淺析銅仁市松桃縣盤(pán)石鎮(zhèn)土地利用問(wèn)題

侯敬麗 張 麗

（貴州省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局 測(cè)繪院，貴州 貴陽(yáng) 550018）

1 盤(pán)石鎮(zhèn)區(qū)域概況

盤(pán)石鎮(zhèn)位于貴州省銅仁市松桃縣東部，銅松油路、松吉公路穿越全境，地處東徑109°17′50″、北緯28°13′18″，總面積173130 畝。全鎮(zhèn)轄20 個(gè)行政村，總?cè)丝?0903 人，農(nóng)業(yè)人口20375 人，占總?cè)丝跀?shù)的97.47%，森林覆蓋率為33.1%。全鎮(zhèn)地處武陵山脈梵凈山東麓向湘西丘陵過(guò)度的斜坡地帶，平均海拔在900 米左右，地形以高原、山地為主。全年氣候?qū)佥^溫和的亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，富有高原特征，年平均氣溫在20℃左右，年降水量在300－400mm 之間。

2 盤(pán)石鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 盤(pán)石鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀

盤(pán)石鎮(zhèn)地形以高原、山地為主，處于低洼處的壩子，是主要農(nóng)作物產(chǎn)糧區(qū)。通過(guò)調(diào)查，2012年全鎮(zhèn)土地總面積173130 畝，占全縣土地面積的3.92%。其構(gòu)成如下：

表1 盤(pán)石鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀

2.2 土地利用存在的問(wèn)題

2.2.1 村鎮(zhèn)規(guī)劃不合理

從建鎮(zhèn)以來(lái)，在村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)實(shí)施的過(guò)程中，由于村民思想落后、意識(shí)淡薄等原因，使規(guī)劃并未得到充分落實(shí)，從而導(dǎo)致村鎮(zhèn)布局分散、規(guī)模偏小的現(xiàn)象。在城鎮(zhèn)內(nèi)部，居住、商業(yè)功能區(qū)劃分不明。從盤(pán)石小學(xué)到盤(pán)石政府門(mén)口，大概有1500 米，分為上街和下街，沿路兩邊的土地，既是商業(yè)區(qū)、又是居民區(qū)的承載體。根據(jù)調(diào)查而知，上街基本沒(méi)用，除了小學(xué)門(mén)口開(kāi)的小賣(mài)部和部分村民擺設(shè)的小吃攤點(diǎn)以外，幾乎沒(méi)有正式的交易場(chǎng)所。在下街，很多流動(dòng)商人都開(kāi)著自己的三輪車(chē)、貨車(chē)等，把貨物拉到路邊適合的地點(diǎn)搭棚塔架，擺設(shè)各種貨物。在一定程度上，影響了對(duì)土地的充分利用。

2.2.2 居民區(qū)容積率低，利用率不高

農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)零星分散，利用率不高。全鎮(zhèn)20 個(gè)村莊基本上都是由原始村莊自行發(fā)展而來(lái)，絕大多數(shù)村莊沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃，盲目建設(shè)，造成村莊布局散亂。對(duì)一些由于常年閑置而變成危舊房的房屋，并沒(méi)有采取積極的拆遷和重建措施。另外，很多村鎮(zhèn)依然存在嚴(yán)重的“空心村”現(xiàn)象。這種村莊布局散亂、居民點(diǎn)用地偏多所造成的結(jié)果是用地粗放、容積率和利用率低下。

2.2.3 土地利用宏觀(guān)調(diào)控管理不力，非農(nóng)業(yè)用地占用耕地較大，造成耕地?cái)?shù)量銳減

從盤(pán)石鎮(zhèn)來(lái)看，由于沒(méi)有充分落實(shí)土地總體利用規(guī)劃，尚未完善各項(xiàng)用地政策法規(guī)，也缺乏具體的宏觀(guān)調(diào)控措施。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，盤(pán)石鎮(zhèn)各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)用地（如持續(xù)增加的小城鎮(zhèn)工業(yè)用地）占用農(nóng)業(yè)用地特別是占用耕地的數(shù)量開(kāi)始增大，從而造成耕地?cái)?shù)量銳減。另外，盤(pán)石鎮(zhèn)首次進(jìn)行小城鎮(zhèn)規(guī)劃，在短時(shí)間內(nèi)將不可避免依然注重小城鎮(zhèn)外延粗放式發(fā)展，還無(wú)暇顧及注重質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)和提高居民整體素質(zhì)及城鎮(zhèn)間的相互聯(lián)動(dòng)和開(kāi)放式的集約型發(fā)展。

2.2.4 亂砍濫伐，生態(tài)環(huán)境惡化，造成土地質(zhì)量低下

為了提高生活水平和質(zhì)量，很多村民不計(jì)后果，通過(guò)毀林開(kāi)荒、陡坡開(kāi)荒及對(duì)林木濫采濫伐增加家庭收入，于是，就出現(xiàn)了不合理的開(kāi)荒采伐等掠奪性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的泛濫。由于在短時(shí)間內(nèi)，大量林木和荒坡等遭到破壞的速度遠(yuǎn)大于政府采取的人工植樹(shù)、退耕還林等措施的落實(shí)速度，在一定程度上，使植被逐漸減少。由于居民隨意毀林開(kāi)荒，防火意識(shí)淡薄，在很多地方經(jīng)常發(fā)生火災(zāi)，使大批林木和植被遭到了嚴(yán)重的破壞。森林和植被的減少，導(dǎo)致水土流失加大、土壤變薄變瘠、地表水資源枯竭，進(jìn)而造成生態(tài)環(huán)境的惡化。而生態(tài)環(huán)境惡化所造成的土地質(zhì)量低下，也嚴(yán)重影響了農(nóng)用地的產(chǎn)值。

3 完善盤(pán)石鎮(zhèn)土地利用的措施

3.1 加強(qiáng)土地規(guī)劃的科學(xué)性，合理規(guī)劃村鎮(zhèn)土地利用

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革、嚴(yán)格土地管理的決定，“……村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理”“對(duì)擬保留的開(kāi)發(fā)按布局集中、用地集約和產(chǎn)業(yè)集聚的原則嚴(yán)格審核”。要把注意力放在土地內(nèi)涵挖潛上，使土地規(guī)劃具有前瞻性，做到有制度上的保證。同時(shí)，要科學(xué)協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃之間的關(guān)系，清楚地界定土地可發(fā)展區(qū)和士地利用的限制區(qū)，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地規(guī)模。所以，盤(pán)石鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要充分認(rèn)識(shí)到合理的土地利用分區(qū)的意義，在可利用和規(guī)劃的土地范圍內(nèi)，明確合理地劃分行政區(qū)、居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等。

3.2 完善土地管理機(jī)制，提高土地的容積率和建筑密度

根據(jù)土地利用現(xiàn)狀，制定完善的土地機(jī)制，并加強(qiáng)管理，對(duì)土地規(guī)劃的實(shí)施，必須保證落實(shí)，不能因換屆或因領(lǐng)導(dǎo)的注意力的改變而隨意改變。在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管理制度，提高對(duì)占用農(nóng)民耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大占用耕地的機(jī)會(huì)成本；對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行“占一補(bǔ)一”，統(tǒng)一供地，從源頭上控制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模；在進(jìn)行新區(qū)建設(shè)及舊區(qū)改建時(shí)，合理提高土地的容積率，嚴(yán)格控制平房和獨(dú)立式住宅，避免土地浪費(fèi)。

3.3 盤(pán)活存量土地，消化閑置土地，緩解土地供需矛盾

建設(shè)用地要嚴(yán)格控制增量，積極盤(pán)活存量，把節(jié)約用地放在首位，重點(diǎn)在盤(pán)活存量上功夫。充分挖掘存量土地潛力，提高土地利用率，增加居住區(qū)容積率，健全城區(qū)功能。消化閑置土地，加強(qiáng)城區(qū)域內(nèi)部挖潛深度。通過(guò)嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，盤(pán)活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，建立以供給引導(dǎo)和制約需求的供地機(jī)制，盤(pán)活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，挖掘舊區(qū)土地利用潛力，做好舊區(qū)改造建設(shè)以及充分利用城鎮(zhèn)閑置土地。

3.4 不斷改善和提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用

在城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程中，盤(pán)石政府和人民要做到：一是政府不能借發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之名，盲目建經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)栽植林木、發(fā)展林果業(yè)等；二是在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，封山植樹(shù)、退耕還林，加強(qiáng)對(duì)林地和基本農(nóng)田的保護(hù)，改善土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；三是堅(jiān)持“宜林則林，宜耕則耕”的原則，杜絕盲目開(kāi)發(fā)，毀林開(kāi)荒，以免造成大量水土流失，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。

4 結(jié)語(yǔ)

由于地廣人稀，城鎮(zhèn)化水平較低等原因，盤(pán)石地區(qū)目前的人地矛盾并不是十分突出。因此，土地利用粗放、浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，如果政府不加大管理力度，人民群眾不重視土地資源的節(jié)約集約利用，那么本地區(qū)也會(huì)象其他城鎮(zhèn)一樣，出現(xiàn)尖銳的用地沖突。在小城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，盤(pán)石可以通過(guò)挖掘區(qū)域存量土地的潛力，提高土地利用率，通過(guò)舊區(qū)改造提高城鎮(zhèn)綜合容積率，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，提高土地利用效益，實(shí)現(xiàn)粗放用地行為向集約用地行為轉(zhuǎn)化，為社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供保障。

［1］李景國(guó).小城市和建制鎮(zhèn)土地集約和節(jié)約利用面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)[J].資源論壇，2003(11).

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