重組與嬗變:建國以來村級組織與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷?

黃榮華

(武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院,湖北 武漢 430063)

重組與嬗變:建國以來村級組織與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷?

黃榮華

(武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院,湖北 武漢 430063)

中華人民共和國成立以來,農(nóng)村村級組織體系歷經(jīng)多次重組,引起了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變遷。在村莊內(nèi)部,鄉(xiāng)村各權(quán)力主體對村級組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)的爭奪,使村級組織成為村莊內(nèi)權(quán)力互動的中心點,而村級組織的重組,加速了鄉(xiāng)村社會的權(quán)勢轉(zhuǎn)移和村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu);在村莊外部,村級組織是連接國家與分散的農(nóng)民的組織載體,有效加強了國家對農(nóng)村的控制與治理。村級組織的存續(xù)興廢、組織建構(gòu)、組織目標(biāo)、組織管理方式等始終受國家和執(zhí)政黨宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、制度和政策的主導(dǎo)。將村級組織作為權(quán)力主體,建立國家－村級組織－農(nóng)民的三重權(quán)力分析框架,成為深化鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的有效路徑。

村級組織;鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu);重組;嬗變

中華人民共和國成立以來,農(nóng)村村級組織體系歷經(jīng)多次重組。新的村級組織一經(jīng)建立,組織自身便擁有一定的權(quán)力和權(quán)威,進而引起村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變遷。學(xué)術(shù)界對于建國以來農(nóng)村村級組織的研究,或側(cè)重于縱向勾勒其發(fā)展軌跡①,或重點論述不同歷史時期村級組織的建構(gòu)及其性質(zhì)、功能②。村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)是指村莊各主要權(quán)力主體之間模式化的互動關(guān)系[1]。學(xué)術(shù)界對村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究一般從兩種視角展開,“一是對村莊內(nèi)部各個權(quán)力主體之間的互動關(guān)系進行研究,二是對國家與村莊的關(guān)系進行研究”[2]。村級組織體系的重組與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷之間究竟有何關(guān)聯(lián)?對此,學(xué)術(shù)界相關(guān)研究尚付闕如。鑒于此,與以上研究視角不同,本文對將在村治中占主導(dǎo)地位的村級組織作為權(quán)力主體,從不同時期村級組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)演變、國家－農(nóng)民關(guān)系建構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)兩個維度入手,系統(tǒng)探討建國以來村級組織與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷,為克服既有研究中存在的“關(guān)于村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)部研究與外部研究相互脫節(jié)”[2]的弊端提供新的視角,進而增進對于中國鄉(xiāng)村社會性質(zhì)、鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)及其變遷的理解。

一、政權(quán)初建時期(建國前后1954年)

(一)政權(quán)初建時期的村級組織

就村級組織自身的設(shè)置而言,政權(quán)初建時期的村級組織主要包括村政府和農(nóng)民協(xié)會。

村政府是建國前后中共正式的農(nóng)村基層政權(quán)組織之一。解放戰(zhàn)爭時期,中共在東北、華北等老解放區(qū)較早地開展了土地改革,從而也較早地在農(nóng)村進行基層政權(quán)建設(shè),建立起了對農(nóng)村的控制,東北、華北以及內(nèi)蒙古自治區(qū)等地的農(nóng)村基層政權(quán)組織是村政府。1950年12月,政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》,規(guī)定在全國建立行政村與鄉(xiāng)作為一級地方政權(quán)機關(guān),在土地改革未完成的地區(qū),鄉(xiāng)農(nóng)民代表大會或鄉(xiāng)農(nóng)民代表會議代行鄉(xiāng)人民代表會議的職權(quán)。不過,在政務(wù)院的這兩個通則頒布之前,中南、西南、西北等新解放區(qū)部分農(nóng)村在建國前后已經(jīng)分期分批推行了清匪反霸、減租減息、土地改革等改革運動,廢除了保甲制,建立了新的鄉(xiāng)政權(quán)和行政村村政權(quán),如湖北全省1948年設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1276個,其下分為20 111保(1949年數(shù)字),經(jīng)過合并或改組舊保甲,到1950年5月,全省組成行政村18 037個[3]。1954年,《中華人民共和國憲法》第一次以國家根本大法的形式,正式規(guī)定縣以下的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)為我國農(nóng)村基層政權(quán),撤銷了行政村建制,村開始改變其國家政權(quán)機關(guān)的性質(zhì)。

在革命戰(zhàn)爭年代和建國初期的土地改革運動中,農(nóng)民協(xié)會一直是中共發(fā)動和組織農(nóng)民、改造鄉(xiāng)村的重要組織載體。建國初期的農(nóng)民協(xié)會由兩部分構(gòu)成:一是由東北、華北等老區(qū)在解放戰(zhàn)爭時期的土地改革運動中的貧農(nóng)團改組、整頓而來,二是中南、西南、西北等新解放區(qū)在清匪反霸、減租減息、生產(chǎn)備荒和土地改革等一系列社會改革運動中發(fā)展了大批農(nóng)民協(xié)會。由于土地改革、建立和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及調(diào)整農(nóng)村階級關(guān)系及構(gòu)筑反封建統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要[4],建國初期的農(nóng)民協(xié)會發(fā)展迅猛。為了進一步發(fā)動和組織農(nóng)民,規(guī)范各級農(nóng)民協(xié)會的建制,1950年7月14日,政務(wù)院第41次政務(wù)會議通過了《農(nóng)民協(xié)會組織通則》,對農(nóng)民協(xié)會的性質(zhì)、組成、結(jié)構(gòu)、職能等作出了規(guī)定。在村級一般設(shè)農(nóng)民協(xié)會,下設(shè)農(nóng)協(xié)小組。1953年,除少數(shù)民族地區(qū)以外,全國的土地改革基本完成,各地的鄉(xiāng)村政權(quán)普遍建立,農(nóng)會的骨干大多轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村干部,農(nóng)民協(xié)會悄然退出歷史舞臺。

由村政府、農(nóng)民協(xié)會及其領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村婦聯(lián)、共青團、民兵組織等其他新社會組織,構(gòu)建了一套新的組織體系,完全替代了國民黨統(tǒng)治時期由鄉(xiāng)村保甲組織、宗族組織、幫會組織和民間信仰組織構(gòu)成的組織體系。

(二)村級組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

在村莊內(nèi)部,村級組織成為鄉(xiāng)村階級差別的分水嶺和鄉(xiāng)村權(quán)勢轉(zhuǎn)換的重要組織載體。從村政府和農(nóng)民協(xié)會等村級組織的領(lǐng)導(dǎo)者和組成者來看,以前處于農(nóng)村社會階層體系底端的貧雇農(nóng)及其他無產(chǎn)者在政治和經(jīng)濟上獲益,成為新組織的骨干和新的鄉(xiāng)村精英,如河南省土地改革時,土改工作隊員在農(nóng)村與貧雇農(nóng)實行“三同”(同吃、同住、同勞動),訪得苦大仇深,為人正派并有活動能力的貧雇農(nóng)作土改積極分子,由其以苦引苦串聯(lián)貧雇農(nóng),組成農(nóng)民協(xié)會的骨干力量,并由其中優(yōu)秀的骨干分子建立民兵班、排,掌握武器(紅纓槍、土槍等),緊密團結(jié)中農(nóng),形成農(nóng)民階級隊伍的優(yōu)勢[5]。而地主、鄉(xiāng)紳、富農(nóng)則從農(nóng)村社會階層體系的上層向下流動到農(nóng)村社會的底層,被排斥在新的村級組織之外。

(三)村級組織與國家－農(nóng)民關(guān)系

新村級組織成為構(gòu)建新型國家與村莊、農(nóng)民關(guān)系的組織中介,有效加強了中共和新興國家對農(nóng)村的滲透和控制?！熬驼?quán)與村莊的關(guān)系而言,土地改革和稅率提高使國家政權(quán)空前地深入自然村。舊日的國家政權(quán)、士紳或地主、農(nóng)民的三角關(guān)系被新的國家政權(quán)與農(nóng)民的雙邊關(guān)系取代了?！盵6]村級組織的創(chuàng)設(shè)過程本身就是共產(chǎn)黨組織農(nóng)民、深入農(nóng)村的過程,中共通過創(chuàng)建自己掌控的村級組織第一次將國家的權(quán)力延伸到了自然村。例如,農(nóng)民協(xié)會的性質(zhì)被界定為“農(nóng)民自愿結(jié)合的群眾組織”,但在土改工作隊深入發(fā)動群眾的過程中,經(jīng)常出現(xiàn)工作隊干部包辦代替的情形,如湖北黃岡的土改運動中,“工作隊不是當(dāng)群眾的參謀,而是當(dāng)群眾的司令員,這種情況則相當(dāng)普遍”,在當(dāng)選代表出席農(nóng)代會時,圻春××鄉(xiāng)農(nóng)民說:“我們是門客掌鑰匙,當(dāng)家不做主?！盵7]農(nóng)民協(xié)會的具體職能可謂包羅萬象,湖北枝江縣土改時,農(nóng)協(xié)領(lǐng)導(dǎo)會員開展了216次大規(guī)模的訴苦大會,控訴511個地富、惡霸、土匪逼死人命、霸占田產(chǎn)、強拉壯丁等452項罪行,甚至原鄉(xiāng)人民政府工作人員,需經(jīng)農(nóng)協(xié)會審查決定[8]?？梢哉f,農(nóng)民協(xié)會彌補了建國初期中共政權(quán)及政黨組織向農(nóng)村擴張不夠、下移不深的局限,成為新舊交替之時有效溝通國家與鄉(xiāng)村、農(nóng)民的渠道,有效地將高度分散的農(nóng)民整體上納入新興國家的控制體系,加強了中共對農(nóng)村的社會控制。

二、合作化時期(1954－1958年)

(一)合作化時期的村級組織

合作化時期的村級組織主要包括行政村組織、互助組、合作社以及村黨支部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不直接干預(yù)農(nóng)民,其職能是組織生產(chǎn)合作,管理文教、衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、財糧、調(diào)解等,而村已經(jīng)改變其國家政權(quán)機關(guān)的性質(zhì),合作社只是經(jīng)濟方面的組織,這種組織實行多層級多層次的管理制度。

自1954年《中華人民共和國憲法》頒布之后,行政村開始改變其國家政權(quán)機關(guān)的性質(zhì),只是作為鄉(xiāng)人民政府的下屬機構(gòu)或派出機構(gòu)而存在。面積較大、居住分散的鄉(xiāng),由一個或幾個自然村組成行政村,行政村下按自然村劃定居民組。行政村設(shè)村主任1人,副主任1～2人,村的正副主任在鄉(xiāng)人民代表中推選或由鄉(xiāng)人民政府委員兼任。轄村不多的鄉(xiāng),鄉(xiāng)長可兼鄉(xiāng)政府所在地的村主任。村的主要職責(zé)是在鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)召開所轄地區(qū)的鄉(xiāng)人民代表及其他工作人員的工作會議,討論執(zhí)行鄉(xiāng)人民政府的決議,檢查執(zhí)行情況以及協(xié)助鄉(xiāng)長處理日常事務(wù)[9]。

互助組有臨時性、季節(jié)性的勞動互助組和常年互助組兩種基本形式?；ブM里,土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)屬于農(nóng)民私有,農(nóng)民根據(jù)需要組織起來進行勞動互助,土地的產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)剩余由農(nóng)民自由支配,村落的治理方式和鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生變化。

初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社最主要的特點是土地等主要生產(chǎn)資料屬于農(nóng)民私有,但可作為股份加入合作社再進行收入分配,農(nóng)民收入由土地報酬和勞動工分兩個部分構(gòu)成。在實踐中,初級社的組建范圍一般是自然村。

高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的特點是土地等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有,社員集體勞動,分配上取消土地報酬,實行“各盡所能,按勞取酬”的分配原則,即以合作社為分配單位,合作社從每年的收入中扣除生產(chǎn)費用和向國家繳納的稅金,留出一定數(shù)量的生產(chǎn)基金、公積金和公益金,余下的實物和現(xiàn)金再分配給社員。高級社的組建范圍一般是行政村,每年高級社的戶數(shù)不同,1950年為32戶,1953年137．3戶,1956年246．4戶,經(jīng)過整頓后,1957年為158．7戶[10]415。

此外,這一時期,中共開始在合作社和行政村建立黨的基層組織。建國初期,中共農(nóng)村支部只達到鄉(xiāng)一級。合作化運動的推行,使得中共組織開始由鄉(xiāng)向村莊延伸,“合作化運動的一個重要后果就是將黨的支部由行政鄉(xiāng)一直延伸到村莊和生產(chǎn)單位”[11]。

(二)村級組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

在村級組織內(nèi)部,組織成員的身份和社會關(guān)系都發(fā)生了明顯變化:

首先,合作社成員在身份上逐漸形成社隊干部和普通社員兩大群體,代替了土地改革時期多等級的身份標(biāo)簽,社員的身份掩蓋了農(nóng)民之間的差異和不平等。

其次,合作化運動改變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和農(nóng)民之間的社會關(guān)系,農(nóng)民開始了由單家獨戶、分散個體經(jīng)營轉(zhuǎn)向由集體統(tǒng)一安排生產(chǎn)任務(wù)、集體勞動、掙工分維持生計的漫長歲月。

(三)村級組織與國家－農(nóng)民關(guān)系

將農(nóng)民組織起來體現(xiàn)了國家整合鄉(xiāng)村社會的努力,為國家從農(nóng)村吸取資源、在農(nóng)村建立計劃經(jīng)濟體制奠定了堅實的組織基礎(chǔ)。通過合作化、統(tǒng)購統(tǒng)銷和1958年開始實行的戶籍制度,國家在農(nóng)村建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制,土改后形成的國家與農(nóng)民的雙邊關(guān)系被新的國家、村級組織與農(nóng)民三方關(guān)系所取代,有利于國家從農(nóng)村吸取資源。這可以從三個方面體現(xiàn)出來:

其一,從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃上來看,農(nóng)村高級社化以后,高級社實行高度集中的計劃管理體制,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從生產(chǎn)計劃到農(nóng)作物播種面積等基本被納入國家計劃的軌道。

其二,從農(nóng)產(chǎn)品的流通上來看,1953年底實行的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策,“從流通組織形式上和渠道上,形成了國家對農(nóng)產(chǎn)品交換的壟斷價格”,“割斷了農(nóng)民同市場的聯(lián)系,限制了價值規(guī)律對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的刺激”[10]114。

其三,從農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅的方式來看,土改后,農(nóng)民向國家交納農(nóng)業(yè)稅(交公糧)采取分戶負(fù)擔(dān)、分戶繳納的方式,初級社時期改為分戶負(fù)擔(dān)、由社集中代交,高級社時期則改為由社統(tǒng)一負(fù)擔(dān)、統(tǒng)一交納。合作社等村級組織的建立,為國家在農(nóng)村征收農(nóng)業(yè)稅提供了最強有力的組織保障[12]。

三、人民公社時期(1958－1982年)

(一)人民公社時期的村級組織

人民公社時期政社合一,黨政合一,政經(jīng)合一,“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織,是我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位,又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位”[13]616。人民公社的規(guī)模,初期的一個公社平均大約由28個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并而成[14],平均每個公社4600多戶, 1962年及其后人民公社的范圍有所調(diào)整,但直到1982年人民公社廢除前夕,全國54 352個人民公社中,人口在1萬以上的人民公社占61%,1萬人以下的占39%[15]。公社的組織架構(gòu)一般分為公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級,村級組織框架主要由生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊及其管理委員會、黨組織以及貧下中農(nóng)協(xié)會所構(gòu)成,其中,黨組織職責(zé)全能化,大隊黨支部成為村級的一元權(quán)力中心。

(二)村級組織與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)

從大隊和生產(chǎn)隊來看,生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊本來是生產(chǎn)管理組織,但是作為公社的下屬組織,必須接受公社的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),完成一定的行政工作,“生產(chǎn)大隊管理委員會,在公社管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下,管理本大隊范圍內(nèi)各生產(chǎn)隊的生產(chǎn)工作和行政工作”[13]624,如生產(chǎn)、分配、興辦農(nóng)田水利建設(shè)、組織生產(chǎn)隊之間的協(xié)作、督促生產(chǎn)隊完成國家規(guī)定的糧食和其他農(nóng)副產(chǎn)品的征購派購任務(wù)、民政、民兵、治安、文教衛(wèi)生等。同時,生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的干部,采取嚴(yán)格的自上而下的逐層任命制,生產(chǎn)大隊干部,由公社黨委任命,生產(chǎn)隊干部則由大隊支部決定,社員舉手通過。

普通農(nóng)民(社員)必須接受生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、公社的統(tǒng)一管理和領(lǐng)導(dǎo),必須服從這個自上而下的嚴(yán)密的管理控制體系,不能自由遷徙、流動和擇業(yè),否則,正常的生存便無法保障。村莊實行組織軍事化、生活集體化、行動戰(zhàn)斗化,農(nóng)民的生產(chǎn)方式、收益(完成國家的征購派購任務(wù)和扣除集體提留之后的農(nóng)業(yè)剩余才能分配給農(nóng)民)、生活方式都被嚴(yán)密地控制。在這樣一種權(quán)力過分集中的體制下,農(nóng)民群眾的政治、社會參與和民主權(quán)利難以具體落實。

人民公社時期農(nóng)村黨組織在設(shè)置上,一般在公社一級設(shè)立黨委,有的地區(qū)在公社與大隊之間的管理區(qū)設(shè)黨總支,生產(chǎn)大隊設(shè)立黨支部,生產(chǎn)隊則設(shè)立黨小組,“人民公社根據(jù)規(guī)模的大小和黨員的多少,設(shè)立黨委員會、總支部委員會或者支部委員會。生產(chǎn)大隊,根據(jù)規(guī)模的大小和黨員的多少,設(shè)立總支部委員會或者支部委員會。在人民公社內(nèi)的黨委員會、總支部、支部,是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村中的基層組織,是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”[13]645。在公社黨委——管理區(qū)黨總支——大隊黨支部——生產(chǎn)隊黨小組的組織系統(tǒng)中,黨小組向黨支部負(fù)責(zé),黨支部向黨委負(fù)責(zé),而在黨委、黨總支和黨支部內(nèi),權(quán)力又高度集中在黨的書記手中,中共不僅建立起嚴(yán)密的農(nóng)村基層黨組織網(wǎng)絡(luò),而且“黨政合一”,權(quán)力高度集中,實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),黨組織成為農(nóng)村各項工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)核心,其職能無所不包。在大隊一級,大隊管理委員會、青年團、婦聯(lián)、民兵連等組織全部接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo),黨支部有權(quán)為這些組織制定大政方針,并監(jiān)督它們執(zhí)行[16]。黨的支部在大隊的建立意味著黨的權(quán)力通過健全的組織系統(tǒng)已經(jīng)滲透到了農(nóng)村的最基層[17]。大隊黨支部成為村落治理的核心和絕對主宰力量,也成為人民公社體制穩(wěn)定、長期存在的重要支撐。

四、“鄉(xiāng)政村治”時期(1982年以來)

(一)“鄉(xiāng)政村治”時期的村級組織

“鄉(xiāng)政村治”時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行自治,人民公社的公社－生產(chǎn)大隊－生產(chǎn)隊三級體制逐漸解體,被鄉(xiāng)鎮(zhèn)－村民委員會－村民小組組織架構(gòu)所替代,在村級占主導(dǎo)地位的組織主要是村民委員會、村黨支部和村組社區(qū)合作經(jīng)濟組織。

按照《中華人民共和國村民委員會組織法的規(guī)定》,村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,其地域范圍一般以人民公社時期的生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ),由幾個自然村聯(lián)合組建而成,少數(shù)以自然村為基礎(chǔ),根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會。村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成,由村民直接選舉產(chǎn)生,每屆任期三年,可以連選連任。村委會的職責(zé)由兩個主要部分構(gòu)成:一是完成村級自治性的事務(wù),如辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,管理本村集體資產(chǎn),保護和改善生態(tài)環(huán)境,開展文化建設(shè)活動,推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè);二是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一些行政性事務(wù)。此外,村民委員會下設(shè)若干村民小組,村民小組一般以公社時期的生產(chǎn)隊為基礎(chǔ),村民小組在很多地區(qū)只設(shè)組長一人,組長多由各小組村民直接推選。村民小組直接面對村民,是村委會和村民之間溝通和聯(lián)絡(luò)的橋梁,其主要職責(zé):一是貫徹落實村民大會和村委會布置的任務(wù),二是處理與村民利益直接相關(guān)的小組內(nèi)部事務(wù),如農(nóng)地承包權(quán)的變更、水利灌溉、向村委會反映本組村民的意見、建議和要求。

農(nóng)村改革以來,村級黨組織的設(shè)置主要包括三種類型:一是人民公社時期的生產(chǎn)大隊改為行政村,以行政村為單位設(shè)立村黨支部,這種情形最為普遍;二是在一些經(jīng)濟較發(fā)達的村,設(shè)黨總支或黨委,如被稱為“豫中一枝花”的河南省南街村, 1988年村黨組織從支部升格為黨總支,1993年又升格為南街村黨委[18]。此外,少數(shù)村只有黨小組,未設(shè)村黨支部。到2006年,全國共有農(nóng)村基層黨組織90多萬個,其中村級組織73萬個(包括黨支部、黨總支、黨委)[19]。

在農(nóng)村改革過程中,政社分設(shè)、政企分開,與之相應(yīng),各地以村、組為基礎(chǔ),成立了村、組社區(qū)合作經(jīng)濟組織?！巴恋氐霓r(nóng)民群眾集體占有關(guān)系是社區(qū)合作經(jīng)濟組織賴以建立的基礎(chǔ)”,并且,這些合作經(jīng)濟組織具有“不改變土地關(guān)系和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”、“專業(yè)性強”、“組織類型多樣化”、“多數(shù)為民辦官助”、“脆弱性”等特點[20]。從各地的實際情況來看,村組社區(qū)合作經(jīng)濟組織一般承擔(dān)的職能主要包括:管理土地(包括土地承包分配和調(diào)整,農(nóng)田基本建設(shè),有的還經(jīng)營一部分土地)和其他集體資產(chǎn);為農(nóng)戶提供各種服務(wù)及興辦和管理集體企業(yè)。有部分集體經(jīng)濟實力較強的村,村社區(qū)合作經(jīng)濟組織向農(nóng)民和農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后較為廣泛的服務(wù),但是,相當(dāng)數(shù)量的村社區(qū)合作經(jīng)濟組織集體經(jīng)濟力量薄弱,統(tǒng)一服務(wù)的功能有限。

由上可見,從村級組織的設(shè)置情況來看,“鄉(xiāng)政村治”時期的村級組織呈現(xiàn)出類型多元化特點。伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村改革的推行,人民公社管理體制失去其經(jīng)濟基礎(chǔ)而解體,農(nóng)村的組織形式和管理體制發(fā)生了根本性改變,農(nóng)村村級組織出現(xiàn)了重建、重組和分化,村級出現(xiàn)村民委員會、村黨支部和村組社區(qū)合作經(jīng)濟組織等三大組織系列并存的復(fù)雜圖景,而且三大組織往往“三套牌子、一班人馬”,三位一體,干部交叉任職。此外,加上共青團、婦聯(lián)、宗教組織和宗族組織等組織,農(nóng)村村級組織更加多元化,村級組織在組織內(nèi)部、組織之間、組織與鄉(xiāng)村社會以及組織與國家等方面的關(guān)系更加復(fù)雜。

(二)村級組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

這一時期村級組織重組所引起的村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)變化主要體現(xiàn)在以下兩個方面:

其一,村級組織與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生改變,村級組織不再掌控農(nóng)民的生產(chǎn)方式與收益分配,農(nóng)民成為自主經(jīng)營、有獨立經(jīng)濟利益的主體,“從財產(chǎn)權(quán)利和身份自由方面,獲得了雙重解放”[21]。同時,農(nóng)民也更加分散、“原子化”。

其二,村落內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)從人民公社時期以黨組織為一元權(quán)力中心轉(zhuǎn)變?yōu)榇妩h支部和村民委員會二元權(quán)力中心,但村落二元權(quán)力中心即黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會的自治權(quán)之間存在著一定的張力和對抗。

一方面,村級重大事務(wù)的決策權(quán),一般集中在村黨支部和村委會,村經(jīng)濟組織往往只能按照村黨支部和村委會的決策去執(zhí)行。

另一方面,村黨支部和村委會“兩委”矛盾不斷。在我國的政治體制中,中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,是中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系,村黨支部并沒有成為自治組織,這一點與村委會的性質(zhì)截然不同。其次,在所有村級組織中,村黨支部居核心地位,村黨支部與其它村級組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。如何既能保證村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),又能實現(xiàn)村委會的自治權(quán),成為現(xiàn)實中難以處理的問題。因此,“中國農(nóng)村村民自治推行過程中出現(xiàn)了一種村莊區(qū)域特殊政治現(xiàn)象,即:以村民委員會為組織依托的村委會主任和以中國共產(chǎn)黨村支部委員會為組織依托的村黨支部書記圍繞著村莊公共權(quán)力而形成的對立沖突?！盵22]村委會主任以《村組法》為依據(jù),而村黨支部書記則以憲法、《黨章》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》為依據(jù),二者圍繞著村莊公共權(quán)力和利益分配明爭暗斗,爭做“當(dāng)家人”,“兩委”矛盾不斷。民政部門曾對發(fā)生過兩委關(guān)系不和的村作過初步統(tǒng)計,村委過度“自治”,支部放棄領(lǐng)導(dǎo)的比例,只占11．8%;兩委互不相讓,村級組織癱瘓的情況也只占7．2%;而黨支部包辦村務(wù),村民自治功能弱化的則占81%[23]。

為了緩和及化解“兩委”的矛盾,各地進行了積極探索,其中起源于廣東、山東的“一肩挑”或稱“兩委合一”模式被廣為推行?！耙患缣簟焙唵蔚卣f即由一人兼任村黨支部書記和村委會主任。“‘兩委合一’意味著黨支部直接行使管理職能,減少了黨支部和村委會兩者分立情況下的摩擦,提高了黨支部的管理效力。也減少了鄉(xiāng)村干部的職數(shù),有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！盵24]但在村民自治實踐中,若缺乏有力監(jiān)督,“一肩挑”模式有可能演變?yōu)楫?dāng)選者獨斷專行,“一言堂”。

(三)村級組織與國家－農(nóng)民關(guān)系

國家權(quán)力從農(nóng)村社會部分撤出,國家與農(nóng)村社會的關(guān)系發(fā)生重要改變。在我國“鄉(xiāng)政村治”格局形成后,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成為農(nóng)村基層政權(quán)的末梢,鄉(xiāng)以下的村級事務(wù)實行村民自治,村民委員會成為基層群眾性自治組織。《村組法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系,而是指導(dǎo)、支持、協(xié)助關(guān)系。不過,村委會的重要職能之一是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一些行政性事務(wù),因而成為“半行政組織”。

五、結(jié) 語

19世紀(jì)中葉,馬克思用“好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯所集成的那樣”[25]來形容法國大革命后法國小農(nóng)無力從政治上反映和代表自身利益的分散狀態(tài)。中國民主革命先行者孫中山先生則多次用“一片散沙”[26]來描述中國人散漫和缺乏組織的狀態(tài),而在學(xué)者梁漱溟筆下,中國的農(nóng)民是“散漫的農(nóng)民”[27]。這些小農(nóng)人數(shù)眾多,封閉、自給自足,生產(chǎn)和生活方式都是分散的,缺乏組織紀(jì)律性。如何將這些分散的小農(nóng)組織起來,無論對于革命者還是建設(shè)者而言都是一個傳統(tǒng)性難題。

中華人民共和國成立后,農(nóng)村歷經(jīng)多次變革,多種村級組織依次出現(xiàn)在歷史舞臺上,從而從根本上改變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和農(nóng)村的社會管理與社會控制方式?？v觀建國60多年以來村級組織體系的演變及其與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷,不難發(fā)現(xiàn)以下事實:

第一,村級組織的存續(xù)興廢、組織建構(gòu)、組織目標(biāo)和組織管理方式等始終受國家和執(zhí)政黨宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、制度和政策的主導(dǎo),而民間自組織發(fā)育不充分,發(fā)展動力不足,缺乏生長空間。建國60多年以來,作為農(nóng)村村級組織成員的農(nóng)民始終處于被動、被組織的狀況,缺乏橫向的、完全基于農(nóng)民主觀意愿建立起來的農(nóng)民自組織。例如,村民委員會雖然是現(xiàn)今農(nóng)村村民自治的組織載體,是基層群眾性自治組織,但是村委會的組建是自上而下的、天然的、以地域為基礎(chǔ)的,其充當(dāng)?shù)膬H僅是村莊事務(wù)性自治而不是村自治的組織載體,農(nóng)民并沒有選擇加入或者不加入的權(quán)力和自由,也并不存在全國性的村委會組織。而且,村黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心,由于村黨支部與村委會二者性質(zhì)、授權(quán)方式、運作方式的差異、法律相關(guān)規(guī)定中二者職能的交叉與重疊,在全國絕大多數(shù)農(nóng)村,村黨支部書記是村落事務(wù)的“當(dāng)家人”,大權(quán)獨攬,村委會主任沒有發(fā)言權(quán),村民自治很難實現(xiàn)真正的自治。

第二,在廣大村莊內(nèi)部,鄉(xiāng)村各權(quán)力主體對村級組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)的爭奪,使村級組織成為村莊內(nèi)權(quán)力互動的中心點。村級組織的重構(gòu),加速了鄉(xiāng)村社會的權(quán)勢轉(zhuǎn)移和村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。

第三,在村莊外部,村級組織是連接國家與分散的農(nóng)民的組織載體,有效加強了國家對農(nóng)村的控制與治理。

第四,村級組織一旦建立,組織自身便擁有一定的權(quán)力和權(quán)威,對村落社會秩序、農(nóng)民的生產(chǎn)生活以及國家對鄉(xiāng)村的控制都會產(chǎn)生重要影響。因而,將村級組織作為權(quán)力主體,建立國家－村級組織－農(nóng)民的三重權(quán)力分析框架,可以突破國家－社會二元對立的分析范式,成為深化鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的有效路徑。

注釋:

① 如民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處編寫的《村民自治示范講習(xí)班試用教材》．民政部基層政權(quán)建設(shè)司1991年編;張麗琴的《建國以來村級組織建設(shè)及其職能演變——60年村級民主發(fā)展的歷程考察與政策分析》,參見2010年第1期《長安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》第87-95頁;沈延生的《村政的興衰與重建》,參見1998年第6期的《戰(zhàn)略與管理》第1-34頁．

② 如唐明勇的《試論建國初期的農(nóng)民協(xié)會》,參見2005年第1期的《中共黨史研究》第51-61頁;郭圣福的《貧下中農(nóng)協(xié)會述論》,參見2005年第6期的《中共黨史研究》第87-94頁;項繼權(quán)的《中國的村級組織》,參見網(wǎng)址http:∥www．ccrs．org．cn/show_704．a(chǎn)s-px．

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(責(zé)任編輯 王婷婷)

Recombination and Transmutation:Village Organizations and Changes of the Rural Power Structure Since the Foundation of the PRC

HUANG Rong-hua
(School of Politics and Administration,WUT,Wuhan 430063,Hubei,China)

The system of the village organizations have experienced several recombination since the foundation of the PRC,which caused great changes of the village power structure．Inside the village,a contest to control the leadership and discourse power made the village organizations become a power center of interaction．Recombination of the village organizations accelerated the transfer of the social power and the reconstruction of the village＇s power structure．Outside the village,village organizations became a carrier connecting state and dispersive peasants and the state had effectively strengthened the control and management of the country．The development of the village organizations was always dominated by the state and the CPC．The three layer framework of state village organization peasant may be an effective path that will deepen the research of the rural power structure．

village organizations;structure of the rural power;recombination;transmutation

D62;D422．61

A

10．3963/j．issn．1671-6477．2014．05．012

2013-12-15

黃榮華(1975－),女,湖北省武漢市人,武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授,博士,主要從事農(nóng)地制度、農(nóng)民組織與當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會變遷研究。

國家社會科學(xué)基金資助項目(12BZS058);中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目(2013-Ib-064)