煤炭價格改革何去何從？

◎ 陳柳欽（中國能源經濟研究院，北京100733）

煤炭價格改革何去何從？

◎ 陳柳欽（中國能源經濟研究院，北京100733）

煤炭價格直接影響煤炭資源的供需水平和能力,是政府和企業(yè)進行經濟決策的重要基礎。

自我國進入21世紀，煤炭價格先后經歷了幾次改革。2002年以前，每年國家都會發(fā)布一個電煤政府的指導價格，各煤炭行業(yè)以及電力公司等依據(jù)該指導價格進行相關的煤炭交易，但是2002年起，國家不再明確發(fā)布指導價格，只是在每年的煤炭交易會上發(fā)布一個煤炭公司與電力公司之間進行協(xié)商的參考價格，放松了對電煤價格的控制。2004年以后，我國動力煤需求旺盛，動力煤價格開始大幅上漲。2005年，政府正式宣布不再對電煤價格調控，基本實現(xiàn)了政府發(fā)布原則、框架，企業(yè)自主銜接，依法簽訂合同。2006年，取消電煤價格臨時干預，重點運力不再翻版，轉而以合同為基礎。2006年以后國家對電煤價格的上漲幅度除特殊情況外，基本上不再限制煤炭價格的變化幅度，讓電煤價格完全由市場調節(jié)。2007年，取消訂貨會，引入競爭機制，企業(yè)不分所有制和隸屬關系，協(xié)商定價。2008年，提出深化價格改革，價格應反映供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本等因素。2008年8月后，受世界金融危機影響，中國經濟發(fā)展放緩，國內煤炭需求下降，動力煤庫存增加，價格開始大幅下滑；12月受主要動力煤產地限產減產政策影響，動力煤價格開始止跌企穩(wěn)。2009年，隨著中國經濟逐步恢復，中國動力煤價格上半年保持平穩(wěn)，下半年呈加快上漲態(tài)勢。2009年12月14日，國家發(fā)改委下發(fā)《關于完善煤炭產運需銜接工作的指導意見》（發(fā)改運行〔2009〕3178號），全國煤炭訂貨會取消，電煤合同簽訂改為供需企業(yè)自主談判，煤炭市場化進入新的階段。2010年上半年動力煤價格先抑后揚，總體呈現(xiàn)出振蕩走勢。2011年是?十二五‰開局之年，各地發(fā)展熱情高漲，固定資產投資繼續(xù)快速增長，受此影響，主要高耗能產品產量快速增長，煤炭需求持續(xù)保持旺盛態(tài)勢。2011年，中國煤炭產量為19.56億噸油當量，而國內煤炭消費量為18.394億噸油當量。由此，中國不僅是世界上最大的煤炭生產國，還是世界上最大的煤炭消費國，從二者數(shù)據(jù)差，折算出進出口的量基本上是自給自足。由于2010年南方嚴重春旱，水電產能低下，遠遠不能滿足需求，讓煤電企業(yè)迎來春天，使煤炭價格屢屢飛升，以致達到峰值。

然而，好景不長。轉入2012年，國內風調雨順，低成本的水電供給平衡，加上宏觀經濟下行，多數(shù)中小型企業(yè)面對不斷攀高的成本，紛紛關停流水線，甚至休眠，用電量大減。用煤大戶煤電企業(yè)步入困局，紛紛瘦身自救，用煤量銳減。曾經輝煌一時的煤炭業(yè)，由此出現(xiàn)市場滯銷、庫存積壓，成了燙手山芋，堅挺十年的價格大堤終于潰堤，正好應了?風水輪流轉‰這句老話。

長期以來，我國電煤價格實行雙軌制，即煤炭企業(yè)和電力企業(yè)在年初以低于市場價的價格鎖定一年供應量重點合同煤價和價格隨行就市的市場價格。?雙軌制‰的初始目的是保障煤炭供應，扶持當時還很弱小的煤炭企業(yè)。當時，?雙軌制‰對煤炭供應的穩(wěn)定和煤炭企業(yè)的成長發(fā)揮了積極作用。但隨著經濟發(fā)展和煤炭價格大幅度上漲，?雙軌制‰導致的大幅差價，既阻礙了煤炭價格的市場化進程，同時也使煤炭市場出現(xiàn)了很多問題，比如兌現(xiàn)率低、兌現(xiàn)質量差和中間環(huán)節(jié)亂收費等等。

2012年以來，煤炭行業(yè)結束了價格一路飆漲的黃金十年，煤價開始持續(xù)下跌，一直備受煤價困擾的電力行業(yè)則變被動為主動，從?到處求煤‰變?yōu)?挑煤挑價‰。同時，煤炭供需形勢出現(xiàn)了近年來少有的寬松局面，重點合同電煤與市場煤價差明顯縮小，國家發(fā)改委抓住時機，推出了多項涉及電煤價格并軌和產運需銜接方面的改革新政。2012年12月25日，國務院發(fā)布《關于深化電煤市場化改革的指導意見》（國辦發(fā)[2012]57號），決定自2013年起，取消重點合同，取消電煤價格雙軌制，國家發(fā)改委不再下達年度跨省區(qū)煤炭鐵路運力配置意向框架，由煤炭和電力企業(yè)自主協(xié)商確定價格，鼓勵雙方簽訂中長期合同。這意味著，歷時16年的煤炭價格雙軌制和歷時幾十年的煤炭訂貨會正式退出歷史舞臺，煤炭價格全面實現(xiàn)市場化。取消電煤價格雙軌制是電煤定價機制的重大轉變，也是能源價格體制改革的重要一環(huán)。電煤價格徹底并軌，由原來的?重點（合同）煤‰和?市場（交易）煤‰合二為一，并到?市場煤‰軌道上，變成?市場煤‰進行交易，這是煤炭價格徹底市場化的一個重要標志。

電煤市場化改革作為煤炭價改的關鍵一環(huán)，?市場化‰的理念貫穿始終。進入2013年，國家推出了多項電煤市場化改革政策，以取消重點電煤合同、實施電煤價格并軌，逐步形成合理的電煤運行和調節(jié)機制。在2013年1月20日，一年一度的煤電產需銜接會上，煤企和電企卻簽訂了有量無價的煤炭市場合同，看著價格欄上的空白，不禁令人擔憂，煤炭價格將何去何從？然而，從目前的市場運行情況看，由于當前煤炭市場處于供過于求的狀態(tài)，動力煤市場化改革進展良好，價格并軌平穩(wěn)。

在國家政策的推動下，我國煤炭市場化進程穩(wěn)步推進，已取得一定成效。據(jù)粗略統(tǒng)計，目前我國已在煤炭原產地、消費地及主要港口建成至少20家煤炭交易中心。自2006年以來，國內已初步形成了環(huán)渤海動力煤價格指數(shù)、中國煤炭價格指數(shù)、太原煤炭價格指數(shù)、沿海煤炭運價指數(shù)等多個煤炭價格指數(shù)體系，采集樣本覆蓋國內主要港口、30個省區(qū)，基本能反映煤價的運行趨勢。2013年9月26日，動力煤期貨在鄭州商品交易所成功上市，也標志著我國煤炭市場化改革的重大進展。

盡管，目前從我國煤炭市場發(fā)展的整體情況來看，煤炭價格的市場化步伐不斷加快，市場化程度不斷提高，但價格形成機制仍然不盡合理，表現(xiàn)為價格還不能完全反映煤炭資源稀缺程度、對環(huán)境的影響程度和市場供需關系。最大特征是?鳩占鵲巢‰，即在市場化的價格下，包含著不合理的收費以及重復的稅費設計。因此，煤炭資源稅改革勢在必行。

十八大報告提出，深化資源性產品價格和稅費改革。一段時間以來，煤炭資源稅改革的呼聲都很大，政府多次提及也是在探測市場對于改革的反應如何。然而，煤炭占國家能源比重超過了70%，稅改涉及的各方面利益太多，包括地方政府、央企等等，輕易不敢有大的變動。?從量計征‰到?從價計征‰一直是中國資源稅改革所期待的方向。煤炭資源稅改革中最重要的改變——?從量計征‰改為?從價計征‰，已經提出很多年了，卻沒有實施過，總是在邁著小碎步前進。時至2013年5月24日，國務院公布了《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》（國發(fā)〔2013〕20號），提出?將資源稅從價計征范圍擴大到煤炭等應稅品目，清理煤炭開采和銷售中的相關收費基金‰。煤炭資源稅從價征收才正式提上議事日程。將資源稅從價計征范圍由目前的原油、天然氣擴展到煤炭，這是既定的改革方向，只是何時、以何種稅率推出的問題。

目前，煤炭價格走低似乎已?無法遏制‰，但這并不一定是壞事。因為我們必須清楚地明白：一架飛機不可能永遠無休止地在天空中飛行。它只有能很好地著陸，才有機會更好地再次起飛。目前煤炭價格已基本市朝，未來改革重點在煤炭資源稅，從價計征改革時機已經成熟?，F(xiàn)在處于煤炭行業(yè)的低迷期，是煤炭資源稅改革的大好時機。

資源品價格改革幾乎每年都在推，但進展不大。而近一年多來，國家取消了電煤價格雙軌制、修改了煤電價格聯(lián)動機制、完善了成品油價格形成機制、放開大用戶直購電試點的審批等，種種信號表明，資源品價格改革的縱深推進或將成真。煤炭價格改革是能源領域的一項重要改革，既要理順長期扭曲的價格體系、發(fā)揮市場配置煤炭資源的基礎作用，還要體現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價和污染者付費原則，更要考慮社會的承受力，把握好推出時機。十八屆三中全再次提出要加快資源價格改革，再次說明煤炭資源稅改革已箭在弦上。我們要一鼓作氣，打好改革攻堅戰(zhàn)！

（作者為中國能源經濟研究院首席研究員、戰(zhàn)略研究中心主任）