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    “中國將在2050年完成城鎮(zhèn)化”

    2014-03-13 09:38:46李鳳桃
    中國經(jīng)濟周刊 2014年9期
    關鍵詞:城鎮(zhèn)化率市民化大城市

    李鳳桃

    2013年底,中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到53.73%,已進入從增速到減速的過渡階段。但多年以來所積累的問題已日益深重——市民化問題繁雜、土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象涌現(xiàn)、大城市病泛濫、農(nóng)村空心化出現(xiàn)苗頭、糧食安全堪憂……未來20年,還將有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市。

    中國城鎮(zhèn)化問題如何解決?對此,《中國經(jīng)濟周刊》專訪中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長、《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程報告》主要執(zhí)筆者魏后凱,他認為,現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)化的核心問題不在于城鎮(zhèn)化的速度和水平,而在于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量太低,是沒有質(zhì)量的市民化,沒有市民化的城鎮(zhèn)化。

    觀念、制度、成本等障礙

    阻礙市民化

    《中國經(jīng)濟周刊》:《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程報告》顯示,2012年我國農(nóng)民工市民化只比2011年上升了0.07個百分點,從部分指標來看,市民化進程還是下降的。對于這樣的變化,報告用止步不前來描述。這也表明,我國推進城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實難度很大,你認為主要難在哪里?

    魏后凱:難點有兩個方面。一方面,量比較大。當前,我國需要市民化的農(nóng)民工有2億多人,我國的戶籍制度導致多年來沒有市民化的人口累積在這里?,F(xiàn)在中國的市民化仍然是雙軌制,雖然政府允許有條件的農(nóng)民工落戶,但是條件很高,比如,要求博士、博士后學歷,繳稅多、有穩(wěn)定的工作單位、有住房等等,只有很少的人能夠落戶。

    另一方面,還面臨觀念障礙、制度障礙、成本障礙等多個方面的障礙。城鎮(zhèn)人口不愿意農(nóng)民工來分享城市的福利待遇。比如北京高考的問題,北京人就不愿意外地戶籍的學生參加北京市的高考,他們認為教育資源是有限的,你來了就減少了本地人對公共資源的使用。這是一種偏見,是認識上的障礙。

    大城市“高配”

    導致農(nóng)民工大量涌入

    《中國經(jīng)濟周刊》:農(nóng)民工市民化,是否意味著更多的人流向大城市?這是否會讓城市更加難堪重負?

    魏后凱:從現(xiàn)在的調(diào)查數(shù)據(jù)來看,大部分的農(nóng)民工的確是流向大中城市,特別是大城市,農(nóng)民工也愿意留在大城市。這種傾向的形成是因為政府的資源配置大量集中在大城市,集中在行政中心,就連很多機構(gòu)、單位也將好的資源都投向大城市,所有的資源和功能都集中在高等級的行政中心。這種大城市的偏向、行政中心的偏向帶來了大城市與中小城市資源配置的不均衡,公共服務存在很大的差異。

    例如,北京市的公共服務很好,而北京市周邊的中小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會和公共服務就不行,如果這些周邊的小城鎮(zhèn)就業(yè)崗位多、公共服務好、生態(tài)環(huán)境好、住的房子又寬敞,那我為什么要擠進大城市?如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入中小城市,中小城市也就能發(fā)展起來。

    所以,我們要減少大城市和中小城市之間公共服務和發(fā)展機會的差異。對于大城市偏向,政府要進行合理的引導,讓公共資源向中小城市傾斜,至少讓中小城市享受同等待遇。

    市民化成本要

    多方共擔、改革配套

    《中國經(jīng)濟周刊》:根據(jù)你們專題報告的測算結(jié)果,一個農(nóng)民完成市民化平均需要公共成本13萬元;個人每年平均需要支付1.8萬元的生活成本,另外還需要一次性支付10萬元的購房成本。根據(jù)我國當前政府和個人的經(jīng)濟現(xiàn)實,解決這兩個成本問題難不難?

    魏后凱:首先要厘清的是,公共成本不一定完全是政府掏錢,它也可以引進社會資本,而且13萬元的公共成本包括一次性支付成本2.6萬元,剩下的是每年2400元的后續(xù)投入,如社會保險。

    假設公共成本是由政府來出錢,每年解決2500萬人的市民化,政府每年一次性的投入是6500億元,相當于我國2012年公共財政收入的5.5%,我們認為中央和地方政府是可以承擔的。

    對于市民化的個人成本問題,單純讓農(nóng)民負擔,是負擔不起的。我們提出一個辦法,把農(nóng)民工的市民化和農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來。中央提出要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán),而農(nóng)民在農(nóng)村有承包地、宅基地、山地、林地等資源,能不能把這些資源變成資本,再把這些資本變?yōu)榭梢猿鲎?、抵押、變現(xiàn)的資金,讓農(nóng)民帶著資本進入城市,成為農(nóng)民工在城市中生活、購房、改善生活、開公司等方面的來源。

    要解決這些問題,第一,要建立一個多元化的成本分攤機制,對于公共成本,中央和地方都要投錢,企業(yè)也需要參與進來。第二,大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展,尤其要重視中小城市。有調(diào)查報告顯示,大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍,特大城市是中小城市的3~5倍,也就是說我們到中小城市落戶的成本是低的,所以,引導農(nóng)民到中小城市工作生活意義更大。

    地方吸納農(nóng)民工多,

    中央轉(zhuǎn)移支付相應多

    《中國經(jīng)濟周刊》:推行城鎮(zhèn)化,地方政府可能最不愿意的是在同樣財政收入下,卻要加大財政支出。那么,如何解決這個問題?

    魏后凱:我們政府現(xiàn)在已經(jīng)意識到這個問題。第一,我們要改變觀念,過去我們更多的是將農(nóng)民工當作勞動力,很多地方要人力但不要人口,他們愿意農(nóng)民工來就業(yè),但不愿意農(nóng)民工來落戶。這是一種歧視觀念,農(nóng)民工參與了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的建設,為城市建設做出了巨大的貢獻,不讓他們分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果,這是不符合科學發(fā)展觀的。所以,我們更應該平等地看待農(nóng)民工,讓他們在參與城市建設的同時共同分享城鎮(zhèn)化的成果。

    第二,建立長效機制,用體制、機制來保障政府在市民化上的財政投入。在這一點,中央已經(jīng)明確,地方政府要加大投入,中央政府要建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度,地方吸納的農(nóng)民工多,中央的轉(zhuǎn)移支付也會相應多。

    沒有規(guī)劃,

    可能出現(xiàn)“鬼城”和大量貧民窟

    《中國經(jīng)濟周刊》: 有人說城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中自然的歷史過程,難以規(guī)劃。你多次參與《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的討論,你怎么看待規(guī)劃對于城鎮(zhèn)化的作用?

    魏后凱:這不矛盾。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的一個結(jié)果,而不是目標。城鎮(zhèn)化是和經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的,是一個漫長的歷史過程,但不能因為這一點就不搞規(guī)劃。這就如同過去我們說經(jīng)濟發(fā)展主要依靠市場機制,那政府就不應該規(guī)劃引導,但是后來大家還是覺得要發(fā)揮政府的作用。所以,不能否認政府的作用。endprint

    政府編制規(guī)劃可以發(fā)揮引導作用,政府可以對城鎮(zhèn)化做頂層的設計,有一個整體的安排。畢竟,城鎮(zhèn)化需要很長的時間,應該有配套的體制機制,推動相應的改革。相反,如果沒有規(guī)劃,城鎮(zhèn)化會出現(xiàn)很多問題。比如在拉美,因為過多人流向大城市,造成了大量的貧民窟,這就是沒有政府在公共服務、基礎設施、城鎮(zhèn)化規(guī)劃上合理引導的教訓。中國在城鎮(zhèn)化過程中沒有出現(xiàn)大量貧民窟,這是中國城鎮(zhèn)化很大的經(jīng)驗。

    當前,我們需要規(guī)劃來避免當前城鎮(zhèn)化推進過程中的一些誤區(qū),來彌補當前市場造成的缺陷。如果沒有好的規(guī)劃,城鎮(zhèn)化可能出現(xiàn)房地產(chǎn)化,大家都去搞房地產(chǎn);如果產(chǎn)業(yè)跟不上,就可能一些地方出現(xiàn)“鬼城”;如果城鎮(zhèn)化在推進時沒有和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合,農(nóng)村就可能出現(xiàn)一些“空心村”,出現(xiàn)“農(nóng)村病”;如果大城市沒有規(guī)劃,就會出現(xiàn)交通擁擠、房價上漲、空氣污染等大城市病。 所以,城鎮(zhèn)化規(guī)劃是非常必要的,也是當前亟須的。

    城鎮(zhèn)化不能以生態(tài)、農(nóng)業(yè)為代價

    《中國經(jīng)濟周刊》:當前,很多人認為我國城鎮(zhèn)化仍然滯后于工業(yè)化,如何實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?

    魏后凱:當前我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是基本協(xié)調(diào)的,過去我國城鎮(zhèn)化曾嚴重滯后于工業(yè)化,但近年來隨著城鎮(zhèn)化的快速推進,這種情況已基本改變?,F(xiàn)在中國城鎮(zhèn)化的核心問題不在于城鎮(zhèn)化的速度和水平,而在于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量太低,是沒有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化,沒有市民化的城鎮(zhèn)化。所以,下一步中國城鎮(zhèn)化的重點是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量,提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的程度,而不是去追求速度有多快、水平有多高。

    同樣,我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也是一個大的問題。過去,我國長三角、珠三角一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化就是建立在犧牲耕地、犧牲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎上的。這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化在快速推進,但耕地在減少,糧食產(chǎn)量在下降,伴隨著城鎮(zhèn)化進程,它們由國家糧食主產(chǎn)區(qū)變?yōu)閲壹Z食主銷區(qū),把保障國家糧食安全的任務甩給了中西部地區(qū)。如今,要是我們都采取這個辦法,13億人口的吃飯問題誰來保障?這可是個天大的問題。所以,要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程,我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化千萬不能以犧牲生態(tài)環(huán)境、耕地、農(nóng)業(yè)為代價。

    我國城鎮(zhèn)化率

    2050年接近天花板

    《中國經(jīng)濟周刊》:根據(jù)你的研究,未來還將有多少農(nóng)業(yè)人口流入城市?我國何時能完成城鎮(zhèn)化的過程?

    魏后凱:當前我國城鎮(zhèn)化正處于一個轉(zhuǎn)型的時期,即由加速向減速轉(zhuǎn)型推進的時期。一般來講,城鎮(zhèn)化率在30%~70%時,城鎮(zhèn)化是一個快速推進的時期,在30%~50%時是一個加速推進的時期,50%是一個轉(zhuǎn)折點,50%~70%是一個減速推進的時期。現(xiàn)在中國的城鎮(zhèn)化是53.73%,我們正處于減速推進的過程。未來,我們城鎮(zhèn)化的速度會越來越慢。

    1996—2012年,我們城鎮(zhèn)化年均推進速度是1.39個百分點。我們估計,在2013—2030年,我國城鎮(zhèn)化的年平均增長速度會是0.8~1個百分點;到2030—2050年,速度為0.6~0.8個百分點。相比較,我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化速度還是很快的。估計到2030年,我國的城鎮(zhèn)化率要達到68%左右;到2033年,我們的城鎮(zhèn)化率達到70%左右。

    2050年,中國的城鎮(zhèn)化率可能會超過80%。城鎮(zhèn)化率不是越高越好,城鎮(zhèn)化率會有一個天花板和飽和度,我們認為這個飽和度是85%左右。未來,可能有10%~20%的人還是農(nóng)村人口,由于很多人愿意住在農(nóng)村,農(nóng)業(yè)人口可能低于10%。到2050年,我國城鎮(zhèn)化率基本就接近這個天花板,城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、土地結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定下來,我國就基本完成城鎮(zhèn)化了。

    封面設計來自:李也青作品《 礦工·民工 》 。endprint

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