我國失地農(nóng)民社會保障問題及對策研究

許 音

（沈陽建筑大學(xué)，遼寧 沈陽 110168）

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化速度的不斷加快，大量農(nóng)村集體土地被征收，越來越多的農(nóng)民失去了土地，成為“失地農(nóng)民”。對農(nóng)民而言，土地實(shí)際上承擔(dān)了雙重功能，它既是農(nóng)民基本的生活資料，也是基本的生產(chǎn)資料。由于在我國長期城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)中，城市和農(nóng)村的社會保障體系是分開的，城鎮(zhèn)的社會保障體系沒有覆蓋到農(nóng)村，土地的征收意味著農(nóng)民失去了基本保障，也代表著與土地相聯(lián)系的財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)、教育權(quán)等發(fā)展權(quán)受到損失。部分失地農(nóng)民成為“種田無地，就業(yè)無崗，社保無份”的邊緣性群體，失地農(nóng)民快速發(fā)展成為一個(gè)新的社會弱勢群體。失地農(nóng)民的社會保障問題，如果任其發(fā)展，不僅關(guān)系到其自身的生存和發(fā)展，勢必會影響到國家的安定、團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的快速增長。因此，失地農(nóng)民問題值得重視，建立一個(gè)完備的失地農(nóng)民的社會保障體系十分必要。

1 失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題

1.1 土地征收補(bǔ)償制度不合理

目前，我國農(nóng)村土地被征收后的補(bǔ)償費(fèi)用十分低?，F(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制通常是從土地的農(nóng)業(yè)用途去計(jì)算，而并非土地被征收后的實(shí)際價(jià)值，這樣的補(bǔ)償計(jì)算缺乏科學(xué)性。政府一般采用一次性貨幣補(bǔ)償辦法，而這并不是對失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問題的最佳解決方案。伴隨著物價(jià)總體水平的不斷上漲，如果不加以科學(xué)的利用這筆資金，有限的補(bǔ)償金很難維持失地農(nóng)民長期的生活，甚至出現(xiàn)了“富農(nóng)轉(zhuǎn)貧農(nóng)”的現(xiàn)象。以長遠(yuǎn)的眼光來看，失地農(nóng)民的安置費(fèi)用一旦被用完，他們甚至不能維持原有的生活水平，社會保障問題就會突出，這必然會給社會的穩(wěn)定發(fā)展留下隱患。

1.2 養(yǎng)老保障制度缺失

根據(jù)我國農(nóng)村并沒有建立完善的社會保障體系的現(xiàn)狀，土地成為農(nóng)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)的生存保障。在養(yǎng)老保障方面，雖然在2009國務(wù)院推出一個(gè)新的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，但農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還很落后且存在著諸多問題，例如保障水平較低，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的保險(xiǎn)體系，相關(guān)的法律法規(guī)體系不健全，缺乏專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，且參保的農(nóng)民占總體比例較低?，F(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚不能保證農(nóng)民養(yǎng)老，更不用說養(yǎng)老失地農(nóng)民。一直以來，我國農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障形式是家庭養(yǎng)老，而土地則是家庭養(yǎng)老的重要經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)民一旦失去土地，就失去了養(yǎng)老保障的基本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

1.3 醫(yī)療保障制度缺失

醫(yī)療保障制度不完善，疾病的風(fēng)險(xiǎn)就會給農(nóng)民帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。隨著醫(yī)學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，醫(yī)療服務(wù)水平有了很大提高，但與此同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用大幅上漲，特別是嚴(yán)重的疾病。在我國現(xiàn)有的醫(yī)療體系中，醫(yī)療費(fèi)用大多數(shù)由農(nóng)民自己承擔(dān)。雖然中央也嘗試在農(nóng)村地區(qū)開展“新合作醫(yī)療”試點(diǎn)，但由于失地農(nóng)民的尷尬身份——既不是真正意義的農(nóng)民，也不是制度保障中的居民，導(dǎo)致合作醫(yī)療并沒有覆蓋這一群體。失地農(nóng)民的醫(yī)療問題成了誰都不管的真空地帶，因此失地農(nóng)民因病致貧的可能性極大。

1.4 最低生活保障制度缺失

農(nóng)民的土地一旦被征收，他們的最低生活保障權(quán)利也通常會被隨之剝奪。例如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其保障范圍只是有限的城市居民，不包括廣大農(nóng)民。最低生活保障制度是現(xiàn)代社會保障制度的重要組成部分，是保障公民生存權(quán)的一個(gè)重要體現(xiàn)，而現(xiàn)行的政策存在著覆蓋面小、保障水平不高、社會化程度低、保障金來源不穩(wěn)定，管理不夠科學(xué)與規(guī)范、缺乏必要的配套政策等諸多問題。

1.5 失業(yè)保障制度缺失

農(nóng)民失去了土地，就失去了“農(nóng)民”這一穩(wěn)定的職業(yè)，這時(shí)的失地農(nóng)民迫切需要一份可以滿足其未來的生存和發(fā)展、獲得穩(wěn)定收入的新職業(yè)。一直以來，我國農(nóng)民所從事的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的生產(chǎn)力水平低，所要求農(nóng)民具備的文化水平和勞動(dòng)技術(shù)相對也較低。他們大多數(shù)文化素質(zhì)不高、只掌握簡單的勞動(dòng)技能。而現(xiàn)有的政策通常只發(fā)放給失地農(nóng)民的一次性貨幣補(bǔ)償，政府很少對失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，失地農(nóng)民也未被政府進(jìn)行較好的職業(yè)安置。而在當(dāng)今社會，就業(yè)市場競爭日益激烈，失地農(nóng)民的自身特點(diǎn)使他們處于就業(yè)劣勢，在尋找適合自己的工作時(shí)處于被動(dòng)狀態(tài)。由于缺少資金和知識能力有限，大多數(shù)失地農(nóng)民無法自主創(chuàng)業(yè)，只能從事簡單加工也或者重體力勞動(dòng)。這種狀況更使得失地農(nóng)民難以從心理上轉(zhuǎn)換身份融入城市。事實(shí)上，失地農(nóng)民的就業(yè)面臨諸多困境，甚至許多無法找到適合的職業(yè)，這就導(dǎo)致他們無法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，也勢必?zé)o法過多的投入于其子女的教育。而自己教育投資的減少，又將影響到下一代的素質(zhì)水平，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老也面臨問題。這樣的惡性循環(huán)，影響了失地農(nóng)民及其后代的可持續(xù)生計(jì)。

2 完善失地農(nóng)民社會保障制度的對策

2.1 設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償機(jī)制

征地補(bǔ)償金是農(nóng)民失去土地的資產(chǎn)置換費(fèi)用，是否合理，關(guān)系到能否解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問題。所以，應(yīng)該以提升或維持失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水準(zhǔn)為目標(biāo)，科學(xué)制定補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)可持續(xù)生計(jì)政策。政策的制定應(yīng)該考慮到兩方面，首先，征地補(bǔ)償費(fèi)即便不能做到對失地?fù)p失的“全額賠償”，至少應(yīng)保證及時(shí)足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費(fèi)用。由于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于實(shí)際，科學(xué)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上著重考慮以下三方面的因素，即土地的潛在收益和利用價(jià)值，土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況.其次，置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的發(fā)展速度，而不能彌補(bǔ)由此損失的時(shí)間，“迎頭趕上”.要想真正實(shí)現(xiàn)加速發(fā)展，就必須在此之外，還向失地農(nóng)民提供以發(fā)展為目的的投資。

2.2 建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決失地農(nóng)民老有所依的基本保障。保障內(nèi)容應(yīng)就失地農(nóng)民的不同情況而制定。對于失地時(shí)尚未就業(yè)的失地農(nóng)民，應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)帳結(jié)合的保險(xiǎn)模式；對于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，應(yīng)同城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來源渠道應(yīng)由當(dāng)?shù)卣?、村集體和個(gè)人共同出資籌集。政府承擔(dān)部分應(yīng)納入每年年度財(cái)政預(yù)算，村集體承擔(dān)部分可從土地補(bǔ)償費(fèi)中支付，個(gè)人承擔(dān)部分可從安置補(bǔ)償費(fèi)中列支，總之，制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施應(yīng)具有優(yōu)越性和可操作性。

2.3 建立失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度

醫(yī)療保險(xiǎn)解決失地農(nóng)民病有所醫(yī)的基本保障。我國大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，尚不能把所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障都納入社會醫(yī)療保險(xiǎn)制度。因此，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的不同實(shí)際情況，在國家，集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的基礎(chǔ)上，建立多形式，多層次的醫(yī)療保障體系。該體系可包括以下內(nèi)容：第一，由社會保障部門牽頭為失地農(nóng)民建立相應(yīng)配套的醫(yī)療救助制度，由政府出資，加之企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)的捐助，按照互助共濟(jì)、權(quán)得相當(dāng)、規(guī)范管理、封閉管理的原則為失地農(nóng)民提供醫(yī)療救助服務(wù)。第二，鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。各地政府應(yīng)加大宣傳力度，普及相關(guān)保險(xiǎn)知識，鼓勵(lì)失地農(nóng)民投保商業(yè)保險(xiǎn)保障自己的健康，解除其可能因病致貧的后顧之憂。第三，目前，將失地農(nóng)民全部納入農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障政府框架，待條件成熟后再與城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度并軌。

2.4 建立失地農(nóng)民最低生活保障制度

沒有最低生活保障是失地農(nóng)民中弱勢人群面臨的一個(gè)切實(shí)問題。首先，政府應(yīng)逐漸擴(kuò)展失地農(nóng)民最低生活保障覆蓋范圍，合理界定保障對象，做到“應(yīng)保必?！薄５诙?，從維持基本生活的物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司杖?、地方?cái)政等多方面考慮科學(xué)設(shè)定失地農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。第三，資金來源渠道還應(yīng)該堅(jiān)持地方政府、鄉(xiāng)村級組織為主，以社會化幫扶為輔。第四，加強(qiáng)最低生活保障制度的監(jiān)管，做到公開、公平、公正切實(shí)做到“雪中送炭”。第五，政府廣開就業(yè)渠道，切實(shí)增加農(nóng)民收入，從根本上消除失地農(nóng)民的貧困問題。

2.5 建立失地農(nóng)民社會保障基金

建立失地農(nóng)民社會保障基金，是落實(shí)失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療最低生活保障制度的再保障制度設(shè)計(jì)，也是失地農(nóng)民的迫切需求。失地農(nóng)民社會保障基金的高效運(yùn)作必須建立健全相關(guān)的管理制度。第一，資金有來源。失地農(nóng)民社會保障基金仍需要地方政府從土地出讓金，村級集體從土地補(bǔ)償費(fèi)，個(gè)人從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中按比例籌集。第二，基金運(yùn)營安全有保障。發(fā)揮好基金的作用就必須考慮好基金運(yùn)營收益問題，確保未來能放大基金的倍數(shù)，發(fā)揮更大的保障作用。第三，加強(qiáng)對社會保障基金的監(jiān)管，做到?？顚Ｓ茫罩蓷l線，要建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)，做到有法可循，有法可依。落實(shí)監(jiān)督主體，將失地農(nóng)民社會保障基金管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營機(jī)構(gòu)分開設(shè)置，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公開性、科學(xué)性和獨(dú)立性。

2.6 建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度

地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的素質(zhì)水平和勞動(dòng)技能。建立完善的失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)體系，提高在當(dāng)今社會中失地農(nóng)民文化適應(yīng)力和就業(yè)競爭能力，使其具有自我發(fā)展的能力真正成為向上流動(dòng)的群體。關(guān)于進(jìn)入城市的失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)體系具體來說可以包含三部分內(nèi)容：首先，對失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)。把培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)建設(shè)聯(lián)系起來，以市場的需求和農(nóng)民的需求來確定培訓(xùn)項(xiàng)目，增加投入。引入競爭機(jī)制，采取招標(biāo)等方式選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。將培訓(xùn)和就業(yè)直接掛鉤，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與。在對失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)時(shí)，要多渠道運(yùn)用公共資源，建立完善的合理的培訓(xùn)體系，注重年齡階段和文化水平的差異性，因材施教進(jìn)行培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民真正擁有一門可適應(yīng)城市生活的非農(nóng)職業(yè)技能，提高他們的就業(yè)水平。第二，將失地農(nóng)民的培訓(xùn)體系與城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系聯(lián)系起來，將二者有機(jī)結(jié)合，同時(shí)將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的管理范圍，將城市下崗職工的優(yōu)惠安置辦法應(yīng)延伸到失地農(nóng)民。第三，完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場，作好服務(wù)工作，按照統(tǒng)一、開放、競爭、有序的目標(biāo)，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場，暢通信息渠道，打擊非法職業(yè)中介，促進(jìn)失地農(nóng)民通過市場競爭就業(yè)。

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