開放農村金融的機遇與“陷阱”

李昌平

2006年12月22日，中國銀監(jiān)會發(fā)布了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下稱《意見》）。銀監(jiān)會合作金融機構監(jiān)管部主任臧景范把《意見》的核心內容概括為4句話，共24個字：“低門檻、嚴監(jiān)管；先試點、后推開；增機構、廣覆蓋；拓功能、強服務”。

首批試點選擇在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等6?。▍^(qū)）的農村地區(qū)。這無疑是個好消息。

金融支農優(yōu)于財政

對新農村建設而言，開放農村金融的作用比財政支農作用要大得多。

從數量上比較，中央財政每年支持新農村建設的資金名義上有3000多億，如果扣除農口吃財政飯的人頭和行政費用，再扣除一些大江大河治理的費用，實際用于農民和農村建設的費用就不多了。這些用在農民和農村的資金一般都是以項目的形式運作的，因此還要扣除“跑步錢進”和“招標回扣”的“中介費用”。最后進入鄉(xiāng)村層面的資金估計不會超過500億。如果開放農村金融，至少可以調動數以萬億的資金在鄉(xiāng)村層面使用。

從資金配置的效果比較，對鄉(xiāng)村而言，財政資金不要白不要，用10元錢“跑”來11元錢，也是賺了；對中央、省級部門而言，“支農資金”只要給下面了，給了誰并不重要，誰“跑”得歡就給誰。所以，中央財政資金用在刀刃上是很難的；金融資金則不同，借貸雙方都想讓錢快快生錢，一般會將錢用在最有效率的地方和領域。

就資金使用主體性來說，財政支農資金的使用主體很難是農民，對農民組織化幾乎沒有促進作用；金融資金不同，借貸雙方都是主體，金融資金的借貸和使用，對農民組織、農民家庭和個人的主體性建設會起到促進作用。特別是農民合作金融組織的建立，對以“金融合作為核心”的農民組織建設，會起到基礎性作用。新農村建設和農民適應市場經濟，最稀缺的就是農民組織了。

而且財政支農，并不能帶動更多的資金留在農村或流入農村；開放農村金融則不同，既可以將農村資金留在農村，還可以將城市資金吸入農村。此外，農村金融作為一個工具，可以達到優(yōu)化配置農村各種要素的作用。金融合作，可以促進勞動合作、消費合作、生產合作、土地合作等等，促進農村生產力發(fā)展和生產關系調整，促進農村綜合發(fā)展水平上新臺階。

應該避免的五種可能

在贊同《意見》的同時，我認為《意見》最大的缺陷是制定《意見》的機構和人似乎并不十分熟悉農村整體社會結構和政策體系，這就使《意見》的內容更局限于政府一個專業(yè)部門的意見，能否天然地和農村政策體系融合為一體，是它將要面臨的最大考驗。

農村是一個非常復雜的整體，而中國農村政策的決策是分散的，決策體制的缺陷勢必導致單個好政策不一定能帶來整體的好結果。必須警惕《意見》在操作層面出現一些失誤所帶來的負面作用。

第一，《意見》如出現操作失當可能加速農村黑社會化的趨勢。最近一些年，一些地方的農村健康組織逐步弱化，非健康組織和力量發(fā)展很快，農村經濟黑社會化和政治黑社會化的趨勢非常明顯。在《意見》中，給農民信用合作的權利是有限的，給私人鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行的權利是很充分的。農村現在的狀況是弱勢農民合作難，強勢的個人辦銀行簡單，特別是帶有黑社會背景的勢力辦事一路綠燈。如果不加限制地開放農村金融，結果很可能是帶黑社會性質的私人銀行發(fā)展起來了，農民信用合作反倒被壓制而發(fā)展不起來。如果《意見》實施不優(yōu)先扶持農民健康組織發(fā)展金融，后果很有可能是負面的。

第二，如果《意見》使農村私人銀行飛速發(fā)展，農民組織起來的條件就會徹底失去。憑筆者長期在農村工作和調研的感受，我感覺《意見》出臺后，私人銀行可能會迎來迅猛的發(fā)展，而農民信用合作的建立與發(fā)展將非常艱難。《意見》是將農民信用合作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行放在同一平臺上競爭，甚至給私人銀行更多的權利。幾年以后，信用合作很可能將被私人鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行打得落花流水。

世界上可持續(xù)的農民組織只有三類，一類是“公司+農戶”，這類組織對農民是不利的，菲律賓的發(fā)展歷史已經證明過了；另一類是以土地合作為核心的農民組織，如大寨村、南街村、華西村等等，但在《土地承包法》和將要出臺的《物權法》的約束下，這類組織很難再產生了；第三類是以金融合作為核心的農民組織，如日本、韓國和臺灣地區(qū)的綜合農協。日本、韓國、臺灣地區(qū)的綜合農協是在給農協“金融特權”的前提下發(fā)展起來的。如果這次開放農村金融不照顧農民合作金融組織的發(fā)展，農民組織起來的條件就會徹底失去。鄉(xiāng)村社會沒有農民的組織化，是不可能實現現代化的。

第三，《意見》操作失當可能使中國徹底走上菲律賓道路。如果農民信用合作發(fā)展不起來，農民組織主導農村發(fā)展的“日本、韓國、臺灣地區(qū)模式”就不可能在中國出現。這樣，私人銀行和社會強勢人群的強強聯合是不可避免的，菲律賓式的“公司+農戶”道路就會是中國的必然選擇。日本、韓國、臺灣地區(qū)的轉型成功，從一定意義上說是小農聯合的“日本模式”的成功；菲律賓由亞洲典范國家，衰落為今天樣子，從一定意義上說是菲律賓式“公司+農戶”模式的失敗。中國如果認識到要學習韓國，就必須優(yōu)先對農民組織開放合作金融，日本、韓國、臺灣地區(qū)都是這樣做的。

第四，《意見》可能使農村貸款利率居高不下，貧困農民貸款更加難。我們知道，放開農村金融市場并不是像放開蔬菜市場一樣，“發(fā)牌”開放下的“競爭”，并不能使農村貸款利息降下來，也不能保障窮人更容易獲得貸款。相反，如果優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行，農民社區(qū)信用合作發(fā)展不起來，農村貸款的利息一定會比過去更高，貧困農民貸款甚至會更難。就像房地產市場一樣，價格并不一定由供求關系決定，即使有再多的空置房，貧困者依然無法買到便宜的房子。少數強勢者之間的競爭的有效性，是以多數弱勢者合作的有效性為基礎的。

第五，《意見》可能使農村更加貧富不均，加快貧困農戶破產，影響社會穩(wěn)定。金融的開放，如果不是優(yōu)先合作金融發(fā)展，有錢的會更有錢，無錢的會賣財產甚至破產，中西部地區(qū)農村的兩極分化必然會更加嚴重。

開放農村金融的前提

開放農村金融，要有整體觀，要有利于雙層經營體制的完善。在現階段，農村雙層經營體制作為農村的基本經濟制度，是非常必要的。

家庭一層的功能已經發(fā)揮出來了，但“集體”——農民組織，這個層面的功能還沒有發(fā)揮出來，所以，絕大多數農民只能獲得種養(yǎng)業(yè)的微薄收益。要想發(fā)揮“集體”層面的功能，就必須壯大“集體”的經濟基礎。農村金融開放，應該在有利于增強農民組織化和農村經濟農民性的前提下、在完善雙層經營體制框架的前提下開放。如果是因為開放農村金融，加速了農民主體性的喪失和雙層經營體制的瓦解，那么，這樣的金融開放顯然并非我們所愿。

開放農村金融，要有利于農民收入增加。增加農民收入已經不能靠讓農民種莊稼了，要依靠農民從事加工、運輸、營銷、生產資料生產供應、金融等領域經營的收益。開放農村金融，絕不能是幫助極少數強勢人群擠占絕大多數小農的贏利空間。

開放農村金融，要在有利健康力量發(fā)展的前提下開放。我主張先向農民合作組織開放農村金融，待農民組織力量增長到一定水平后，再考慮私人銀行下鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或者至少要在政策層面優(yōu)先考慮扶持農民組織的合作金融發(fā)展。

開放農村金融，要有利于農民財產權利普遍實現和金融資產普遍增值。我曾經設計過“國家土地銀行”+“社區(qū)土地信用社”的農民產權實現和增值制度，主張農民集體土地所有權在國家土地銀行抵押，農戶土地承包權在社區(qū)土地信用社抵押。這樣，農民的土地金融資產就有數萬億了，是普遍實現了產權，并增值。

開放農村金融，要有利于農民進城和中國轉型。中國現代化的最根本任務，就是多數農民進城安居樂業(yè)?，F在，農村家庭經營主要靠農民家庭成員到城市打工的收入維持，這樣勢必造成農村難安居樂業(yè)、城市也難安居樂業(yè)的兩難局面。這樣的現代化是不會成功的！

開放農村金融，必須考慮促進農戶在農村收入的增加（種植業(yè)外收入），能夠依靠農村收入維持其家庭簡單再生產或者擴大再生產。這樣，城市打工收入才能用于農民工在城市安居樂業(yè)。另一方面，只有農村金融開放，促進農民金融資產的普遍增加，農民工的父母和孩子，才能通過出讓自己的份額土地金融資產，隨農民工一起進入城市安家落戶。

我的建議

如前所述，我認為分層次、分階段、配套開放農村金融，是非常必要的。分層次開放是指先開放村級合作金融，次之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級合作金融（聯合社），再次之是縣級私人銀行和農村信用社改造，最后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行。

因為，合作金融是保證農村金融為農民服務的基石，是正規(guī)金融服務農民的橋梁和紐帶，也是農民組織發(fā)展的經濟基礎，更是保證農業(yè)產業(yè)化農民主權性的基礎；在縣城有多種所有制銀行、農村信用社等的競爭，這有利于農民社區(qū)金融合作組織發(fā)揮橋梁紐帶的作用，并壯大自身；在鄉(xiāng)村合作金融組織發(fā)展到一定水平后，再開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行。這對正規(guī)銀行和農村信用社的改革也有利。

所謂分階段開放，是指分三個階段開放農村金融。2007-2010年。這個階段重點扶持社區(qū)合作金融和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作金融發(fā)展，建立農民合作機制，奠定好農村金融服務全體農民的基礎，同時對現在的農村信用社進行股份合作制改造，形成不同合作制之間的競爭格局。

2009-2010年，開放縣級私人銀行，形成不同所有制銀行之間在縣級的競爭格局，同時形成正規(guī)銀行和農民信用合作社合作服務農民的格局。

2013年后，開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行 ，形成不同金融組織之間全面競爭和合作的格局。分階段開放，既可避免“一放就亂”，也可避免農村信用社“一放就死”。

配套開放則包括以下幾層含義：

首先，要落實《憲法》規(guī)定的“土地農民集體所有制”，國家給農民集體發(fā)放土地所有權證，農民集體給農戶發(fā)放土地農用承包證。準許農民集體所有的土地在政策性銀行抵押貸款，用于擴充社區(qū)信用合作社本金；準許農地有償承包，承包地可在社區(qū)信用合作社抵押貸款；準許進城安居樂業(yè)者在社區(qū)內部買賣宅基地和自留地；準許已經在城市安居樂業(yè)者有償退出在集體的土地份額所有權。政府建立土地儲備中心，準許村與村之間、社區(qū)與社區(qū)之間自主換地，也準許政府土地儲備中心和村或社區(qū)交換土地；廢除征地制度，今后政府公益用地，要通過公平交易獲交換取得。

其二，政府支農資金進入社區(qū)信用合作社。今后，政府財政補貼原農村信用社的信貸支農資金，要轉為補貼給社區(qū)信用合作社。

第三，鼓勵社會公眾資金進入社區(qū)信用合作社。要鼓勵從社區(qū)走出來的社會人士，將自己的部分積蓄存入社區(qū)信用合作社，允許他們獲得相當于城市銀行存款利息的收益。社會資金的利息如果捐給社區(qū)建立信用合作社“風險基金”或“公益金”，政府匹配同樣額度的資金予以鼓勵。

第四，社區(qū)金融合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融聯合社由“農經局”監(jiān)管。我建議社區(qū)金融合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融聯合社由財政部門的“農經局”監(jiān)管，不由銀監(jiān)會監(jiān)管。理由是，農經局機構和人員是現存的，長期從事農村經營管理工作，輕車熟路。銀監(jiān)會監(jiān)管銀行已經忙不過來了，如果再將數以百萬計的金融合作社交銀監(jiān)會監(jiān)管，需要重新組建一支龐大的隊伍和機構，這是不必要的。而且財政對農民合作社的補貼，如果由農經局執(zhí)行順理成章；再者，農村合作金融是非正規(guī)金融，由農經局監(jiān)管；銀行是正規(guī)金融，由銀監(jiān)會監(jiān)管。這樣構成了監(jiān)管者之間的競爭關系，可以防止監(jiān)管者的腐敗。

第五，加強社會監(jiān)管。要對合作金融和私人銀行的股金、存款、貸款的去向、利率利息、收益分配等等，都要定期向社會公開。除接受內部監(jiān)督和外部監(jiān)管外，還要接受社會監(jiān)督。

最后一點，要加快人才隊伍建設。最近十多年，農村人才流失非常嚴重，我在農村工作和扶貧過程中感到，開放農村金融存在人才瓶頸。而開放該領域，至少可以為大學生提供數以百萬計的就業(yè)崗位。如果農村金融活起來，農村的社會發(fā)展和經濟發(fā)展也會再現一個春天。因此，在開放農村金融的同時，大學教育必須適應農村發(fā)展的要求而改革，多培養(yǎng)農村需要的人才。