恩施州水電站項(xiàng)目超概主要原因分析

(恩施永揚(yáng)水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)有限責(zé)任公司， 湖北 恩施 445000)

經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算是一項(xiàng)工程項(xiàng)目的最高投資控制目標(biāo)， “超概”是指工程竣工結(jié)算(決算)額超出了這一最高限額。在恩施州的中小型水電站建設(shè)中，超概現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。超概現(xiàn)象不僅影響著國(guó)家對(duì)相關(guān)資金的管控，對(duì)項(xiàng)目所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到負(fù)面作用，同時(shí)還嚴(yán)重制約著我國(guó)水利水電工程的建設(shè)和發(fā)展。如何控制超概，使投資發(fā)揮最大效益，成了水利工程建設(shè)者應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題，而分析超概的原因則是控制超概現(xiàn)象的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。

1 恩施州地理情況及水電站超概概述

恩施土家族苗族自治州(以下簡(jiǎn)稱(chēng)恩施州)位于湖北省西南部，國(guó)土面積2.40萬(wàn)km2。州內(nèi)山峰林立溝壑縱橫并且雨量充沛，全州多年平均降雨量達(dá)近1600mm，全州流域面積大于100km2的河流有45條，大于1000km2的河流有清江、酉水、沿渡河等9條。恩施州是湖北省僅次于宜昌的第二大水資源富集區(qū)，全州水能資源理論蘊(yùn)藏量為509萬(wàn)kW，可開(kāi)發(fā)量349.10萬(wàn)kW。

2003年起，借國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)的東風(fēng)，一大批中小型水電站啟動(dòng)建設(shè)。至2013年，恩施州境內(nèi)已建成發(fā)電站289座，總裝機(jī)容量340萬(wàn)kW。水電開(kāi)發(fā)作為恩施州支柱產(chǎn)業(yè)之一，其快速發(fā)展，對(duì)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步帶動(dòng)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著一大批水電站項(xiàng)目的實(shí)施，水電站項(xiàng)目普遍超概的問(wèn)題引起了相關(guān)部門(mén)的關(guān)注。筆者對(duì)恩施州部分水電站超概情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，見(jiàn)表1。

表1 恩施州部分水電站超概情況

2 水電站項(xiàng)目超概原因分析

從表1可以清楚地看到，水電站項(xiàng)目超概范圍廣、額度大、比例高。結(jié)合多個(gè)水電站投資建設(shè)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為超概的原因可以歸納為以下幾個(gè)方面：

2.1 成本上漲

成本上漲主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種材料在市場(chǎng)的調(diào)控下有不同幅度的上漲，見(jiàn)表2。

表2 部分常用材料價(jià)格

注表中各數(shù)據(jù)參見(jiàn)水利部《關(guān)于試行<水利工程設(shè)計(jì)概(估)算費(fèi)用構(gòu)成及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)>的通知》、《關(guān)于印發(fā)<水利工程設(shè)計(jì)概(估)算費(fèi)用構(gòu)成及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)>和<水利水電工程施工機(jī)械臺(tái)班費(fèi)定額>的補(bǔ)充規(guī)定的通知》、《水利水電工程設(shè)計(jì)概算費(fèi)用構(gòu)成及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)》和《水利水電工程設(shè)計(jì)概算費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)》(2007年版)。

從表2可以看出，近些年在項(xiàng)目實(shí)施中，鋼筋、水泥、炸藥等常用的材料近些年來(lái)價(jià)格持續(xù)上漲，而水利水電工程工期相對(duì)較長(zhǎng)，按照水利部《關(guān)于發(fā)布水利工程設(shè)計(jì)概(估)算編制規(guī)定的通知》和湖北省水利廳《關(guān)于發(fā)布〈湖北省水利水電工程設(shè)計(jì)概(估)算編制規(guī)定〉(試行)的通知》的規(guī)定，價(jià)差預(yù)備費(fèi)需要“按照國(guó)家計(jì)委根據(jù)物價(jià)變動(dòng)趨勢(shì)，適時(shí)調(diào)整和發(fā)布的年物價(jià)指數(shù)計(jì)算”。在項(xiàng)目的前期審查中，均未計(jì)列價(jià)差預(yù)備費(fèi)。

其次是人工成本的上升。近年來(lái)，由于建筑市場(chǎng)人工工資不斷上漲，目前水利行業(yè)定額采用的人工工資標(biāo)準(zhǔn)已與市場(chǎng)嚴(yán)重脫節(jié)，而水利行業(yè)一直未出臺(tái)相應(yīng)的人工費(fèi)調(diào)整文件。根據(jù)湖北省水利廳《關(guān)于發(fā)布〈湖北省水利水電工程設(shè)計(jì)概(估)算編制規(guī)定〉(試行)的通知》，恩施州內(nèi)樞紐項(xiàng)目人工工資標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表3。

表3 恩施州樞紐工程人工工資標(biāo)準(zhǔn)(2005年至今概算采用)

而市場(chǎng)人工價(jià)格自2010年起開(kāi)始大幅上漲，至2013年年底，高級(jí)工、初級(jí)工工資分別已達(dá)200元/工日、150元/工日，是8年前工資標(biāo)準(zhǔn)的4～5倍。關(guān)于水利水電工程概(估)算中之人工費(fèi)，湖北省水利廳尚未發(fā)布相關(guān)調(diào)整通知，批準(zhǔn)概算中人工價(jià)格與項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中市場(chǎng)人工價(jià)格差距引起的投資增加比重逐年增大。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，恩施青龍水電站實(shí)施過(guò)程中僅人工費(fèi)補(bǔ)差費(fèi)用就達(dá)716.82萬(wàn)元。另外，在實(shí)際建設(shè)活動(dòng)中，建設(shè)者既要趕工期，又要保證工程質(zhì)量，施工單位在縮短工期還要保證質(zhì)量的限制下，必須加大設(shè)備、人力與管理上的資源投入，這使得之前的施工計(jì)劃和概算逐步成為一紙空文，導(dǎo)致超概現(xiàn)象產(chǎn)生。

2.2 政策性調(diào)整

政策性調(diào)整是指在水利工程建設(shè)期間，國(guó)家或地區(qū)政策發(fā)生變化，對(duì)工程建設(shè)的影響。例如2009年10月4日，湖北省人民政府發(fā)布《關(guān)于公布湖北省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的通知》，水電站征地移民標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，在此之前已核準(zhǔn)但未完成征地移民工作的項(xiàng)目，在2010年之后的實(shí)施過(guò)程中，只能按新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，從而造成征地移民費(fèi)用大幅超概。再比如2012年2月14日，財(cái)政部、安全監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法〉的通知》決定，自2012年2月14日起，在水利水電工程項(xiàng)目中，按建安投資的2%計(jì)列安全生產(chǎn)費(fèi)用，對(duì)在建項(xiàng)目，建設(shè)單位須按要求保證安全生產(chǎn)費(fèi)用的投入，在概算調(diào)整中增加該項(xiàng)費(fèi)用既是合理的又是必須的。

2.3 設(shè)計(jì)方案變更和項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容增加

設(shè)計(jì)變更是超概的最主要原因，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代初期設(shè)計(jì)變更占工程投資增加總額的比例只有14.9%，而到了90年代后期，設(shè)計(jì)變更所占比例就增加到44.9%。近些年，該比例一直維持在50%以上。筆者認(rèn)為：水電站項(xiàng)目建設(shè)中的設(shè)計(jì)變更一般可劃分為以下兩種情況：

a.由地質(zhì)問(wèn)題帶來(lái)的投資增加。恩施州喀斯特地貌分布極為廣泛，山間谷地星羅棋布，全州以石灰?guī)r和白云巖為主的碳酸巖面積占總面積的54.4%，裸露的碳酸巖受該州溫暖多雨氣候的影響，石芽、溶洞、漏斗、育谷、伏流比比皆是。由于地形地質(zhì)條件的復(fù)雜，在大壩壩基開(kāi)挖、壩基帷幕灌漿處理、隧洞開(kāi)挖、隧洞回填灌漿處理等工程中，由于地質(zhì)原因帶來(lái)的設(shè)計(jì)變更增多。其原因包括：?設(shè)計(jì)時(shí)不可預(yù)知，例如施工區(qū)域設(shè)計(jì)初期為原始森林，無(wú)法詳細(xì)對(duì)該地區(qū)進(jìn)行完善的施工設(shè)計(jì)；?勘探前期設(shè)計(jì)周期短，設(shè)計(jì)工作深度不夠，“邊設(shè)計(jì)邊施工”，帶來(lái)設(shè)計(jì)變更。

b.項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，各種非地質(zhì)的主客觀原因?qū)е卤仨氝M(jìn)行設(shè)計(jì)變更。首先，由于施工條件限制等客觀原因，原計(jì)劃的工程界面無(wú)法達(dá)到，為保證安全，對(duì)部分工程進(jìn)行必要的設(shè)計(jì)變更。例如在魚(yú)泉水電站工程中，由于施工條件的限制，引水隧洞進(jìn)口開(kāi)挖棄渣順洞口山坡堆放，棄渣堵塞導(dǎo)流洞進(jìn)口。為保證工程安全，設(shè)計(jì)只能將導(dǎo)流洞原進(jìn)口以增加鋼筋混凝土箱涵的方式前移，增加了導(dǎo)流洞箱涵工作量。其次，為加快施工進(jìn)度、改善施工條件，業(yè)主要求設(shè)計(jì)變更。例如，在魚(yú)泉水電站中，壓力引水隧洞原設(shè)計(jì)斷面為圓形，內(nèi)徑2500mm，實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)理同意采用施工方提出的建議斷面，即最大直徑為3600mm的馬蹄形斷面，從而引起隧洞開(kāi)挖量、襯砌量的大幅增加。

除設(shè)計(jì)變更外，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的增加也是超概的重要因素。按規(guī)定，與水電站配套的外送線(xiàn)路、接入系統(tǒng)等送出工程應(yīng)為獨(dú)立項(xiàng)目，不屬于樞紐工程投資范圍。目前，絕大多數(shù)中小型水電站送出工程基本上由建設(shè)單位自主投資建設(shè)，為便于管理，送出工程投資納入水電站項(xiàng)目投資管理范圍，例如恩施青龍水電站僅送出工程一項(xiàng)就增加1084.77萬(wàn)元。除送出工程外，為了工程實(shí)施有一個(gè)良好的外部環(huán)境，部分水電站項(xiàng)目需要對(duì)當(dāng)?shù)匕傩者M(jìn)行一些拆遷安置，出資建設(shè)非工程需要的公路、橋梁等便民設(shè)施，加大了項(xiàng)目投資。

2.4 地質(zhì)災(zāi)害和氣象災(zāi)害

恩施州位于鄂西褶皺山地，地勢(shì)西高東低，平均海拔千米以上，山峰聳立，河谷深切，相對(duì)高差一般在500～1300m之間。恩施州境內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生種類(lèi)多、分布廣、頻率高、災(zāi)情重，是湖北省地質(zhì)災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)之一。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，工程區(qū)內(nèi)一旦發(fā)生崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，一方面滑坡體清理、道路維修與恢復(fù)等需要投入資金；另一方面又要增加大壩、溢洪道等主體工程邊坡支護(hù)、混凝土回填等工程量，直接延長(zhǎng)了工期。2007年7月28日，在建的鶴峰江坪河水電站遭遇特大滑坡，直接損失達(dá)1億元，就是一個(gè)典型例證。另外，遭遇暴雨、洪水也是影響工程投資的重要因素。遭遇超標(biāo)洪水是小概率事件，但并非就不可能發(fā)生。2007年5月，魚(yú)泉水電站工程區(qū)遭遇暴雨，壩址洪峰流量達(dá)到50年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)，大壩壩頂過(guò)流、趾板止水片嚴(yán)重破壞、料場(chǎng)至大壩的上壩公路基本被毀、壩址下游河道嚴(yán)重堵塞，洪水在造成了經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)又直接拖延工期3個(gè)月。

2.5 參建單位的管理能力

一個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，取決于項(xiàng)目參建各方項(xiàng)目管理能力的高低，參建各方的通力合作是工程完工的前提。其中，建設(shè)方的管理能力又是工程完成效率的最直接影響因素。2003～2013年這一階段，水電站建設(shè)業(yè)主中，民營(yíng)企業(yè)家占了絕大多數(shù)，這些民營(yíng)企業(yè)家基本上沒(méi)有水電工程建設(shè)與管理經(jīng)驗(yàn)，加之傳統(tǒng)的家族化管理模式，沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)業(yè)的有經(jīng)驗(yàn)的管理團(tuán)隊(duì)，其管理能力、管理效率、管理成果如何可想而知；此外，民營(yíng)企業(yè)家投資建設(shè)水電站，資金不能按時(shí)足額到位、項(xiàng)目融資難度大、業(yè)主股權(quán)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題的出現(xiàn)，導(dǎo)致工程實(shí)施過(guò)程時(shí)斷時(shí)續(xù)，工期延長(zhǎng)，進(jìn)而使建設(shè)管理費(fèi)、建設(shè)期利息等費(fèi)用大幅飆升。例如恩施青龍水電站工期延長(zhǎng)近4年，建設(shè)管理費(fèi)增加1944.08萬(wàn)元，建設(shè)期貸款利息增加4813.61萬(wàn)元，兩項(xiàng)合計(jì)增加投資6757.69萬(wàn)元，占投資增加總額的比例高達(dá)38%。

2.6 其他因素

國(guó)家相關(guān)稅費(fèi)、銀行貸款利息變化也是影響水利水電工程項(xiàng)目超概的重要因素。

3 結(jié) 語(yǔ)

總的來(lái)看，水電站項(xiàng)目超概的原因是多層次多方面的，有效控制水電站工程項(xiàng)目的造價(jià)，仍然是未來(lái)必須重視且須及時(shí)解決的問(wèn)題。針對(duì)上述原因，今后在進(jìn)行大中型工程建設(shè)之前，首先要把設(shè)計(jì)放到一個(gè)重要的位置，選擇有實(shí)力、有信譽(yù)的設(shè)計(jì)咨詢(xún)單位，推行設(shè)計(jì)監(jiān)理，在工程開(kāi)始前對(duì)該地區(qū)的地理環(huán)境和氣象因素有全面的勘測(cè)和了解，進(jìn)而做出合理的設(shè)計(jì)；其次要緊跟政策步伐，及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、進(jìn)度和工程工序，在符合政策的前提下盡量減少成本；最后要選擇有實(shí)力的項(xiàng)目建設(shè)單位，提升各參建單位的管理能力，對(duì)投資體制改革進(jìn)行新的探索，研究新的符合水利水電工程特點(diǎn)的管理監(jiān)督體系，爭(zhēng)取將超概控制在最低限度。

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