規(guī)模的公共交通及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在追求快速發(fā)展的同時,不可避免的會引發(fā)新矛盾,如大建設(shè)中的交通擁堵、城市內(nèi)澇、環(huán)境惡化、群體性事件等。市領(lǐng)導(dǎo)提出“要強化‘民本管理’的理念,不單純是追求市容市貌的漂亮,更要以‘人’為中心,用‘人’的視角、‘人’的需求,考量城市管理工作的措施、步驟、細(xì)節(jié)和成效,要變‘管理’為‘服務(wù)’,寓管理于服務(wù)之中,不是亂上加亂,而是由大亂到大治。”[2]建設(shè)文明城市不僅需要堅實的物質(zhì)基礎(chǔ),還需要構(gòu)筑與現(xiàn)代城市文明相適應(yīng)的精神,“城市精神”是城市的靈魂,包含了對城市未來發(fā)展的目標(biāo)和規(guī)劃,一定程度上是引領(lǐng)城市向前發(fā)展的號角。

三、地方政府城市治理的路徑選擇

(一)完善城市治理的法規(guī)建設(shè)

要依據(jù)城市的功能和發(fā)展戰(zhàn)略,強化制度建設(shè),對城市的構(gòu)成要素和活動主體進(jìn)行調(diào)控,保證城市管理的有序性。法治化就是城市治理的基礎(chǔ),管理法規(guī)健全、執(zhí)法規(guī)范,才能保證城市治理的權(quán)威和有效。武漢的“城管革命”已進(jìn)行了三年,已有很多好的經(jīng)驗和做法,政府要及時進(jìn)行總結(jié)和推廣,并以制度或法規(guī)的形式加以固定,作為未來城市管理向前推進(jìn)的制度支撐?！段錆h市城市綜合管理條例》已正式施行,這是全國首部城市綜合管理的地方性法規(guī),是武漢市“城管革命”的綱領(lǐng),是“城管革命”法制化的一個有益嘗試。

完備的法規(guī)體系是保障城市高效治理的重要手段,隨著城市治理的不斷深入,可能還會出現(xiàn)相關(guān)法規(guī)交叉的現(xiàn)象,也會不斷發(fā)現(xiàn)法律空白和漏洞,所以,制定城市治理法規(guī)要有統(tǒng)一的步驟和規(guī)劃,在此基礎(chǔ)上還要制定詳盡和操作性強的配套制度,逐步形成完備的法律法規(guī)體系。首先,從立法層面制定一部城市治理的綜合性法規(guī),把城市治理的主體、治理責(zé)任、治理標(biāo)準(zhǔn)以及公眾如何參與進(jìn)行規(guī)范。國家盡快出臺《城市管理法》,武漢市則根據(jù)本市發(fā)展的實際,在《武漢市城市綜合管理條例》的基礎(chǔ)上加快城市治理法規(guī)的立法進(jìn)程,形成完整的法規(guī)體系,為執(zhí)法主體的執(zhí)法行為提供法律依據(jù),同時,要規(guī)范市民行為,提高依法治市的水平。其次,梳理現(xiàn)行的城市治理法規(guī),對現(xiàn)行相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行集中清理,把不適應(yīng)現(xiàn)代城市治理的規(guī)定及時廢除或修訂完善,及時制定好相關(guān)配套制度,解決配套不當(dāng),操作困難的問題。再次,增強城市居民的法制意識,使城市治理走上法制化軌道,保障城市可持續(xù)發(fā)展。

(二)建立科學(xué)合理的政府績效評價體系

近幾年武漢市經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展,政府具有追求GDP與形象工程的政績沖動,即使有改善軟環(huán)境的動機也主要是便于招商引資,為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。政府改善軟環(huán)境內(nèi)在驅(qū)動力逐漸邊緣化,導(dǎo)致城市發(fā)展不平衡,不能充分滿足公眾的需求。出現(xiàn)城市發(fā)展和居民的某些需求相背離的原因,既有溝通不暢和角色定位的偏差,也有城市在發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展布局上的不足,但政府追求顯性政績工程的沖動,科學(xué)完善的考評機制缺失也是重要原因。政府績效評價是提高公共管理能力的有效手段,要改變城市治理不平衡的現(xiàn)狀,必須在經(jīng)濟指標(biāo)之中逐步加入居民幸福指數(shù)、文明指數(shù)的評價體系,改變經(jīng)濟發(fā)展起來就可以實現(xiàn)個人升遷的政績觀念,使城市管理者從經(jīng)營城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)變到城市綜合治理、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

首先,制定全面、科學(xué)的政府績效考核指標(biāo),這是實現(xiàn)政府績效考核科學(xué)性、合理性,實現(xiàn)城市治理目標(biāo)的制度保障。制定考核指標(biāo)是在評價過程中建立一種權(quán)力保障和責(zé)任約束,使得評價組織者、參與者都能在這種保障機制下履行職責(zé)和義務(wù),共同實現(xiàn)政府執(zhí)政效能的最大化。其次,建立完備的信息數(shù)據(jù)庫,利用先進(jìn)的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫為政府績效評價提供準(zhǔn)確依據(jù),我國政府績效評價以往重點統(tǒng)計的是經(jīng)濟指標(biāo),在環(huán)境等指標(biāo)的統(tǒng)計上尚處于起步階段。城市發(fā)展是一個系統(tǒng)工程,各項數(shù)據(jù)的統(tǒng)計不僅要通過報表形式由國家機關(guān)來實現(xiàn),社會權(quán)威機構(gòu)也要參與到城市綜合數(shù)據(jù)的調(diào)查統(tǒng)計中來。再次,政府績效評價一定要保證結(jié)果的客觀和公正,只有科學(xué)合理的評價才能增強評價體系的權(quán)威性。把政府的績效評價結(jié)果向社會公開,是公眾參與政府公共支出決策、行使監(jiān)督的基礎(chǔ)。政府的績效考核只是手段,其考核目的最終是經(jīng)濟增長、社會進(jìn)步和人們生活質(zhì)量提高。我國“大政府”和“全能政府”的管理模式在計劃經(jīng)濟體制下形成,在城市治理過程中還將在一段時期內(nèi)產(chǎn)生路徑依賴。把社會經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)作為政府的績效指標(biāo)是我國全面發(fā)展的基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上加入其它人文軟環(huán)境的考核指標(biāo)才能促進(jìn)城市治理全面均衡發(fā)展。

(三)深化“治庸問責(zé)”機制

武漢市政府通過“城管革命”初步建立了“治庸問責(zé)”機制,優(yōu)化了經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境。對干部中出現(xiàn)的庸懶散進(jìn)行整改,目的是督促政府官員增強服務(wù)意識,規(guī)范行政行為,提高行政效率。治庸問責(zé)中,建立科學(xué)合理的問責(zé)制度是實現(xiàn)問責(zé)的基礎(chǔ),只有嚴(yán)格依照問責(zé)制度執(zhí)行,才能在各級干部中產(chǎn)生威懾力,使問責(zé)成為一項長效機制,達(dá)到改善機關(guān)作風(fēng),提高政府的效能和服務(wù)水平的目的。建立高效廉潔的政府,離不開“治庸問責(zé)”的制度,并把制度落到實處,否則政府公信力將因此而受到嚴(yán)重?fù)p害。

深化“治庸問責(zé)”機制,就要進(jìn)一步對阻礙改革的體制進(jìn)行變革,發(fā)動公眾參與和監(jiān)督,充分利用社會的力量,特別是引入市場運作機制,為城市管理注入新的活力,優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)了利益主體各方的均衡?！爸斡箚栘?zé)”機制應(yīng)落實以下幾點:首先,合理界定政府部門和人員的權(quán)責(zé),按照權(quán)責(zé)相符的原則,合理界定和調(diào)整政府部門的權(quán)力和職責(zé),防止互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生;確定具體、科學(xué)的崗位職責(zé),對每一個公務(wù)人員的職責(zé)和賞罰進(jìn)行清晰的界定,促進(jìn)行政人員恪盡職守,激發(fā)行政人員的工作熱情,提高工作質(zhì)量。其次,實行量化考評。現(xiàn)行《公務(wù)員法》已經(jīng)對公務(wù)員的管理做了明確說明,包括不作為的問責(zé)和引咎辭職,但在細(xì)則方面還需要補充完善,要盡快制定與各職能部門相適應(yīng)的管理手冊,建立和完善績效考評機制,發(fā)揮制度考評的作用。再次,量化公務(wù)人員的工作內(nèi)容和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),充分利用已有的電子政務(wù)平臺,實現(xiàn)實時動態(tài)考評。

(四)加強多元力量整合

城市治理是政府與其他社會組織和市民共同參與管理城市的活動,政府通過協(xié)調(diào)與社會、個人的關(guān)系,整合多元力量促進(jìn)城市的發(fā)展。城市治理的目標(biāo)是實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展,我國處于社會轉(zhuǎn)型期,社會開始分化為眾多利益階層,各階層所處經(jīng)濟和社會地位的差異決定了他們擁有不同的資源,新興社會階層及利益團(tuán)體在社會中較城市弱勢群體擁有更多的話語權(quán),城市管理者需要用更高的智慧和更多的技巧來整合各種矛盾。如果不建立市民治理參與的溝通協(xié)調(diào)機制,那么弱勢群體和普通市民就有被邊緣化的危險,所以必須建立起良好的溝通機制,為市民提供制度化的交流平臺,以制度形式確定適當(dāng)比例的弱勢群體參與城市治理的機會,在制定政策以及政策的執(zhí)行過程中,就能考慮到各方的利益,實現(xiàn)城市各參與主體利益的平衡。

隨著城市市民民主法治素養(yǎng)的提升,公眾對政府職能轉(zhuǎn)變提出了更加迫切的要求。政府雖是城市治理的核心,但不是唯一的主體,對公共事務(wù)的管理越來越需要依靠社會自身的力量,滿足公眾更加多元化的公共訴求,這就要求公共服務(wù)主體多元化,構(gòu)建社會多元參與的開放的公共管理體系。市民社會作為國家社會的第三種力量正日益崛起,市民社會是由保護(hù)公民權(quán)利的、由市民參與的民間組織構(gòu)成,各利益主體可以通過民間組織進(jìn)行理性、合法地表達(dá)他們的利益,各種組織也會對其成員形成直接或間接的影響。在現(xiàn)實生活中,由于公民個人表達(dá)政治意愿的影響力小,特別是城市弱勢群體,如果不把他們的意愿集合起來,那么在城市治理的決策上,他們的利益就容易被忽視。發(fā)展社會團(tuán)體組織,讓普通市民和弱勢群體有組織地參與城市治理,形成統(tǒng)一的、完整的意見或訴求,然后傳輸?shù)匠鞘泄芾硐到y(tǒng),為城市公共政策的制定提供決策依據(jù),形成各階層相互協(xié)商溝通的機制,擴大市民在城市治理過程中參與的廣度和深度是非常必要的。

(五)建設(shè)以人為本的城市性格

武漢要創(chuàng)建現(xiàn)代文明城市,不僅需要制度推進(jìn)和資源投入,還需要有序提高市民文明素質(zhì),培育具有前瞻性和人文關(guān)懷的城市性格。只有市民真正認(rèn)同文明行為,嚴(yán)管重罰的效果才能持久。城市政府普遍存在過度追求顯性的經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)而忽略城市人文軟環(huán)境建設(shè)的傾向,根本原因在于城市治理中缺少以人為本的理念。以人為本就是在城市治理中要以人的需求作為出發(fā)點和終極目標(biāo),讓市民在城市生活中更加舒適,更富于人性關(guān)懷,市民應(yīng)該成為城市發(fā)展的真正受益者。市民個人也要革新觀念,不能以旁觀者的姿態(tài)看待城市的發(fā)展,要參與到城市治理活動中,在參與過程中監(jiān)督政府行為、維護(hù)自身合法權(quán)益。

要積極開展公民文化教育,公民文化教育是城市發(fā)展的軟環(huán)境,對于促進(jìn)城市治理方式的變革具有積極作用。提高公民在城市治理中的參與意識和參與水平,有利于政府在城市治理中決策的科學(xué)化,保證城市治理的健康發(fā)展,實現(xiàn)城市的和諧穩(wěn)定,增強城市凝聚力。塑造城市形象、增強城市競爭力,都需要確立一種城市精神來實現(xiàn)城市性格。確立城市精神要立足城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo),同時要尊重城市歷史發(fā)展傳統(tǒng),順應(yīng)時代發(fā)展要求。武漢市確定“敢為人先,追求卓越”的城市精神,不僅順應(yīng)時代發(fā)展的要求,同時也反映了一個現(xiàn)代化城市必須具有開放的心態(tài)、包容的氣度和注重人才的城市性格。

[1]陸學(xué)藝.當(dāng)代中國社會階層研究報告[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002:23.

[2]劉林德.城管革命的路徑選擇[EB/OL].(2011-07 -25).http://politics.people.com.cn/GB/30178/ 15235352.html.

10.3969/j.issn.1672-9846.2014.01.003

D630.1

A

1672-9846(2014)01-0010-05

2014-01-10

湖北省教育廳課題“新時期我國地方政府履行社會管理職能的生態(tài)困境及對策研究”(編號:13Y011)。

王 穎(1963-),女,湖北武漢人,湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,主要從事行政管理研究。

陳 路(1986-),男,湖北孝感人,湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院碩士研究生,主要從事行政管理研究。