事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的問(wèn)題與對(duì)策研究

何蕊

摘 要：開展財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)進(jìn)行財(cái)政體制改革、加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出的重要決策部署。文章對(duì)事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)目前存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并對(duì)西方國(guó)家財(cái)政支出績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行討論，最后從完善資金預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制與建立財(cái)政支出全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制兩方面提出了具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 財(cái)政支出 績(jī)效評(píng)價(jià) 具體對(duì)策

中圖分類號(hào)：F810

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2021）05-085-03

一、前言

黨的十九大報(bào)告中指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、有約束力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！边@是績(jī)效管理首次出現(xiàn)在黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中，對(duì)于公共財(cái)政預(yù)算管理改革來(lái)說(shuō)具有非常重要的影響和深遠(yuǎn)意義。財(cái)政乃庶政之母，一個(gè)國(guó)家財(cái)政運(yùn)行的好壞直接影響本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。受傳統(tǒng)財(cái)政觀念的影響，我國(guó)的財(cái)政制度長(zhǎng)期以來(lái)存在著自身管理粗放、使用效率低下、監(jiān)管乏力等問(wèn)題。尤其是對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金而言，主管部門以及各家申報(bào)單位都將主要精力放在爭(zhēng)奪財(cái)政資金的分配劃分上，而一旦獲得資金就不考慮使用效率，對(duì)其使用績(jī)效更無(wú)從談起。故此，本文將深入剖析事業(yè)單位現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理模式的現(xiàn)狀及其特征、所存在的問(wèn)題和面臨的困難，從而探索出一條公正透明、合理高效的財(cái)政支出資金管理和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

二、事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)目前存在的問(wèn)題

（一）尚未形成科學(xué)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)方式

在實(shí)際項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，有關(guān)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的上級(jí)主管機(jī)構(gòu)有很多項(xiàng)目需要評(píng)價(jià)，又或者那種額度較大項(xiàng)目的專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)，資金目標(biāo)涵蓋范圍廣，專項(xiàng)資金下通常設(shè)有很多項(xiàng)目，少也有好幾十個(gè)，多則高達(dá)上百個(gè)，任務(wù)繁多。在評(píng)價(jià)此類項(xiàng)目時(shí)，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)專家的成本較高、耗時(shí)長(zhǎng)的情況，主要應(yīng)用了抽樣評(píng)價(jià)的方式，只評(píng)價(jià)部分項(xiàng)目，以這部分被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)論來(lái)代表全部項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)論，這樣的抽樣性質(zhì)的評(píng)價(jià)可能帶來(lái)片面性、甚至不公平，并為腐敗行為創(chuàng)造了潛在的機(jī)會(huì)，比如評(píng)價(jià)抽樣過(guò)程中人為回避對(duì)某個(gè)或某些特定項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。由上可知，當(dāng)前時(shí)期各事業(yè)單位在進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，仍未構(gòu)建起較為科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，還不能做到經(jīng)濟(jì)有效地對(duì)全部項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏積累和運(yùn)用

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，一般事業(yè)單位的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已基本固化下來(lái)。國(guó)內(nèi)一些城市已陸續(xù)建立行業(yè)個(gè)性指標(biāo)庫(kù)，如教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)指標(biāo)庫(kù)，但現(xiàn)在各事業(yè)單位對(duì)評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)置都大不相同，很多的評(píng)價(jià)結(jié)果不能作為橫向比較。現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)尚未達(dá)到系統(tǒng)、有效、便于操作和運(yùn)用的狀態(tài)。

（三）缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)工作的專業(yè)人員

績(jī)效評(píng)價(jià)工作涉及面甚廣，財(cái)政支出項(xiàng)目特點(diǎn)多樣，并不是簡(jiǎn)單的政策執(zhí)行，也不是簡(jiǎn)單的一些數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)從事績(jī)效評(píng)價(jià)的人員提出了高要求，不僅需要對(duì)財(cái)政支出有關(guān)的法規(guī)特別熟悉，具有較強(qiáng)的綜合數(shù)據(jù)、分析問(wèn)題、以及決策和應(yīng)變能力，還需要較為深層次理解國(guó)家和地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)管理和其它相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域等各種專業(yè)知識(shí)。但根據(jù)當(dāng)前大部分事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，人力儲(chǔ)備和工作特點(diǎn)，自身的專業(yè)知識(shí)和能力，全面掌握專業(yè)知識(shí)的人員較少，主要集中在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、審計(jì)稅務(wù)以及工程造價(jià)等領(lǐng)域。在上述領(lǐng)域之外，事業(yè)單位目前情況下一般不具各相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)工作能力。由于工作人員的業(yè)務(wù)技能有待提升，政策理解尚不能完全領(lǐng)會(huì)到位，諸如此類因素將會(huì)影響有關(guān)評(píng)價(jià)結(jié)論的準(zhǔn)確性以及科學(xué)性，進(jìn)而導(dǎo)致沒(méi)有辦法持續(xù)提升績(jī)效評(píng)價(jià)總體質(zhì)量水平。

（四）尚未規(guī)范專家評(píng)價(jià)管理

績(jī)效評(píng)價(jià)涉及范圍廣泛，評(píng)價(jià)過(guò)程中可能利用專家的工作，例如相關(guān)行業(yè)專家、績(jī)效管理專家等，在某些特定條件下還可能全程需要專家的參與。如果財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)的工作通過(guò)積極引入行業(yè)專家，將能有效提高其評(píng)價(jià)質(zhì)量及評(píng)價(jià)的專業(yè)化水平，增加科學(xué)合理的評(píng)價(jià)結(jié)果，增強(qiáng)可信度，但目前績(jī)效評(píng)價(jià)尚未形成明確的專家管理規(guī)范，缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)專家資格審查制度，雖然績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)煲呀?jīng)建立，但專家部分信息還不夠完整，專家評(píng)價(jià)不夠詳細(xì)和客觀。

（五）干預(yù)評(píng)價(jià)結(jié)果影響結(jié)論的客觀公正

我國(guó)一些地方的官本位和權(quán)力思想根深蒂固，事業(yè)單位內(nèi)部的一些部門通常處于非常強(qiáng)勢(shì)的地位，可通過(guò)各種關(guān)系傳遞壓力到評(píng)價(jià)部門，影響其最終評(píng)價(jià)結(jié)果，致使評(píng)價(jià)部門處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，為了迎合上級(jí)要求，而回避一些重大問(wèn)題，大大降低了其可信度和公信力。

三、西方國(guó)家財(cái)政支出績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)

（一）濃厚的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估環(huán)境

西方國(guó)家進(jìn)行這場(chǎng)改革主要是源于政府面對(duì)巨額財(cái)政赤字危機(jī)、執(zhí)政效率危機(jī)及民眾信任危機(jī)下必須實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)改革制度。換句話說(shuō)，就是西方國(guó)家推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)既有政府主動(dòng)要求解決財(cái)政危機(jī)和執(zhí)政效率危機(jī)以擺脫困境的內(nèi)在動(dòng)力，也有來(lái)自立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾參與監(jiān)督的外部動(dòng)力。經(jīng)過(guò)近四十年的發(fā)展，對(duì)納稅人繳納的稅款（財(cái)政資金）要“追蹤問(wèn)效”的觀念已深深植入政府和社會(huì)公眾的意識(shí)中，政府機(jī)構(gòu)也逐漸形成了濃厚的財(cái)政績(jī)效管理氛圍。

（二）健全的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)估法制

擁有完備的法律法規(guī)、采取制度先行是確保財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作得以順利推進(jìn)的重要保障，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大等四國(guó)在這方面做出了很好的表率。美國(guó)《政府績(jī)效與成果法》的頒布為績(jī)效管理工作奠定了法律基礎(chǔ)，使這項(xiàng)工作有了明確考核目標(biāo)。同時(shí)強(qiáng)化了政府的績(jī)效管理意識(shí)，提升了財(cái)政使用績(jī)效管理的水平。除此之外，預(yù)算管理部門又制定了大量的制度與辦法，例如，《政府績(jī)效與成果法案》的報(bào)告、總統(tǒng)預(yù)算和管理辦公室（OMB）提出的《通用績(jī)效指標(biāo)》等，進(jìn)而保證了美國(guó)政府財(cái)政使用的績(jī)效評(píng)估工作能夠順利開展。

（三）高效的財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)組織

績(jī)效評(píng)價(jià)工作內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣泛，因此財(cái)政部門、職能部門、項(xiàng)目單位等評(píng)價(jià)主體之間的協(xié)調(diào)配合、相互分工是非常重要的。西方國(guó)家根據(jù)本國(guó)政治體制，建立起各具特色的評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)，各方之間既有分工協(xié)作又有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。美國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)組織構(gòu)成是由隸屬于國(guó)會(huì)并向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署（General Accounting Office，GAO）直接考核，總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室主要協(xié)助工作。一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威、強(qiáng)大的績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)于有效監(jiān)督各部門財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)估是不可或缺的，國(guó)會(huì)對(duì)公共財(cái)政的預(yù)算績(jī)效考核主要由會(huì)計(jì)部門和各委員會(huì)進(jìn)行。澳大利亞則是由財(cái)政管理部領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)政府各部門進(jìn)行實(shí)時(shí)考評(píng)。

（四）全面的政府財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)取決于結(jié)果是否得到充分應(yīng)用，并實(shí)現(xiàn)了提高財(cái)務(wù)資金績(jī)效和政府管理績(jī)效的目標(biāo)。英國(guó)財(cái)政支出管理部門首先對(duì)本年年度財(cái)政支出使用做出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，為政府預(yù)算部門編制下一年度財(cái)政預(yù)算提供參考，并且所作出的評(píng)價(jià)報(bào)告中的建議和意見(jiàn)將向社會(huì)公眾披露。政府內(nèi)部其他部門則充分利用該評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行本年度的資金安排，而不僅僅是依靠財(cái)政部門對(duì)每年的政府預(yù)算進(jìn)行簡(jiǎn)單的切割劃分。

四、完善事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

（一）完善資金預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

1.明確職責(zé)主體分工。成立資金預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在預(yù)算科，由預(yù)算科會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)科室共同管理。其中，預(yù)算科負(fù)責(zé)牽頭擬定資金管理相關(guān)規(guī)章制度，做好與省財(cái)政、審計(jì)及各業(yè)務(wù)科室的溝通協(xié)調(diào)工作。年初向省財(cái)政廳申請(qǐng)本年度的資金預(yù)算，編制預(yù)算執(zhí)行方案;在執(zhí)行過(guò)程中聯(lián)合省財(cái)政廳采取抽查形式對(duì)部分重點(diǎn)資金實(shí)施全過(guò)程管理和績(jī)效評(píng)價(jià)工作。各相關(guān)業(yè)務(wù)科室則配合預(yù)算科制定專項(xiàng)資金管理制度，按期提交本科室年度專項(xiàng)資金預(yù)算申請(qǐng)和使用方案。組織落實(shí)本科室專項(xiàng)資金執(zhí)行工作，做好本科室資金下達(dá)后的監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果反饋工作，配合預(yù)算科及其他部門做好各項(xiàng)審計(jì)檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

2.資金預(yù)算績(jī)效管理及監(jiān)督檢查。業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)本科室專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理及監(jiān)督檢查工作。年初預(yù)算科會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)科室、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等召開專項(xiàng)資金預(yù)算安排專家評(píng)審會(huì)，由相關(guān)業(yè)務(wù)科室做專題匯報(bào)，專家評(píng)審會(huì)針對(duì)專項(xiàng)資金使用、項(xiàng)目情況等提出評(píng)審意見(jiàn)。業(yè)務(wù)科室在規(guī)定期限內(nèi)書面報(bào)告本科室年度專項(xiàng)資金項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展和資金使用情況，定期進(jìn)行專項(xiàng)檢查，監(jiān)督項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)展，及時(shí)掌握下級(jí)部門和項(xiàng)目單位的資金使用情況，并將有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)材料和檢查情況報(bào)預(yù)算科，預(yù)算科則定期聯(lián)合省財(cái)政廳采取抽查形式對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行情況開展績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督檢查工作，并形成相關(guān)匯報(bào)材料報(bào)審計(jì)部門。

（二）建立財(cái)政支出全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

1.健全績(jī)效管理體系。提高績(jī)效管理制度法律位階，完善績(jī)效目標(biāo)完成情況定期報(bào)告機(jī)制，健全多層次的績(jī)效管理機(jī)制，發(fā)展多元績(jī)效管理主體，形成多種績(jī)效管理方式。探索開展聯(lián)合績(jī)效管理，由財(cái)政部門、審計(jì)部門、人大代表、社會(huì)公眾和專業(yè)機(jī)構(gòu)共同組成的績(jī)效考評(píng)隊(duì)伍，提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的透明度和公信力。

2.完善績(jī)效管理的指標(biāo)體系。要分別建立針對(duì)主管部門（專項(xiàng)）和資金使用單位（項(xiàng)目）的雙重績(jī)效管理指標(biāo)體系。首先，在主管部門的績(jī)效管理指標(biāo)體系建構(gòu)方面，績(jī)效管理要與專項(xiàng)資金設(shè)立時(shí)提出的目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。其次，在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)中，借鑒世界金融機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)政府貸款項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)的要求。此外，也可以將政府部門分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)管理類部門、社會(huì)管理和政務(wù)管理類部門、市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督類部門，從而實(shí)施政府部門分類別績(jī)效評(píng)估。

3.注重績(jī)效管理結(jié)果的應(yīng)用。擴(kuò)大績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用覆蓋范圍，將績(jī)效管理結(jié)果與財(cái)政資金管理有機(jī)結(jié)合，對(duì)不同階段的績(jī)效管理結(jié)果采取不同的應(yīng)用方式。對(duì)于階段性評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，主要是直接反饋到使用部門，督促其改善績(jī)效管理模式;對(duì)于后評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，主要是講績(jī)效結(jié)果與資金預(yù)算安排進(jìn)行掛鉤，以績(jī)效管理結(jié)果引導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政資金的使用方向，優(yōu)化部門預(yù)算的編制。

五、總結(jié)

當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，國(guó)家對(duì)于政府財(cái)政收支的績(jī)效管理工作更加重視，而財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作又是事業(yè)單位績(jī)效管理的重中之重。只有通過(guò)不斷改進(jìn)政府與事業(yè)單位各部門在具體項(xiàng)目領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)工作方式和作風(fēng)，提高財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作能力，從而建立起真正意義上的績(jī)效管理高質(zhì)量事業(yè)單位。

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（作者單位：甘肅省地質(zhì)調(diào)查院 甘肅蘭州 730000）

（責(zé)編：玉山）