從城市規(guī)劃與發(fā)展角度對軍民合用機場的反思
——以濟寧曲阜機場為例

張玉韓，戴特奇，李蘊雄

（北京師范大學地理學與遙感科學學院，北京 100875）

從城市規(guī)劃與發(fā)展角度對軍民合用機場的反思
——以濟寧曲阜機場為例

張玉韓，戴特奇，李蘊雄

（北京師范大學地理學與遙感科學學院，北京 100875）

以濟寧曲阜機場為例，結(jié)合菏澤機場規(guī)劃，說明了濟寧曲阜機場存在機場位置與旅游景區(qū)位置發(fā)生偏離、對濟寧城市空間擴展引導不足、限制菏澤機場規(guī)劃、影響濟寧綜合交通樞紐建設(shè)以及機場容量無法滿足旅客量增長等問題，這些問題具有一定的普遍意義，希望能促進規(guī)劃和決策者對軍民合用這一機場建設(shè)方式采取更為謹慎的態(tài)度。

軍民合用機場；濟寧曲阜機場；城市規(guī)劃；菏澤機場規(guī)劃

軍民合用機場是在軍用機場的基礎(chǔ)上改造而成的，其平時以民用運輸飛行為主，兼具軍方日常訓練飛行以及保障活動，戰(zhàn)時作為軍用的機場，是中國特有的一種機場運作方式[1]。軍民合用機場與一般民用運輸機場相比不但可以節(jié)省部分建設(shè)和運營成本，而且可以充分利用既有機場資源。

基于以上優(yōu)勢，長期以來，國家一直給予軍民合用機場的建設(shè)以政策支持。1985年《關(guān)于軍民合用機場使用管理的若干暫行規(guī)定》中即指出：“為加強軍民合用機場的統(tǒng)一使用管理，確保飛行安全，充分發(fā)揮現(xiàn)有機場的使用效率，從國家整體利益出發(fā)，既利于民用航空事業(yè)的發(fā)展，又保證軍隊戰(zhàn)備、訓練順利進行”[2]。到2007年，《全國民用機場布局規(guī)劃》又進一步明確了充分利用既有機場資源的原則和優(yōu)先軍民合用機場建設(shè)的導向，提出“鼓勵和優(yōu)先考慮利用既有的軍用機場資源，加強軍民合用機場的建設(shè)和軍隊報廢機場的合理利用，繼續(xù)推進空中交通管理體制改革，促進軍民航二者協(xié)同發(fā)展”[3]。

近年來，中國機場建設(shè)進入一個快速增長時期：民用運輸機場總數(shù)在“九五”時期增加0個，“十五”時期增加3個，“十一五”增加33個，而在《中國民用航空發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》中則規(guī)劃新增70個以上。在這一背景以及國家政策支持下，軍民合用機場項目得到迅速發(fā)展。到2010年，中國軍民合用機場數(shù)量占到了總民用運輸機場數(shù)量的30%以上。

然而，雖然軍民合用機場具有上述優(yōu)勢，但由于一個空間實體對應了兩個使用主體，使得機場在運行過程中難免出現(xiàn)沖突；尤其近年來民航運量增長較快，一些軍民合用機場的民用強度逐步提高，造成機場使用的矛盾較為突出。這些問題已引起了民航行業(yè)和相關(guān)研究者的重視，如王劍虹、林安、霍志勒等人從機場運營角度分析了軍民合用機場在軍民航飛行沖突、飛行區(qū)管理維護、航班審批等方面的實際問題，但他們的研究仍局限于民航行業(yè)角度[4-6]，而軍民合用機場選址的合理性問題還未引起重視。

作為重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，機場對城市整體空間結(jié)構(gòu)往往有較大影響，其選址對于城市發(fā)展至關(guān)重要。而軍用機場和民用機場的選址原則顯然不同：軍用機場選址首先考慮的是作戰(zhàn)訓練需求，因此應保證航空兵相互支援，互不干擾，便于飛機疏散、隱蔽與防護[7]；在交通方面考慮的是與其他軍用單位的關(guān)聯(lián)程度，而不是與城市核心區(qū)的聯(lián)系；另外，軍用機場的規(guī)劃不僅沒有考慮到對城市經(jīng)濟的促進、城市空間的指引等民用機場的規(guī)劃原則，其對于隱蔽性的要求反而在某種程度上是與民用機場的選址要求相違背的。這樣可能會導致由軍用機場改建的軍民合用機場偏離城市整體的空間戰(zhàn)略指向，不利于城市的長遠發(fā)展，有時甚至會對城市的進一步發(fā)展形成阻礙。這一問題本質(zhì)上是最優(yōu)區(qū)位的長期利益與軍民合用機場上述優(yōu)點之間的權(quán)衡。目前，從城市規(guī)劃與發(fā)展角度來評價和反思軍民合用機場的研究和關(guān)注還比較少，本文將以濟寧曲阜機場為例在這方面進行探討。

1 研究區(qū)介紹

1.1 案例機場

濟寧曲阜機場位于濟寧市嘉祥縣紙坊鎮(zhèn)，濟寧市西南28 km處，于2007年10月26日經(jīng)國家發(fā)改委批準立項，類型為軍民合用機場，等級為4C，跑道有1條，長2 800 m，設(shè)計2020年旅客吞吐量為42萬，設(shè)計2040年旅客吞吐量為135萬人次。該機場在2008年即取得了民航華東地區(qū)管理局頒發(fā)的《民用機場使用許可證》[8]，同年12月28日開航，是當年設(shè)計、當年施工、當年通航的機場。

如前所述，軍民合用機場因位置的事先固定性，使得其地址一般不是民用機場最優(yōu)選址。濟寧曲阜機場的選址過程中，這一問題較為突出，規(guī)劃部門提出的濟寧曲阜機場選址與軍民合用機場的區(qū)位有較大的差異，使得本案例所反映的問題更具有代表性。具體而言，濟寧曲阜機場在《濟寧市城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》中確定的區(qū)位并不是嘉祥縣，而是在城市東部。由于濟寧曲阜機場不僅影響到了濟寧市的發(fā)展，也影響到了周邊菏澤市的機場規(guī)劃，因此本文將濟寧和菏澤一同作為研究區(qū)來考慮。

1.2 案例區(qū)域

濟寧位于山東省西南部，東臨臨沂，西臨菏澤，南與棗莊和徐州接壤。轄2區(qū)（市中區(qū)、任城區(qū)）、3市（曲阜市、鄒城市、兗州市）、7縣（泗水縣、微山縣、魚臺縣、金鄉(xiāng)縣、嘉祥縣、汶上縣、梁山縣），面積1.1萬平方公里。2011年總?cè)丝跒?13萬人，GDP為2 897億元。2004年濟寧獲得“中國優(yōu)秀旅游城市”稱號。濟寧市共有世界文化遺產(chǎn)1處（三孔），國家歷史文化名城2座（曲阜、鄒城），中國優(yōu)秀旅游城市3座（濟寧、鄒城、曲阜），其中明故城（三孔）旅游區(qū)是中國第一批5A級景區(qū)，如圖1所示。

圖1 研究區(qū)域的位置Fig.1 Research area location

菏澤地處魯蘇豫皖4省交界地帶，面積1.2萬平方公里，2010年常住人口為829萬，市轄1區(qū)（牡丹區(qū)）、8縣（曹縣、單縣、定陶縣、巨野縣、鄆城縣、鄄城縣、成武縣、東明縣）。2011年GDP為1 557億元，人均GDP為18 730元。從2001—2011年，菏澤經(jīng)濟迅速發(fā)展，10年內(nèi)GDP平均增長率達到20.1%，比全國相應值高出4.8%；人均GDP平均增長率達到19.8%，比全國相應值高出5.2%。與此同時，菏澤城市客運總量也實現(xiàn)了快速增長，2003—2010年，城市客運總量平均增長速率為29.8%，遠高于全國相應值（8.4%）。

2 城市發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)存問題

2.1 機場位置與旅游景區(qū)位置發(fā)生偏離

濟寧曲阜機場在濟寧主要為其旅游業(yè)服務(wù)[9]，而濟寧最著名的旅游景區(qū)是曲阜三孔景區(qū)。曲阜位于濟寧市東北方向，是周朝時期魯國的國都，中國古代偉大的思想家、教育家、儒家學派創(chuàng)始人孔子的故鄉(xiāng)，1982年被國務(wù)院公布為首批歷史文化名城，被西方人士譽為“東方耶路撒冷”，是世界四大圣城之一[10]。近年來，濟寧接待國內(nèi)和國際游客人數(shù)呈逐年增長態(tài)勢，2005年以來增速都在15%以上，2011年共接待境外旅游者34.0萬人次，創(chuàng)匯收入17 767.1萬美元，分別比2010年增長17.7%和3.8%；接待國內(nèi)旅游人數(shù)3 617.9萬人次，旅游收入275.0億元，分別增長21.0%和23.9%。

但由于機場所在位置嘉祥縣離東部的曲阜較遠，無法對東部旅游業(yè)起到很好的帶動作用。從機場1.5 h輻射范圍來看（如圖2所示），如果考慮到擁堵和候車時間，曲阜到濟寧曲阜機場的實際行車時間將超過1.5 h，給航空旅客帶來極大不便。事實上，濟寧也并沒有依托其優(yōu)秀旅游資源而成為旅游強市。一方面，其2011年旅游總收入為286.4億元，在山東省僅屈居于第7位；另一方面，濟寧入境旅游市場份額一直偏低，2011年接待入境旅客人次和旅游外匯收入分別僅占濟寧旅游總?cè)舜魏涂偸杖氲?.93%和3.91%，低于山東省和全國的平均水平。

而與濟寧人均GDP相當，同樣為著名旅游城市的景德鎮(zhèn)（2011年濟寧人均GDP為35 729元，景德鎮(zhèn)為35 421元），其機場為全民用運輸機場，位于浮梁縣，浮梁縣集聚著浮梁古縣衙、宋代紅塔、瑤里風景區(qū)、玉田水庫旅游風景區(qū)等眾多景德鎮(zhèn)著名景區(qū)，航空交通便捷。景德鎮(zhèn)2011年旅游總收入占GDP的比重為14.8%，比濟寧相應指標高4.9%，2011年接待入境旅客人次和旅游外匯收入分別僅占全市旅游總?cè)舜魏涂偸杖氲?.46%和6.06%，分別比濟寧相應指標高出0.53%和2.15%。而景德鎮(zhèn)2012年4A及以上旅游景區(qū)數(shù)量與濟寧相比少3處，且無5A級景區(qū)，這說明濟寧旅游業(yè)相對于其景區(qū)影響力而言發(fā)展明顯弱于景德鎮(zhèn)。

2.2 對濟寧城市空間擴展引導不足

城市空間擴展是指城市在內(nèi)外發(fā)展動力的作用下，城市空間的推進和演化，包括空間要素的增殖和城市空間結(jié)構(gòu)的形成與轉(zhuǎn)化，以及城市外在形態(tài)在平面和垂直方向上的伸展等內(nèi)容[11]。目前中國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期，城市化率在不斷上升，城市空間也以前所未有的速度加速擴展，相關(guān)研究顯示，自1985年以來中國長三角地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積擴展了3.19倍[12]。在這種快速蔓延下，城市建設(shè)就涉及到了城市向哪個方向延伸，以及產(chǎn)業(yè)與城市如何有機協(xié)調(diào)組織的問題。

圖2 “十二五”規(guī)劃末中國民用運輸機場1.5 h輻射范圍Fig.2 1.5 h radiation range of civil airports in China at end of 2015

《濟寧市城市總體規(guī)劃（2008—2030年）》確定的城市發(fā)展主導方向為：以向東發(fā)展為主，適度發(fā)展南部、北部、西部，確定的市域中心是由濟兗鄒曲嘉四市一縣主要城鎮(zhèn)組合而成的濟寧-曲阜都市區(qū)，濟寧-曲阜都市區(qū)是濟寧著力打造的區(qū)域輻射中心，是濟寧市人口集聚的主要地和產(chǎn)業(yè)成長的集聚區(qū)。

然而，由于機場的區(qū)位與城市的區(qū)域輻射中心和產(chǎn)業(yè)集聚中心沒有形成對接，因而無法引導城市向東部擴展。同時，由于軍民合用機場對環(huán)境質(zhì)量要求較高，一些污染性的工業(yè)不能在其周圍布局，從而影響了整體的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃。

由于軍用機場位于嘉祥縣城南部的紙坊鎮(zhèn)，距離濟寧現(xiàn)狀中心城區(qū)尚有28 km，機場周邊區(qū)域的發(fā)展難以得到城市發(fā)展的支持，而嘉祥縣和機場所在鄉(xiāng)又不具有足夠的力量發(fā)揮機場的帶動作用。這種發(fā)展可能性同時還受到軍用機場的功能限制。結(jié)果，機場建成4年以來，旅客吞吐量達到了18.9萬人，但機場周邊的景觀仍然停留于農(nóng)村景觀。

2.3 對菏澤機場規(guī)劃形成限制

中國多數(shù)機場是同時服務(wù)多個地級市的。2010年中國民用運輸機場數(shù)量為175個，服務(wù)的地級市總數(shù)為337個。平均每個機場大約服務(wù)2個地級市。

由圖2可以看出，濟寧曲阜機場目前服務(wù)的地級市主要是濟寧和菏澤。菏澤目前還沒有機場，《中國民用航空第十二個五年規(guī)劃綱要（2011—2015）》中也沒有在菏澤規(guī)劃機場。可能的原因主要是為了避免市場重疊，因為菏澤在空間上距離濟寧曲阜機場較近，市中心牡丹區(qū)與濟寧曲阜機場的直線距離約70 km。

但實際上，濟寧曲阜機場對于菏澤是很不方便的。目前菏澤各區(qū)縣到濟寧曲阜機場的時間除巨野縣和鄆城縣在1.5 h以內(nèi)外，其他縣區(qū)包括牡丹區(qū)均在1.5 h以上，曹縣、東明縣和鄄城縣甚至超過了2 h。從民航局定義的機場有效服務(wù)范圍1.5 h車程[13]來看，菏澤目前還未能享受到航空的有效服務(wù)。

而到“十二五”規(guī)劃末，盡管安陽、商丘、聊城等周邊城市已規(guī)劃建設(shè)了機場，菏澤仍有300萬以上人口不能在1.5 h內(nèi)到達最近機場，如圖2所示。因此，菏澤應該建設(shè)機場。但菏澤機場建成之后可能會與濟寧曲阜機場形成一定的市場重疊，不利于基礎(chǔ)設(shè)施的有效利用。可見，濟寧曲阜機場的區(qū)位對于菏澤機場規(guī)劃也形成了一定的限制。

表1 菏澤各區(qū)縣到濟寧曲阜機場的時間Tab.1 Time cost from all counties of Heze to Jining Qufu Airport

2.4 影響濟寧綜合交通樞紐建設(shè)

綜合交通樞紐是多種運輸方式（至少2種以上）交通干線的交匯與銜接處，共同為辦理旅客與貨物的發(fā)送、中轉(zhuǎn)、到達所需的多種運輸設(shè)施及輔助服務(wù)功能的有機綜合體[14]。綜合交通樞紐的形成能夠促進制造業(yè)、商業(yè)、物流、金融、會展等產(chǎn)業(yè)的集聚，從而為多種產(chǎn)業(yè)融合提供便利[15]。對提高城市在區(qū)域中的競爭力和影響力均具有不可估量的作用。法蘭克福綜合交通樞紐就是一個典型的案例，其發(fā)達的航空、公路、鐵路和水運體系對促進產(chǎn)業(yè)集聚和融合提供了重要條件。

從濟寧市主要交通通道（如圖3所示）來看，顯然東部的曲阜市是濟寧交通條件最為優(yōu)越的地區(qū)：日東高速和京福高速在曲阜市交匯，京滬高鐵途經(jīng)曲阜并設(shè)有曲阜東站，京九鐵路經(jīng)過曲阜周邊的兗州和鄒城。另外，雖然西部地區(qū)航道占優(yōu)勢，但東部有泗水河流經(jīng)兗州市、曲阜市和泗水縣，并在曲阜市與京滬高鐵和京福高速交叉。而由于濟寧曲阜機場在嘉祥縣，導致其他交通方式與機場在空間上不銜接，難以促使?jié)鷮幮纬杉吖贰㈣F路、水運和航空為一體的綜合交通樞紐。

圖3 濟寧市主要交通通道Fig.3 Main traffic aisles in Jining

2.5 機場容量與旅客量增長的矛盾

隨著中國航空需求的不斷增長，軍民合用機場還會遇到機場容量不足以滿足旅客量增長的情況。而由于軍民合用機場涉及三方利益，協(xié)調(diào)起來比較困難，因此，改擴建過程不容易實施。

本文以2011年全國平均民航旅客出行次數(shù)來預測濟寧曲阜機場未來需要容納的旅客人數(shù)。2011年全國人均GDP為35 181元，人口數(shù)量為134 735萬，民航旅客吞吐量為62 054萬人，以旅客吞吐量除以人口數(shù)量計算得到年平均乘坐飛機次數(shù)為0.46。菏澤和濟寧兩市2011年平均人均GDP為27 074元，低于全國平均水平，但當未來幾年內(nèi)兩市平均人均GDP達到2011年全國人均GDP時，則按對應的人均年乘坐飛機次數(shù)0.46來計算，兩市旅客乘坐飛機次數(shù)將達到756萬人次，遠遠高于濟寧曲阜機場設(shè)計的2020年和2040年旅客吞吐量目標，這意味著濟寧曲阜機場將不能滿足未來該地區(qū)旅客量的增長。

3 討論

就濟寧曲阜機場而言，如果將目前的軍民合用機場恢復為原有的單一軍用機場，在曲阜市重新建設(shè)一個純民用機場，并且菏澤市也規(guī)劃建設(shè)一個民用運輸機場，那么將會從至少三方面促進兩市社會經(jīng)濟發(fā)展。①從旅客角度來說，對于濟寧航空服務(wù)便捷性的提高會促進旅游人數(shù)的增多，從而進一步帶動濟寧旅游業(yè)的發(fā)展，對于菏澤規(guī)劃建設(shè)機場一方面可以提高旅客出行的便捷性，另一方面可以引導城市經(jīng)濟發(fā)展，提高未來菏澤的區(qū)域競爭力；②從航空業(yè)本身來說，客運量的增加不僅能夠帶來航空收入的增加，而且會由此帶動相關(guān)臨空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；③從綜合交通運輸體系來說，由于曲阜在高速公路、高速鐵路、航運方面均占有優(yōu)勢，如果機場也放在曲阜，將有望培養(yǎng)成綜合交通樞紐，從而提升濟寧交通等級層次，帶動整體競爭力。

4 結(jié)語

綜上所述，雖然軍民合用機場可以節(jié)省一部分機場建設(shè)費和運營資金，但由于其位置的固定性，使得機場往往未能布局于有利于城市發(fā)展的最優(yōu)區(qū)位，結(jié)果可能限制了城市的進一步發(fā)展，尤其在經(jīng)濟和城市發(fā)展較快的時期，這種矛盾體現(xiàn)得更為突出。

因此，雖然軍民合用在建設(shè)成本、既有資源利用等方面具有優(yōu)勢，但這種優(yōu)勢還是屬于短期利益的范疇，未必符合對城市發(fā)展長期有利的區(qū)位選擇。這一矛盾是軍民合用機場本身難以避免的，由于民航運量增長而在軍民合用機場中逐步出現(xiàn)的各種管理矛盾只是這種長期和短期利益矛盾的一種體現(xiàn)。因此，本文建議在做機場選址規(guī)劃時應從城市發(fā)展的整體角度來考慮，而不應該盲目改建軍用機場，雖然當時可以節(jié)省一部分資金，但從長遠來看并不一定是一種更經(jīng)濟的機場建設(shè)方式。

[1]仲偉彤.軍民合用機場的安全管理[J].中國民用航空，2010（2）：56-57.

[2]國務(wù)院、中央軍委《關(guān)于軍民合用機場使用管理的若干暫行規(guī)定》的通知[EB/OL].（1985-12-30）[2013-08-26].http：//www.caac.gov. cn/b1/b5/200612/t20061218_764.html.

[3]吳 曉.探討我國民用機場發(fā)展戰(zhàn)略——解讀《全國民用機場布局規(guī)劃》[J].中國科技投資，2009（1）：61-63.

[4]王劍虹.大連地區(qū)軍民合用機場起飛線塔臺管制工作不利因素影響的分析及對策[J].空中交通管理，2003（1）：20-21.

[5]霍志勒，韓松臣.跑道入侵的威脅與差錯及控制研究[J].安全與環(huán)境學報，2012，12（4）：192-196.

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[8]百度百科.濟寧曲阜機場[EB/OL].（2013-07-14）[2013-08-26].http：// baike.baidu.com/view/1904105.htm.

[9]李 強，劉洪娜.濟寧曲阜機場為濟寧旅游提速[N].中國旅游報，2010-6-9（9）.

[10]百度百科.曲阜[EB/OL].（2013-07-21）[2013-08-26].http：//baike. baidu.com/view/7985.htm

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[12]王 磊，段學軍.長江三角洲地區(qū)城市空間擴展研究[J].地理科學，2010，30（5）：702-709.

[13]全國民用機場布局規(guī)劃[EB/OL].（2008-02-02）[2013-08-26].http：//www.caac.gov.cn/I1/I2/200808/t20080819_18371.html.

[14]沈志云，鄧學鈞.交通運輸工程學[M].北京：人民交通出版社，1999.

[15]袁新敏.綜合交通樞紐促進城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)空間集聚的對策研究——以上海虹橋綜合交通樞紐為例[J].華東經(jīng)濟管理，2012，26（8）：1-4.

（責任編輯：黃 月）

Reflection on military and civil airports sharing from point of urban planning and development：a case of Jining Qufu Airport

ZHANG Yu-han，DAI Te-qi，LI Yun-xiong
（School of Geography，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Taking Jining Qufu Airport as an example，combining with the Heze Airport planning，a series of problems are indicated in Jining Qufu Airport on the point of urban planning and urban development.First，the location of the airport deviates from the tourist areas.Second，it does not provide sufficient guidance for the expansion of Jining urban space.In addition，it limits Heze Airport planning，disturbs the building of comprehensive transportation hub in Jining，and cannot satisfy the increasing amount of passengers.As these problems are significant and general，planners and decision makers should be more cautious about military and civil airports sharing.

military and civil airport sharing；Jining Qufu Airport；urban planning；Heze Airport planning

V35；F560

：A

：1674-5590（2014）05-0049-05

2013-09-03；

：2013-10-16

：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B05）

張玉韓（1990—），女，河南鶴壁人，碩士研究生，研究方向為交通地理、城市與區(qū)域發(fā)展.