北京市垃圾處理設施運營監(jiān)管現狀與對策

劉 敏

（北京市垃圾渣土管理處，北京 100067）

2009年4月28日，北京市委、北京市人民政府發(fā)布了《關于全面推進我市生活垃圾處理工作的意見》 （京發(fā) 〔2009〕14號） （以下簡稱 《意見》），制定了“增能力、調結構、促減量”的工作目標，提出2015年形成日處理生活垃圾近3萬t的能力，滿足全市生活垃圾處理需要。目前，北京市在運行的垃圾處理設施共30座，其中生活垃圾轉運站9座，生活垃圾填埋場15座，生活垃圾堆肥廠及綜合處理廠5座，生活垃圾焚燒廠1座，設計處理能力16 930 t/d。近年，北京市大力積極推動垃圾處理設施建設，以解決垃圾處理能力不足難題。而如何強化投入運行及新、改、擴建垃圾處理設施政府監(jiān)管機制，創(chuàng)新監(jiān)管方式手段，提升監(jiān)管實效是政府面臨的新課題。

1 垃圾處理設施運營監(jiān)管現狀

1.1 監(jiān)管目標

近期，設施運營監(jiān)管工作正在向著明晰監(jiān)管思路、突出管理重點，更好地適應目前垃圾管理形勢需要；貫徹落實國家和北京市新頒法規(guī)、政策及標準工作要求，強化屬地監(jiān)管，促進生產運行嚴格化、精細化管理，加強環(huán)境控制、推行節(jié)能減排、重視人文關懷，推進資源節(jié)約和環(huán)境友好型設施建設步伐的方向努力；同時，通過監(jiān)管工作實施，將逐步推動促進循環(huán)型社會建設，通過源頭減少垃圾產生和增加垃圾回收［1］，全面廣泛綜合系統地利用廢物長遠目標的實現。

1.2 監(jiān)管方式

目前已形成了采用設施作業(yè)質量現場日常檢查與專項重點檢查相結合、定期環(huán)境監(jiān)測與在線監(jiān)控相補充、環(huán)衛(wèi)信息管理與成本核算相支撐的方式，對全市垃圾處理設施實施全方位監(jiān)管。

1）日常檢查。主要考評設施工藝運行、環(huán)境保護和安全與應急等方面。檢查人員對發(fā)現的問題進行拍照或攝像取證，現場填寫檢查考核記錄表，由檢查人員和被檢查單位共同簽字確認；進行現場檢查后，對查出的問題與設施負責人進行逐項討論，提出解決建議。2011年全年出動人員1 000余人次，檢查設施420座（次）。

2）專項檢查。以專項檢查驅動處理設施“常態(tài)化”防范及促進設施應急能力建設。其中，專項檢查的內容涵蓋制度建設、環(huán)境建設（如白色污染控制）、日常安全管理、敏感時期安全管理（如節(jié)假日、兩節(jié)兩會、應急防汛）等。

3）定期環(huán)境監(jiān)測。監(jiān)督全市垃圾處理污染防控情況，評價設施運行對周邊環(huán)境的影響狀況。其中，全市垃圾處理設施由北京市市政市容委委托市環(huán)衛(wèi)科研所進行環(huán)境監(jiān)測，監(jiān)測頻率為每月1次，監(jiān)測項目涵蓋大氣環(huán)境監(jiān)測、外排水質監(jiān)測、地下水監(jiān)測、焚燒煙氣監(jiān)測等。

4） 在線監(jiān)控。2008年10月北京市建設了8個垃圾處理設施在線監(jiān)控系統實現市屬設施全天候監(jiān)控。在線監(jiān)控內容包含大氣環(huán)境監(jiān)測、外排水質監(jiān)測、重要點位視頻監(jiān)控、滲瀝液及沼氣處理的工藝參數等，通過對垃圾處理設施的大氣、外排水等項目的污染指標實施實時監(jiān)測，為全面掌握處理設施二次污染控制狀況提供“第一手”信息，為垃圾收集及處理環(huán)節(jié)運行水平評價提供重要依據。同時，監(jiān)控系統能夠及時發(fā)現設施存在的運行管理問題，具有較好的監(jiān)管效果。

5）環(huán)衛(wèi)信息管理與成本核算。定期核查各設施的計量系統，收集各設施運行的日報及月報并進行匯總、分析，對環(huán)衛(wèi)數據報送的準確性、及時性、完整性進行核查，對環(huán)衛(wèi)運輸記錄單的填寫、邏輯進行考核，根據全市垃圾流向要求對各設施實際處理量及超額情況進行考核；對各設施投資、運行費用和運行成本進行核算。

1.3 監(jiān)管現狀與效果

1）垃圾無害化處理情況：垃圾無害化處理率由2005年的81.2%提高到2010年的96.66%，垃圾無害化處理水平穩(wěn)步提高。

2）垃圾處理結構：生活垃圾焚燒、生化、填埋處理比例由“十五”期間的2∶8∶90變?yōu)椤笆晃濉逼陂g的10∶10∶80［2］，垃圾處理結構逐步優(yōu)化；截至2011年12月，北京市填埋、堆肥、焚燒方式垃圾處理量比例分別為70.09%、16.32%、13.59%，資源化處理方式所占比例進一步提高，達到29.91%。

3）垃圾處理設施資源化情況：2011年全市垃圾處理設施資源利用能量8 716億kJ、生化處理產品53 905 t、資源利用垃圾等當量582 201 t，見表1。

表1 2011年北京市設施資源化情況

4）各設施總體運行情況：①各區(qū)縣及北京環(huán)衛(wèi)集團等設施主管單位建立了自查隊伍，每月開展不少于2次的自查工作，并按照相關要求填寫檢查記錄表，屬地管理責任得到強化，自查工作進一步規(guī)范化。②垃圾處理設施資金投入逐步遞增，工藝配置水平得到大幅提升，積極開展技術創(chuàng)新、成果轉化帶動生產作業(yè)水平提升，工藝完整性逐步增強。如各垃圾填埋場雨污分流及垃圾滲瀝液和沼氣的導排、收集和處理技術進一步完善、成熟，工藝技術進一步提高；豐臺區(qū)循環(huán)經濟產業(yè)園和阿蘇衛(wèi)綜合處理廠新建了滲瀝液處理設施，提高了滲瀝液處理能力。③環(huán)保措施配備及使用率都顯著增加，環(huán)境保護工作進一步完善，環(huán)境治理效果顯著，廠區(qū)環(huán)境大為改觀。如朝陽高安屯、海淀六里屯、豐臺永合莊、環(huán)衛(wèi)集團北神樹、阿蘇衛(wèi)和安定垃圾衛(wèi)生填埋場均實施了填埋堆體全密閉；環(huán)衛(wèi)集團小武基垃圾轉運站對坡道進行密閉；朝陽酒仙橋、北小河糞便消納站對生產車間進行全密閉；燕山垃圾綜合處理廠對滲瀝液調節(jié)池進行密閉。④設施精細化管理水平進一步提高，安全管理工作落到實處，內部管理工作得到細化，重要時點從部署、檢查指導、排除隱患、應急職守等方面進行強化，保證了設施平穩(wěn)、規(guī)范、高效運行。如順義區(qū)生活垃圾綜合處理廠通過組織一系列的技能考核和業(yè)務比武，加強員工對安全操作規(guī)程、危險源識別和預防措施等知識的掌握，提高職工安全操作意識，提升了員工業(yè)務水平和實際操作技能；豐臺區(qū)垃圾轉運處理中心通過對車間內人行道及作業(yè)區(qū)的劃分，規(guī)范了安全生產管理。⑤運營和監(jiān)管雙方形成良性互動機制，設施問題整改效率大有提高，并很好地起到了垃圾行業(yè)宣傳的“窗口”作用。目前，城六區(qū)13座垃圾處理設施每周四固定向公眾開放，并在場內設置電子顯示屏公示運行數據及環(huán)境監(jiān)測數據，加強了垃圾處理設施與市民交流，推進了政府信息公開，設施對外開放工作規(guī)范、系統。同時不斷加強文化建設，增強文化氛圍，進一步融合環(huán)衛(wèi)特點和環(huán)保理念，創(chuàng)建企業(yè)文化。

2 垃圾處理設施運營監(jiān)管中存在問題

1）監(jiān)管機構責權尚待明確，合力不強，全市性監(jiān)管體系尚未建立。目前北京市垃圾處理設施規(guī)劃、立項、建設、驗收、運營階段各部門監(jiān)管職責不清晰；且未形成環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、安監(jiān)、城管等多部門聯動工作體制，合力不強，存在監(jiān)管缺位現象；同時缺乏規(guī)范的公眾監(jiān)督機制。

2）部分區(qū)縣尚未建立規(guī)范的監(jiān)管體系，區(qū)縣屬地監(jiān)管責任落實還不到位。目前各區(qū)縣及北京環(huán)衛(wèi)集團等設施主管單位按標準要求開展自查工作仍不夠細致和專業(yè)，在自查工作質量、記錄問題的客觀性、準確性以及重點問題的上報及督促設施整改等方面仍存在明顯不足。區(qū)縣監(jiān)管體系尚不能發(fā)揮市級監(jiān)管體系的有效補充作用，在協調垃圾收集、運輸、處理等各環(huán)節(jié)相關部門合力不足。

3）監(jiān)管涉及區(qū)域廣、專業(yè)性強，存在監(jiān)管盲區(qū)。由于垃圾處理設施數量逐年增加，監(jiān)管人力相對有限；同時現代化的處理設施監(jiān)管內容日趨復雜，需要較強的專業(yè)技術知識和管理技能。但目前監(jiān)管部門對評價問題掌握分析能力不強、服務于設施的能力還不強，有些延續(xù)性問題解決還不徹底，如部分設施持續(xù)存在填埋場堆體有臭味、建構筑物破損臟亂、場（站）內環(huán)境臟亂等問題。另外，隨著北京城市化進程的不斷深入，垃圾處理設施與居民生活區(qū)間的直線距離逐漸縮小，居民與設施就二次污染控制方面的矛盾日益凸顯，群眾投訴現象時有發(fā)生，如2011年就發(fā)生了高碑店糞便消納站因群眾堵路長期停止運行。

3 垃圾處理設施運營監(jiān)管工作對策

3.1 促使多部門形成合力，建立全市性監(jiān)管體系［3］

一是從橫向上整合全市資源，建立多部門監(jiān)管工作體制。完善法律法規(guī)，制定、修訂與政府監(jiān)管職責相適應的法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件，明確各部門監(jiān)管職責，形成全市統一的設施監(jiān)管體系，最終形成“大市容、大環(huán)境、大衛(wèi)生”和“全社會、全行業(yè)、全過程”的管理理念。二是從縱向上建立市、區(qū)兩級監(jiān)督機構。各區(qū)縣建立與市級相配套的監(jiān)管機構，保證人員編制，提高監(jiān)管人員崗位技能，培養(yǎng)專業(yè)化和有責任心的監(jiān)管隊伍。三是建立規(guī)范的公眾監(jiān)督機制。做到信息公開、透明，設施與居民形成良性互動機制。四是建立監(jiān)管專家儲備庫，指導、幫助解決一些重點難點問題。

3.2 建立生活垃圾綜合考評指標體系，實現垃圾全過程統一管理

針對現有生活垃圾三化考評指標體系存在的考核結果指向不明確、缺少對垃圾全過程管理的考核以及考評結果與各區(qū)縣實際管理水平有偏差等問題，需進一步完善三化考評指標體系，建立以生活垃圾“減量化、資源化、無害化”為依托，覆蓋垃圾投放、收集、運輸及處理全過程，涉及“三化”各項管理措施的綜合考評指標體系，從而進一步提升考評指標體系的導向性、客觀性及綜合性，并且重點突出市統籌與區(qū)協調相結合、過程管理與結果考核相結合的管理原則。

3.3 實行各環(huán)節(jié)聯動監(jiān)督監(jiān)管，提高監(jiān)管結果通報效力

目前，北京市政府僅將生活垃圾資源化率作為一項市政市容管理指標納入區(qū)縣政府績效管理評價體系，需深入挖掘、科學化設定有關生活垃圾管理的更多項代表性評價指標，納入區(qū)縣政府績效考核，驅動區(qū)縣更加重視和不斷加強生活垃圾全過程控制和管理工作，從而放大市級監(jiān)督效應，提高環(huán)境衛(wèi)生服務效能；同時，應建立垃圾投放、收集、運輸、處理等各環(huán)節(jié)聯動工作機制，實行聯動監(jiān)督監(jiān)管，不斷完善從源頭到末端各環(huán)節(jié)的考核評價機制，深入挖掘有代表性的評價指標，提高監(jiān)管結果通報效力。

3.4 充分依托科技監(jiān)管手段，加強綜合監(jiān)管能力建設

運用現場監(jiān)管與非現場監(jiān)管相結合的綜合監(jiān)管手段，實現設施全面監(jiān)管、全程監(jiān)管、全日制監(jiān)管。一是進一步豐富現場監(jiān)管手段，如采用日常檢查、人工夜查、節(jié)假日檢查、設施互查、專家檢查、移動環(huán)境監(jiān)測車等多樣性方式，進一步提高監(jiān)管效能；二是充分依托在線監(jiān)控系統，包括計量、環(huán)境監(jiān)測、視頻監(jiān)控等實施非現場監(jiān)管，加快推進垃圾處理設施集成電路卡計量系統開發(fā)和環(huán)衛(wèi)設施運行在線監(jiān)管等科技化監(jiān)管項目建設工作，加速環(huán)衛(wèi)設施科技化監(jiān)管進程，提高科技監(jiān)管水平，實現在線監(jiān)控與現場檢查的有效結合、互相補充，使全市設施監(jiān)管向實時化、全覆蓋方向推進。

3.5 以考評辦法修訂為推手，助力北京市垃圾處理設施運行管理水平提升

自2002年《北京市垃圾糞便處理設施運行檢查考評辦法》每2 a修訂1次，截至目前，考評辦法已更新至第6版，結合其在實際檢查工作中的應用情況以及設施管理的新要求，將不斷修訂考評辦法，提高標準、豐富內容，推進監(jiān)管目標實現。

目前，北京市正在開展垃圾處理定額編制工作，將以此為契機深化成本核算工作，研究分級考核、成本考核目標設定及考核分項，促進設施運行成本透明化，促使區(qū)縣加大資金投入，完善設施工藝及高標準環(huán)保設備配備水平，提高工藝先進性和技術創(chuàng)新性，提升環(huán)境保護和節(jié)能減排水平，促進設施運行管理水平進一步提升。下一步將考慮增加“節(jié)能減排量化考核指標、加大影響周邊環(huán)境的考核力度”等內容，推動節(jié)能減排目標責任落實，促進設施提升資源化利用水平，向著構建資源節(jié)約和環(huán)境友好型設施努力。

［1］欒智慧，王樹國.現代化環(huán)衛(wèi)設施需要科學化管理：北京垃圾處理設施監(jiān)管情況介紹［J］.城市管理與科技，2005，7（4）：137-139.

［2］北京市市政管理委員會.北京市“十二五”時期環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展建設規(guī)劃［R］.2012.

［3］王坦，王樹國，張躍升，等.北京市垃圾糞便處理設施工藝運行與管理實踐［M］.北京：地質出版社，2011.