論當(dāng)前農(nóng)村水電發(fā)展需要的扶持政策

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(陜西省水利廳，西安 710004)

陜西省農(nóng)村水電可開發(fā)容量為311萬kW，目前在建及已建電站700余處，總裝機(jī)容量160萬kW。同時為服務(wù)民生，實(shí)施了“十二五”14個水電農(nóng)村電氣化縣、7個小水電代燃料項(xiàng)目、88個小水電增效擴(kuò)容改造項(xiàng)目。農(nóng)村水電上網(wǎng)電價0.31元/(kW·h)。

1 農(nóng)村水電開發(fā)熱潮退卻，增速明顯放緩

“十五”是能源危機(jī)出現(xiàn)、農(nóng)村水電等可再生能源地位顯著提高、民間資本大量進(jìn)入的時期，該時期掀起了“水電熱”，開工及在建項(xiàng)目創(chuàng)歷史新高；“十一五”是投資理性回歸、規(guī)范管理的時期，由于“十五”續(xù)建項(xiàng)目的陸續(xù)建成，投產(chǎn)創(chuàng)新高；“十二五”期間，農(nóng)村水電所謂的暴利光環(huán)徹底褪去，從超常增長階段過渡到平穩(wěn)發(fā)展階段。

“十二五”以來，陜西省年新增裝機(jī)近10萬kW，為發(fā)展最快的時期，這些新投產(chǎn)項(xiàng)目主要為“十一五”期間開工的續(xù)建項(xiàng)目。2013年全省新開工項(xiàng)目不足3萬kW，開展前期工作的項(xiàng)目也寥寥無幾，開發(fā)步入低谷。2015年以后，每年新投產(chǎn)項(xiàng)目將不足2萬kW。 從全國來看，2006年新增裝機(jī)達(dá)546萬kW， 以后也呈逐年減少的趨勢(見表1)。

表1 “十一五”以來全國農(nóng)村水電年新增情況

2 農(nóng)村水電增速放緩的原因

2.1 隨著開發(fā)程度提高，開發(fā)難度加大

2013年，陜西省已建與在建裝機(jī)容量160萬kW，占可開發(fā)量的51%。隨著開發(fā)程度的迅速提高，條件優(yōu)越的項(xiàng)目已開發(fā)殆盡，單站引水距離越來越長，涉及的移民、淹沒等問題越來越多，開發(fā)難度越來越大?！笆濉蹦┢谒苜Y源開發(fā)率為24%，平均單位千瓦造價為5000元，目前開發(fā)率達(dá)到48%，平均單位千瓦造價為12000～15000元。

2.2 農(nóng)村水電建設(shè)成本提高，投資回收期延長

由于人工、材料價格大幅上漲，前期工作周期延長，征地、移民補(bǔ)償及專項(xiàng)設(shè)施防護(hù)費(fèi)用上漲，農(nóng)村水電造價大幅提高?！笆濉背跗?，陜西省農(nóng)村水電單位電能(1kW·h)投資在1元左右，而目前已達(dá)3～5元。按目前0.31元/(kW·h)的上網(wǎng)電價，收回投資至少要10～12年。

2.3 運(yùn)行成本大幅提高

2.3.1 下泄生態(tài)流量，年利用小時降低

陜西省要求各電站必須下泄不低于多年平均流量10%的生態(tài)基流，使發(fā)電量減少約20%，年利用小時降低，單位成本顯著上升。

2.3.2 人員工資、修理費(fèi)用、管理成本等大幅上升

陜西省農(nóng)村水電職工平均月工資僅1500元左右，雖然很低，但較前些年已有了較大提高，致使運(yùn)行成本增加；由于水電上網(wǎng)電價偏低，發(fā)電收入少，大批老電站自身積累不足，設(shè)備更新改造滯后，目前設(shè)備老化嚴(yán)重，效率降低，發(fā)電量減少。隨著發(fā)電設(shè)備運(yùn)行時間增長，設(shè)備維修、改造量逐年增加，維修費(fèi)用逐年增大。

2.3.3 財(cái)務(wù)費(fèi)用大幅增加

“九五”以前建設(shè)的電站，以國家投資為主，總體上財(cái)務(wù)費(fèi)用占成本比例相對較小。“九五”以后建設(shè)的電站，基本依靠民間融資及商業(yè)貸款，利率提高等因素不斷加大融資成本，造成財(cái)務(wù)費(fèi)用不斷提高，有些電站該費(fèi)用占總支出的40%以上，大量電站無力償貸。

2.4 電價增速緩慢

目前國家對農(nóng)村水電的政策越來越好，但農(nóng)村水電發(fā)展卻步入了低谷，其中成本飛漲、電價偏低、投資回報(bào)低無疑是最主要的原因。

表2 陜西省農(nóng)村水電造價、電價及成本對照

從表2可以看出，單位千瓦造價從2003年的3000元增加到2012～2014年的12000元，增長300%，但同期上網(wǎng)電價則僅從0.3元/(kW·h)提高到0.31元/(kW·h)，僅提高3%。2004年前后，水電上網(wǎng)電價與火電上網(wǎng)電價一度持平，但隨著煤炭價格上漲，火電價格一路上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了水電。但目前火電標(biāo)桿電價已比農(nóng)村水電上網(wǎng)電價高0.087元/(kW·h)，火電最高電價已比小水電高出0.11元/(kW·h)，脫硫電價則更高。

2.5 受上網(wǎng)的市場環(huán)境制約

相比廠網(wǎng)分開以前，農(nóng)村水電的上網(wǎng)環(huán)境有了根本性的改變。但由于體制慣性及一些潛規(guī)則的影響根深蒂固，短期內(nèi)還難以改變受電網(wǎng)制約的現(xiàn)狀。由于在市場中屬于弱者，沒有話語權(quán)，當(dāng)一些不公平、不合理的條款強(qiáng)加到自己身上，合法權(quán)益受到侵害時，敢怒不敢言，大多選擇了沉默，而不是依法維權(quán)。

2.5.1 上網(wǎng)方案批復(fù)費(fèi)時費(fèi)力

國家能監(jiān)局規(guī)定的30個工作日辦理完畢的要求，難以落實(shí)到位。同時一些電站的上網(wǎng)線路的設(shè)計(jì)、施工等要由電網(wǎng)企業(yè)下屬企業(yè)承擔(dān)，費(fèi)用及造價均高于市場。

2.5.2 并網(wǎng)線路仍由電站投資

國家發(fā)改委《關(guān)于規(guī)范電站送出工程建設(shè)與投資的通知》、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》要求，目前電網(wǎng)主要為大中型水電站建設(shè)接入工程，農(nóng)村水電未予考慮，農(nóng)村水電不但未享受國家政策反而多處受阻。農(nóng)村水電自己投資線路，計(jì)量點(diǎn)設(shè)在了產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)，還需承擔(dān)本應(yīng)由購電方承擔(dān)的輸電線損。

國家能源局《關(guān)于電網(wǎng)企業(yè)回購電源項(xiàng)目自建配套送出工程有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國能綜監(jiān)管〔2014〕84號)要求電網(wǎng)企業(yè)必須回購大中型電廠上網(wǎng)線路，而對農(nóng)村水電等小型可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，只是“鼓勵有條件的電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況安排回購工作”。

由于歷史等眾多原因，陜西省一些電站上網(wǎng)線路由一些與電網(wǎng)企業(yè)有千絲萬縷關(guān)系的企業(yè)投資建設(shè)，由水電站向該企業(yè)支付高額的租賃費(fèi)用，水電企業(yè)與有關(guān)公司簽訂的線路租賃等合同顯失公平，推高了發(fā)電成本。有的還以上網(wǎng)線路入股，但同股不同權(quán)，不管電站盈利與否，均收取高額回報(bào)。

2.6 環(huán)境制約及輿論影響

近年來，因造成河道減水脫流，農(nóng)村水電屢被社會所詬病，質(zhì)疑和批評嚴(yán)重影響了行業(yè)整體形象，一度成為媒體報(bào)道的焦點(diǎn)及人大、政協(xié)兩會的熱點(diǎn)。2007年、2010年，陜西省嵐河水電開發(fā)被多家媒體兩次集中報(bào)道，引起了中央、省政府及廳領(lǐng)導(dǎo)的重視。陜西省水能資源最為豐富的安康市因?qū)冶粓?bào)道而使政府決定不再開發(fā)水電。

2.7 前期程序復(fù)雜

目前農(nóng)村水電核準(zhǔn)前需完成《可行性研究設(shè)計(jì)報(bào)告》、《水資源論證報(bào)告》、《水土保持方案》、《河流規(guī)劃同意書》、《防洪影響評價》、《環(huán)境影響評價》、土地預(yù)審、上網(wǎng)意向、林業(yè)、移民、漁業(yè)等多項(xiàng)內(nèi)容及環(huán)節(jié)。規(guī)模較大的水庫還要完成《地質(zhì)災(zāi)害評價》、《地震安全性評價》。核準(zhǔn)制的初衷是簡化審批，但實(shí)際上比審批制更為復(fù)雜。前期投資已占到總投資的20%以上，大小電站均需兩三年方能完成前期工作，這些因素都影響到開發(fā)建設(shè)。

3 當(dāng)前農(nóng)村水電發(fā)展需要的扶持政策

3.1 農(nóng)村水電成本優(yōu)勢減弱，迫切需要政策扶持

陜西農(nóng)村水電單位千瓦造價已達(dá)12000元，單位電能造價已達(dá)3.5元/(kW·h)，高于風(fēng)電(6000元/kW)、太陽能(8000元/kW)，但0.31元/(kW·h)的上網(wǎng)電價，低于風(fēng)電的0.61元/(kW·h)，更低于太陽能的0.90元/(kW·h)，傳統(tǒng)意義上水電的低成本優(yōu)勢早已不復(fù)存在，相對于其他可再生能源，農(nóng)村水電目前最需要政策扶持。

《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)規(guī)定,水能對該法的適用另行制定，至今尚未出臺,農(nóng)村水電并未享受到更多可再生能源的優(yōu)惠政策。陜西省農(nóng)村水電開發(fā)率已超過50%，全國達(dá)到55.6%，福建、廣東、浙江、湖南、江西等9省突破70%，西部地區(qū)建設(shè)成本已經(jīng)進(jìn)入一個較高區(qū)位，建設(shè)處于明顯下滑趨勢，沒有政策支持將難以繼續(xù)快速發(fā)展。因此，國家應(yīng)繼續(xù)出臺和完善農(nóng)村水電的優(yōu)惠政策，依靠政府對清潔能源的政策性扶持和市場交易機(jī)制推進(jìn)后續(xù)水能資源開發(fā)。

3.2 按《可再生能源法》規(guī)定，農(nóng)村水電要同網(wǎng)同價

長期以來，農(nóng)村水電電價不僅得不到太陽能、風(fēng)電的優(yōu)惠電價政策，更低于污染較重的火電，違背科學(xué)發(fā)展觀和市場經(jīng)濟(jì)原則，不利于鼓勵清潔能源發(fā)展。壓低地方及民間投資的農(nóng)村水電的上網(wǎng)電價，利益由發(fā)電側(cè)轉(zhuǎn)移至輸配電，使農(nóng)村水電直接成為電網(wǎng)企業(yè)利潤的來源，利潤從陜南貧困山區(qū)及民間轉(zhuǎn)移到央企，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.2.1 按照《可再生能源法》“全額上網(wǎng)，同網(wǎng)同價”

目前，各地普遍按照成本+適當(dāng)利潤的定價機(jī)制確定上網(wǎng)電價，貴州、湖南等省一站一價，陜西省農(nóng)村水電職工月收入僅1500元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他電力企業(yè)職工收入，有的私營電站由于人數(shù)減少已影響安全生產(chǎn)，且沒有為職工辦理“三金”等保險(xiǎn)，即便如此“削減”成本，一些電站仍然虧損，當(dāng)前的電價也未完全反映農(nóng)村水電的成本。實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)同價是當(dāng)務(wù)之急，上網(wǎng)電價應(yīng)該與安裝脫硫設(shè)備的火電機(jī)組相同。

3.2.2 提高農(nóng)村水電上網(wǎng)電價，體現(xiàn)水電站公益性

農(nóng)村水電絕大部分是由私營資本投資建設(shè)的，主要分布在中小河流，與防洪、灌溉等關(guān)系極為緊密，這些水電工程同時承擔(dān)了一部分防洪、灌溉、供水、水資源調(diào)配等公益職能，社會資本做了本應(yīng)由政府投資做的事情。提高農(nóng)村水電上網(wǎng)電價，等于給予私營資本在公益性方面的一種補(bǔ)償，有利于促進(jìn)調(diào)蓄電站發(fā)展，提高抗御自然災(zāi)害的能力，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件。

3.2.3 提高上網(wǎng)電價，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償

黨的十八屆三中全會要求實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。火電廠因安裝脫硫等裝置增加了投資和運(yùn)行成本，其上網(wǎng)電價高于未安裝的電廠，而農(nóng)村水電按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊笙滦股鷳B(tài)流量，發(fā)電量減少20%以上，單位發(fā)電成本增加20%，上網(wǎng)電價也應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境成本。電價提高后，農(nóng)村水電效益改善，枯水期少發(fā)電甚至不發(fā)電，或拿出部分資金用于生態(tài)補(bǔ)償、修復(fù)。

3.3 落實(shí)農(nóng)村水電上網(wǎng)、結(jié)算政策，維護(hù)小水電合法權(quán)益

3.3.1 農(nóng)村水電上網(wǎng)線路應(yīng)由電網(wǎng)建設(shè)

國家發(fā)改委《關(guān)于規(guī)范電站送出工程建設(shè)與投資的通知》、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》要求，可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的接入系統(tǒng)工程，由電網(wǎng)建設(shè)。

3.3.2 維護(hù)市場公平正義

為了爭取農(nóng)村水電的權(quán)益，陜西省水利廳與西北電監(jiān)局以西電監(jiān)〔2012〕42號聯(lián)合印發(fā)了《購售電合同》、《并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議》(小水電)示范文本，示范文本中對并網(wǎng)條件、全額收購、及時結(jié)算、不扣線損等以合同的形式進(jìn)行了明確，規(guī)范了電網(wǎng)、電站雙方權(quán)利和義務(wù)，但實(shí)際落實(shí)不到位。農(nóng)村水電企業(yè)與有關(guān)公司簽訂的一些線路租賃的合同顯失公平，嚴(yán)重盤剝了農(nóng)村水電的利益，推高了發(fā)電成本。必須打破依靠壟斷地位強(qiáng)迫農(nóng)村水電簽訂不平等合同的情況，解除不平等合同，按照《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合同法》，雙方主體平等協(xié)商。查處隨意考核、亂扣線損、調(diào)度不公等行為，凈化市場環(huán)境。

3.3.3 期待能自發(fā)自用

2013年7月，國家發(fā)改委印發(fā)了《分布式發(fā)電管理暫行辦法》，小水電作為分布式電源可以自發(fā)自用，余電上網(wǎng)。但是一些與電站近在咫尺、由同一業(yè)主投資的企業(yè)卻不能使用電站的電，以0.31元/(kW·h)的價格上網(wǎng)，同時又以0.7元/(kW·h)左右的工業(yè)電價下網(wǎng)。

3.4 國家應(yīng)加大對農(nóng)村水電的投入

農(nóng)村水電促進(jìn)了節(jié)能減排，國家也應(yīng)拿出再生能源發(fā)展基金及其他投資用于開展河流生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，開展河流生態(tài)修復(fù)及生態(tài)補(bǔ)償，整治環(huán)境，提升面貌，拓展農(nóng)村水電的社會功能。對農(nóng)村水電站增設(shè)生態(tài)放水工程設(shè)施、農(nóng)村水電生態(tài)流量在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)給予補(bǔ)助。

3.5 建立綠色水電制度體系

建立完善的綠色水電指標(biāo)、評價制度體系，提高評價的公信力。建立綠色電力認(rèn)購制度，在電價、國家投資等方面向綠色水電傾斜。

3.6 整合前期程序

針對水電站環(huán)境問題，可研階段均要涉及規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評、水資源論證、水土保持，但從效果看并未形成合力。根據(jù)目前形勢，應(yīng)對《農(nóng)村水電站可行性研究報(bào)告編制規(guī)程》進(jìn)行修訂，對水資源、水土保持、環(huán)境保護(hù)、防洪影響、規(guī)劃同意書等進(jìn)行整合，摒棄部門利益，有關(guān)部門聯(lián)合審查，提高效率和效果。

3.7 排除輿論偏見，客觀對待農(nóng)村水電

農(nóng)村水電本身是清潔可再生能源，是環(huán)保工程，對促進(jìn)節(jié)能減排具有重要的作用，但有時卻以破壞環(huán)境的形象出現(xiàn)在公眾眼中。這與一些電站不按要求泄放生態(tài)流量有關(guān)，與水電開發(fā)和當(dāng)?shù)厝罕娎婕m葛有關(guān)，也與國際上一些組織的“反壩”行為有關(guān)。作為發(fā)展中國家，治理江河、開發(fā)水電是實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然和現(xiàn)實(shí)選擇，國家支持水電開發(fā)的政策始終不變。一些農(nóng)村水電確實(shí)存在造成河道斷流的問題，這是發(fā)展中的問題，通過一定的政策、工程及管理措施可以得到消除或改善。近年來，陜西省新建壩后(河床式)電站要求大小機(jī)結(jié)合，并設(shè)放水孔，確保調(diào)蓄及檢修時河道不斷流，中、高壩設(shè)計(jì)壩后生態(tài)流量小機(jī)組，一些電站在壩體上設(shè)置了無節(jié)制的放水孔。通過以上措施，河道減水脫流問題得到了顯著改善。只要共同努力，一定可以實(shí)現(xiàn)山青、水綠，經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會效益的多贏目標(biāo)。