積分權(quán)益制：兼顧戶籍改革多重目標(biāo)的普惠型制度選擇

彭希哲　萬芊　黃蘇萍

摘要：中國戶籍改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅期，如何進(jìn)一步推進(jìn)戶籍改革，使更多的流動人口受惠值得深入探討。本文指出戶籍改革應(yīng)具有多重目標(biāo)，在梳理戶籍改革路徑扣現(xiàn)有改革措施的基礎(chǔ)上，提出積分權(quán)益制是可以兼顧戶籍改革多重目標(biāo)的普惠性制度選擇，同時可以被視為一種公共福利和權(quán)利分配的新的制度載體，是適應(yīng)戶籍改革過渡期的最佳人口管理途徑之一。

關(guān)鍵詞：戶籍改革；多重目標(biāo)；積分權(quán)益制；流動人口；普惠型制度

中圖分類號：D631.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2014）01-0028-09

城鎮(zhèn)化是中國未來社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步持續(xù)發(fā)展的最重要的驅(qū)動力之一，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是新一屆政府施政方略的重要內(nèi)容之一。中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在過去30多年間不斷加速，在過去10年中間，城鎮(zhèn)人口每年增加1.3個百分點(diǎn)，到2012年中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.6%，也就是說，有大約7億中國大陸人口是城鎮(zhèn)中的常住人口。在這7億人口中，還包括近2億的農(nóng)民工群體，雖然他們中的許多人已經(jīng)在城鎮(zhèn)中生活工作了許多年，他們的家庭也可能已經(jīng)長期生活在城市之中，但他們還只是統(tǒng)計學(xué)意義上的城鎮(zhèn)常住人口，在實(shí)際身份上并沒有發(fā)生根本性的改變?？焖俪擎?zhèn)化在一定程度上是以在中國城市中形成新的二元結(jié)構(gòu)為代價的，而自20世紀(jì)50年代開始實(shí)行的戶籍制度就很自然地被視為造成這種社會割裂的最大的制度性根源，戶籍制度改革也就成為政府近年來一直大力推動的社會改革之一。

我國中央政府已經(jīng)明確提出，要通過四大戰(zhàn)略重點(diǎn)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，具體來說，包括有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化城市化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。其中，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍改革和公共服務(wù)均等化則是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一個重要的突破口，在我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中具有十分重要的作用。

一、理性認(rèn)識戶籍制度的歷史作用和改革經(jīng)驗(yàn)

戶籍制度對城市化進(jìn)程的扭曲已經(jīng)得到很多的關(guān)注和反思，而戶籍制度曾對城市管理發(fā)揮過一定的積極功能也應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙?。中國現(xiàn)行的戶籍制度最初只是一種人口的登記管理制度，用以識別公民的身份、親屬關(guān)系、法定住址等。隨著中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變遷，它逐漸被賦予了很多新的功能，發(fā)展成為一種身份甄別機(jī)制，成為政府實(shí)行的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等）差別性分配的制度載體。

改革開放以后。戶籍對于人口機(jī)械流動的限制有所放松。城鄉(xiāng)、城城之間的人口流動變得相當(dāng)普遍，形成古今中外史無前例的人口大流動。如果說由內(nèi)地農(nóng)村流動到城市和沿海地區(qū)的數(shù)億農(nóng)民為中國經(jīng)濟(jì)增長提供了潛在的充足的勞動力資源，那么在一定意義上城鄉(xiāng)二元體制以及由此產(chǎn)生的非正規(guī)就業(yè)等現(xiàn)象是中國經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展的制度性安排，也是中國人口紅利得以充分實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素之一。實(shí)現(xiàn)人口紅利的人口學(xué)前提條件首先是要有充足的年輕勞動力資源，同時這些勞動力必須能夠充分就業(yè)。正是因?yàn)槿绱司蘖康倪M(jìn)城農(nóng)村勞動力被排斥在城市福利和保障體制之外，否則中國城市的工業(yè)的發(fā)展不可能那么廉價，中國的產(chǎn)品也不可能以那么低的價格銷售到世界各地，中國也不可能在短期內(nèi)成為世界工廠。同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到，基于戶籍制度的這種城市新二元體制也為城市政府調(diào)控人口與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是城市公共服務(wù)資源的供求關(guān)系提供了一種政策工具。因此，從整體結(jié)果來看，我們應(yīng)當(dāng)充分肯定戶籍制度在中國社會發(fā)展特別是過去30多年間經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長過程中所發(fā)揮的積極的作用，當(dāng)然我們同時也應(yīng)該清楚這個作用的發(fā)揮是以剝奪農(nóng)民、剝奪農(nóng)民工社會權(quán)利和社會福利為代價的。

在這樣一種制度安排下，城市與農(nóng)村、不同城市的公民之間的權(quán)利與福利是不平等的，主要表現(xiàn)為人權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和公共服務(wù)三大不平等?！稗r(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的區(qū)別，不僅從地域上劃分了“城里人”和“鄉(xiāng)下人”，更重要的是不同戶口類型公民對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)待遇和福利制度也由此確定。同時，以戶籍制度為基礎(chǔ)的城市內(nèi)部的新二元體制將外來人口排斥在城市主流社會之外，導(dǎo)致了產(chǎn)生新的社會不平等。外來人口雖然同樣為城市建設(shè)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，是城市社會的重要組成部分，但未能公平地分享城市發(fā)展的成果，得不到城市戶籍人口同樣的待遇，成為生活在城市中的弱勢人群和邊緣人群。

自20世紀(jì)80年代中期以來，全國許多地區(qū)都開展了戶籍制度的改革，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成績和突破?？疾煲延械倪@些對于戶籍制度的改革，可以發(fā)現(xiàn)，綜合起來，這些改革基本上是沿著兩種模式前行的。

第一種模式是打破農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口管理的二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理，統(tǒng)一以“居民戶口”取代“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”戶口，給予居民以基本一致的權(quán)利和福利。我國先后已有河北、遼寧、四川等十多個省、市、自治區(qū)相繼出臺了此種改革措施。這一路徑基本上是遵照城鄉(xiāng)一體公共服務(wù)均等化的思路來實(shí)行的。

第二種模式是準(zhǔn)入機(jī)制，即對城市流動人口實(shí)行有選擇的準(zhǔn)入，各地根據(jù)自身情況和發(fā)展目標(biāo)設(shè)置一定的準(zhǔn)入門檻，把具有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源作為在當(dāng)?shù)芈鋺舻臈l件，有選擇性地引進(jìn)所需人才，以應(yīng)對本地勞動力的供求矛盾，提高本地勞動力的整體質(zhì)量，促進(jìn)城市社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。這是大多數(shù)人口流入地區(qū)的地方政府所采取的改革路徑。它一方面可以解決流入地當(dāng)?shù)貏趧恿Y源的不足，另一方面又可以較為靈活地平衡本地人口和外來人口對公共服務(wù)資源的供求，具有較好的優(yōu)勢。

“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記”和“準(zhǔn)人制”的戶籍改革模式都體現(xiàn)了公平原則的逐步兌現(xiàn)，是符合當(dāng)時中國城市發(fā)展?fàn)顩r的現(xiàn)實(shí)選擇。但是，這兩種改革模式都存在相當(dāng)?shù)木窒扌?。它們?nèi)耘f是一種捆綁式的改革方法，其改革邏輯仍舊是先取得戶籍身份，再享有權(quán)利，是在保持現(xiàn)有戶籍制度所覆蓋的各種福利的基礎(chǔ)上擴(kuò)大能夠享受這些福利的人群范圍，而并沒有真正解決戶籍制度改革的根本問題，即如何剝離附著于戶籍制度上的福利與權(quán)利，推動戶籍制度回歸最基本的人口信息登記功能。此外，統(tǒng)一居民戶口的改革模式對城市社會承載力要求較高，一些城市的改革由于沒充分考慮自身承載能力，在類似“大躍進(jìn)”的改革道路上造成了教育資源緊張、社會保障壓力激增、交通擁擠等社會問題，從而最終以失敗告終。而“準(zhǔn)入制”的排斥功能非常突出，具有明顯的調(diào)節(jié)人口流入結(jié)構(gòu)的目的。近年來，北京、上海、深圳等城市推行了居住證形式的戶籍改革措施，持有不同類型居住證的居民享有不同的權(quán)利和福利。居住證制度嘗試淡化戶籍與福利的聯(lián)系，類似于一種剝離式的戶籍改革制度，是借鑒發(fā)達(dá)國家“綠卡”制度進(jìn)行的積極嘗試，為戶籍改革積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，但在受眾的普惠性上仍有所欠缺，而且在實(shí)際操作中，統(tǒng)籌范圍往往至多只能達(dá)到省一級層面，跨省的自由遷移仍然具有較多的困難。

因此，有必要重新認(rèn)識戶籍改革的目標(biāo)，探究一種新的制度載體，以確保我國政府可以平穩(wěn)有序地推進(jìn)戶籍制度改革。而基于此目的本文所研究的積分權(quán)益制正是這樣一種新的制度設(shè)計，可以滿足平穩(wěn)有序推進(jìn)改革的目的。

二、戶籍改革應(yīng)具有階段性的多重目標(biāo)

前面已經(jīng)說過，戶籍改革的最終目標(biāo)是使戶籍制度回歸到最基本的人口信息登記功能，實(shí)現(xiàn)公民的自由遷徙和公民身份以及基本福利的平等化。但在實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)前，需要從中國發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，厘清階段性目標(biāo)，以求改革措施與目標(biāo)保持內(nèi)在一致性。從現(xiàn)階段來講，戶籍改革應(yīng)至少具有以下三重目標(biāo)。

1.剝離相關(guān)福利，促進(jìn)社會公平

中國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展需要最大限度地降低社會不公平，構(gòu)建和諧平等的發(fā)展環(huán)境。為此戶籍改革被賦予了極大的期待，人們希望通過戶籍改革來促進(jìn)公民身份的平等化，化解城鄉(xiāng)二元體制和城市新二元體制。

但需要指出的是，僅僅通過戶籍改革來達(dá)到社會公平是不現(xiàn)實(shí)的。隨著戶籍改革的不斷推進(jìn)，附著在戶籍之上的錯綜復(fù)雜的利益格局不斷暴露，近年來一些以關(guān)注民生為出發(fā)點(diǎn)的公共政策進(jìn)一步提高了戶籍的“含金量”，和戶籍改革淡化與福利相連的目標(biāo)取向相背離。因此，單純改革甚至取消戶籍制度，而不跟進(jìn)其他福利制度的改革，反而可能產(chǎn)生新的不公平的制度性屏障。此外，城鄉(xiāng)、區(qū)域間的發(fā)展不均衡是客觀存在的，不同地區(qū)所能提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的差異性也是不可避免的，這種不平等并不會隨戶籍制度改革而消除。

2.引導(dǎo)人口合理分布，推進(jìn)新型城市化

戶籍改革應(yīng)為人口的自由流動創(chuàng)造一種制度環(huán)境，從而能夠引導(dǎo)流動人口有序流動，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以人為核心的新型城市化進(jìn)程。我國政府已經(jīng)明確了戶籍改革按照城市分類推進(jìn)的基本原則，全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，有序放開中小城市落戶限制，改革最大的難點(diǎn)仍然在大城市和特大城市。從改革的現(xiàn)狀來看，小城鎮(zhèn)或小城市對戶籍改革的態(tài)度最為積極，改革也相對最為徹底；一些中等城市也不同程度地降低了入戶門檻，而大城市仍以采取控制性的改革措施為主。但就改革效果來看，人口流動的主要目的地還是中等城市以上規(guī)模的城市。也就是說，城市規(guī)模越大，流動人口的進(jìn)入意愿越強(qiáng)，而戶籍改革措施越傾向于緊縮和控制，其深層次原因是由于不同規(guī)模城市戶籍的“含金量”不同。隨著城市規(guī)模的提高，政府所能提供的公共產(chǎn)品越充裕，公共服務(wù)越完善，就業(yè)和其他發(fā)展機(jī)會越多，對流動人口的吸引力也就越大。

同時，我們也已經(jīng)看到，由于大城市生活成本高等原因，大量的流動人口所訴求的并不一定是在大城市中“落戶”，而是希望能夠最大限度地利用大城市所能提供的發(fā)展機(jī)會，實(shí)現(xiàn)個人和家庭發(fā)展的福利最大化。務(wù)實(shí)的戶籍改革措施應(yīng)該引導(dǎo)流動人口在城鄉(xiāng)、城市之間合理分布，選擇合適自身發(fā)展的區(qū)域永久居住。

3.實(shí)現(xiàn)權(quán)益相伴的自由流動，促進(jìn)建成統(tǒng)一勞動力市場

統(tǒng)一、高效的勞動力市場是我國應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型時期所面臨的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等各方面變化的有效途徑，也是促進(jìn)平等就業(yè)與公平分享改革發(fā)展成果的迫切要求。在現(xiàn)行戶籍制度存在的前提下，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力需求（通常發(fā)生在城市和沿海地區(qū)）與勞動力供給（存在于農(nóng)村和中西部地區(qū)）在地理上被割裂了，勞動力供給對需求的反應(yīng)要緩慢很多，常常導(dǎo)致特定地區(qū)勞動力市場的大起大落。戶籍改革應(yīng)在最大程度上保證人口不以權(quán)益缺失為代價的自由流動，促進(jìn)統(tǒng)一、高效的勞動力市場的建成。

目前，人口在區(qū)域間的機(jī)械性的自由流動已基本實(shí)現(xiàn)，但在現(xiàn)行戶籍制度和福利分配機(jī)制下，這種流動是以犧牲遷移人口的部分利益為代價的。同時，目前的各種戶籍改革措施主要還是讓外來的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為流入地的市民，是以這些外來人口成為市民以后不再遷移為假設(shè)的。但由于沒有相應(yīng)的社會保障等制度改革的配套，轉(zhuǎn)化為流人地市民的外來人口又被固定在流人地，而不能繼續(xù)自由地遷移到其他城市或地區(qū)。也就是說，目前的戶籍改革可能解決了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變成一個具體的城鎮(zhèn)市民的問題，但沒有解決真正意義上的人口自由流動問題。勞動力的自由流動不僅有利于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，也會有效降低社會風(fēng)險。在中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級、區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局不斷變化的過程中，通過戶籍制度改革將流動人口固定在某一城鎮(zhèn)，可能會帶來諸多社會風(fēng)險，造成新的公共安全隱患。2009年世界金融危機(jī)時，各界都非常擔(dān)心危機(jī)會造成整個中國出口企業(yè)不景氣，導(dǎo)致大量農(nóng)民工失業(yè)，引發(fā)社會不安定。但結(jié)果卻并未發(fā)生較大問題，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，在農(nóng)村依然可以勞作生存或者在當(dāng)?shù)卣业狡渌纳婧桶l(fā)展機(jī)會。

戶籍改革措施要盡量與總體的改革目標(biāo)保持內(nèi)在一致，但由于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的限制，改革的多重目標(biāo)的達(dá)成存在優(yōu)先順序，需逐漸過渡?？偟膩碇v，戶籍改革需堅持漸進(jìn)式改革思路，改革路徑應(yīng)由選擇型逐漸走向普惠型，改革的政策取向應(yīng)是淡化戶籍制度與社會公共產(chǎn)品分配的聯(lián)系，采取剝離式改革模式。從實(shí)際改革路徑來看，戶籍改革是要從“完全的控制體制”回歸到最初的“登記體制”，中間要經(jīng)歷很長的過渡期，而過渡期內(nèi)則仍需要從“選擇型制度”過渡到“普惠型制度”。計劃經(jīng)濟(jì)時代的城鄉(xiāng)二元管理完全基于戶籍“身份”來分配權(quán)力和福利；在過渡時期，則是要逐步放開戶籍作為福利分配載體的控制權(quán)限，具體來講，要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在過渡期內(nèi)由“選擇型制度”轉(zhuǎn)向“普惠型制度”，即政策實(shí)施對象由“選擇性的人才”擴(kuò)大至“所有流動人口”；最終，戶籍制度要回歸到登記體制，即根據(jù)居住地登記，僅履行最初始的人口管理職能，不再作為福利和權(quán)利的分配載體。

三、積分權(quán)益制：兼顧多重目標(biāo)的普惠型制度選擇

30多年的戶籍改革實(shí)踐為深化下一步改革奠定了基礎(chǔ)。在改革的探索過程中，逐步明確了淡化戶籍制度與附著權(quán)益聯(lián)系的剝離式改革取向。同時，目前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口遷移流動都已經(jīng)發(fā)展到一個新階段，無論是和諧社會的構(gòu)建還是中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，都迫切需要推進(jìn)戶籍制度改革，“選擇型”的戶籍制度改革措施已無法滿足人們的需求，亟須推行一種受眾面更廣、靈活性更強(qiáng)的“普惠型”制度設(shè)計。積分權(quán)益制成為一種明智的選擇。

積分權(quán)益制是基于“權(quán)利與義務(wù)對等”的原則，即外來人口按照其對流人地城鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)而取得相應(yīng)的權(quán)利與福利。具體地說，就是在目前各地實(shí)施的居住證管理的基礎(chǔ)上，對外來人口在流入地按照連續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、就業(yè)類型、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、遵紀(jì)守法等情況進(jìn)行積分登記；城市政府根據(jù)當(dāng)?shù)厝瞬判枨蠛统鞘谐休d力，確定對應(yīng)于各積分等級的公共服務(wù)和社會福利；外來人口在達(dá)到一定積分后可以獲得流入地城鎮(zhèn)的戶籍。

積分權(quán)益制并非是一種準(zhǔn)人性、捆綁式的戶籍改革制度，而是一種剝離式改革，其目的并非通過積分決定哪些人可以獲得戶籍，而是將積分作為分配城市公共福利和公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)。當(dāng)然，獲得戶籍也是權(quán)益的一種類型。

廣東省是我國第一個在全省主要城鎮(zhèn)實(shí)施積分權(quán)益制的省份，這一改革取得了一定成效，也存在諸多有待完善的地方，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為其他城市深化戶籍改革提供了借鑒意義。目前，整個廣東省出臺的積分指標(biāo)體系是以省統(tǒng)一指標(biāo)及各市自定指標(biāo)兩部分構(gòu)成，省統(tǒng)一指標(biāo)全省互認(rèn)、流通而后接續(xù)。通過整理廣東省典型城市積分人戶制辦法可以對積分權(quán)益制有一個更清晰的認(rèn)識（見表1）。需要說明的是，雖然廣東省積分人戶制辦法以人戶為指導(dǎo)方向，但在未達(dá)到人戶積分標(biāo)準(zhǔn)前，仍可根據(jù)積分累積享受相應(yīng)的福利和權(quán)利。

從實(shí)際效果來看，上述廣東四市在實(shí)施了積分人戶辦法以后，真正據(jù)此申請城市戶籍者與龐大的外來人口相比并不很多，而最終獲得城市戶籍的則更少（以2011年為例，見表2）。即使如此，積分制作為對外來人口提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)性制度還是取得了較好的社會反響。

上海市在總結(jié)國內(nèi)外多種積分管理辦法的基礎(chǔ)上，特別是總結(jié)了自2002年以來實(shí)行的各類居住證管理模式，于2013年7月1日開始實(shí)施新的《上海市居住證積分管理試行辦法》，該辦法通過積分權(quán)益制將現(xiàn)行的臨時類、就業(yè)類、人才類等居住證整合為一個綜合體系，打通各類居住證之間的屏障，由過去按條件分類（條件管理）向按積分分類轉(zhuǎn)變，對持證人進(jìn)行“積分管理”。外來人口在上海按照積分的多少享受不同程度的公共福利，包括子女就學(xué)和高考。該辦法將更好地保障境內(nèi)來滬人員的合法權(quán)益，規(guī)范上海人口服務(wù)管理，提高政府服務(wù)水平，促進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、資源協(xié)調(diào)發(fā)展，受到了廣泛關(guān)注和較高的期待。

四、總結(jié)與討論

由于外來人口的弱勢地位，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中重點(diǎn)關(guān)注外來人口的權(quán)益，是實(shí)現(xiàn)社會公平的重要原則，也是近年來社會政策領(lǐng)域大量學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)所在。公共服務(wù)均等化是一個長期的發(fā)展目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中必須兼顧各種人口群體的利益，合理配置公共資源。也就是說，在維護(hù)外來流動人口公平分享城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的權(quán)益的同時，不應(yīng)當(dāng)也沒有必要以壓縮城市居民的既得利益為代價，只要這種利益是合法合理的。城鎮(zhèn)原有居民對外來人口的排斥在很大程度上是擔(dān)心自身利益被稀釋，也就是擔(dān)心外來人口權(quán)利的獲得來自于城市原來居民的利益讓渡，這種擔(dān)心如果不能很好地疏解，有可能導(dǎo)致本地與外來人口這兩大人口群體之間的利益沖突，成為城市和諧發(fā)展新的隱性風(fēng)險。設(shè)計與戶籍改革有關(guān)的公共政策應(yīng)當(dāng)非常慎重，盡可能將我們有限的社會資源分配得更加合理，配置得更加高效，最大程度地避免這兩大人口群體之間為各自的利益發(fā)生矛盾。社會政策應(yīng)當(dāng)能夠做到這一點(diǎn)。

從一定程度來講.過去的戶籍改革的立足點(diǎn)存在著如下一些問題。

一是過分關(guān)注了戶籍制度本身的改革。從20世紀(jì)50年代建立之初，戶籍制度就被賦予了本不應(yīng)該由它承擔(dān)的許多政治、社會和經(jīng)濟(jì)功能，這些功能在發(fā)展過程中又不斷地被強(qiáng)化和放大，使得以人口管理制度形式存在的戶籍制度逐漸演變成為與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。在這樣的改革模式下，戶籍制度依舊是政府作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共財政和公共服務(wù)能力、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力、環(huán)境資源承載力和社會公平公正等各種關(guān)系的制度工具。因此，單純強(qiáng)調(diào)戶籍制度本身而不把重點(diǎn)放在加載在戶籍上的各種社會福利和權(quán)利的改革是難以發(fā)揮作用的，也無法達(dá)到社會公平。

二是過分強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民轉(zhuǎn)化成城市居民的改革。戶籍改革的重要目標(biāo)之一是建立統(tǒng)一的勞動力市場，使人口和勞動力能夠自由流動，而并非必須要通過戶籍改革將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，并固定在某一個城市之中。

好的戶籍制度改革，不是改革戶籍制度本身，而是改革附加在戶籍制度上的其他社會福利和相關(guān)政策。當(dāng)戶籍的含金量越來越低，戶籍制度逐漸重新回歸到初始的人口登記作用，那么，戶籍制度本身并不一定需要根本性的改革。同理，戶籍改革的成功絕非單純的改革戶籍制度本身，同時要依賴于各項(xiàng)社會政策配套改革的推動實(shí)施。若能在調(diào)整社會政策的過程中找到新的福利載體也可以視為一種戶籍制度改革的成功。因此，試圖在短期內(nèi)從根本上破解戶籍制度之困是十分艱難的。中國的戶籍制度的歷史變遷決定了戶籍改革需要以漸進(jìn)式思路推進(jìn)，必須按照“承認(rèn)差異，梯度推進(jìn)”的原則來逐步開展。

積分權(quán)益制正是這樣一種新的制度設(shè)計，可以平穩(wěn)有序地推進(jìn)戶籍改革。其基本理念是以社會管理規(guī)范化和基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的流動人口管理制度，是與戶籍改革的多重目標(biāo)保持內(nèi)在一致性的普惠型制度設(shè)計，充分體現(xiàn)了“漸進(jìn)式、剝離式”的戶籍制度改革模式及流動人口基本公共服務(wù)“普惠制”的發(fā)展趨勢。這一制度創(chuàng)新面向所有流動人口，而不是如以往的戶籍改革那樣僅僅面向所謂的人才。

嚴(yán)格地講，積分制并沒有破除城市中的新二元結(jié)構(gòu)，它是在承認(rèn)城市原有人口的既得權(quán)益的基礎(chǔ)上，為外來人口融入當(dāng)?shù)厣鐣峁┝艘粋€政策通道?；蛘哒f積分權(quán)益制試圖在維持現(xiàn)有戶籍居民的規(guī)模及福利水平基本不變的前提下增加和改善對積分持有者的公共資源與福利的供給水平，從而在制度層面上打破了以戶口為標(biāo)準(zhǔn)來分配城市公共產(chǎn)品和公共福利的慣例，為公共福利分配提供了新的載體。剝離了附著在戶籍之上的就業(yè)、教育、社會保障等公共服務(wù)，降低了城市戶口的“含金量”，是一種繞過戶口的戶籍改革模式，也是一種類似雙軌制的改革模式。

從實(shí)際操作層面來講，積分權(quán)益制與現(xiàn)有其他戶籍改革模式相比，具有諸多優(yōu)勢。一是具有較強(qiáng)的操作性，由于居住證管理已經(jīng)在許多大城市實(shí)施多年，積分制的實(shí)行不需要建設(shè)全新的管理基礎(chǔ)設(shè)施；二是政策靈活度高，可以在整體積分權(quán)益制制度框架不變的前提下，靈活地根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求和可能，動態(tài)調(diào)整對應(yīng)積分指標(biāo)的權(quán)重和享有的權(quán)利和福利，從而達(dá)到政策引導(dǎo)外來人口有序流動的效果；三是透明度高、規(guī)范導(dǎo)向性強(qiáng)，讓外來人員清楚積分指標(biāo)體系和自身積分情況、當(dāng)前居住證類別和可以達(dá)到的預(yù)期，并根據(jù)個人的基本狀況按照積分制的導(dǎo)向提高自身素質(zhì)，從“被動接受管理”轉(zhuǎn)向“主動參與管理”；四是使流動人口可以在城鄉(xiāng)、城城之間靈活進(jìn)退，根據(jù)積分實(shí)現(xiàn)自己的福利需求而不必要獲得戶籍，從而有利于流動人口保護(hù)合理權(quán)益，可以根據(jù)自身情況在區(qū)域之間作出理性的遷移選擇。

就目前積分權(quán)益制實(shí)施現(xiàn)狀來看，還有很大的完善空間，主要在以下幾方面：一是積分指標(biāo)框架、各指標(biāo)的權(quán)重有待完善。目前積分指標(biāo)的確定主要采用專家咨詢方法，應(yīng)當(dāng)逐漸擴(kuò)大所有利益相關(guān)群體的參與，使之形成廣泛的社會共識；二是實(shí)施過程中資料審核較為復(fù)雜，積分權(quán)益制涉及計分項(xiàng)目眾多，幾乎每項(xiàng)均需流動人口提供相應(yīng)的證明資料?？梢灾饾u通過跨地區(qū)的個人誠信系統(tǒng)的建設(shè)簡化對外來人口申請者獲取各種證明材料的成本；三是職能部門溝通有待加強(qiáng)，積分權(quán)益制涉及面廣，需要職能部門間的有效配合，而我國長期以來形成了政府部門管理功能分割、部門間缺乏協(xié)調(diào)合作的機(jī)制和意愿，降低了積分權(quán)益制效率；四是需要加強(qiáng)其他與民生有關(guān)的社會管理機(jī)制的配套改革。積分權(quán)益制主要還是一種基礎(chǔ)性的載體，更加公平和高效的社會發(fā)展還是要依賴其他社會保障和福利制度的改革。只有當(dāng)勞動就業(yè)、老年福利、醫(yī)療健康、教育等社會政策和保障項(xiàng)目不再與戶籍掛鉤時，積分權(quán)益制也就可能完成其歷史使命了。

此外，對比廣東省積分權(quán)益制辦法與上海居住證管理辦法，可以發(fā)現(xiàn)，積分權(quán)益制仍是不同省份間“各行其是”的格局，未能打通省際間自由流動的隔閡。在放開中小城鎮(zhèn)戶籍的同時，積分權(quán)益制可以在更大的范圍內(nèi)進(jìn)一步改善、推進(jìn)，而這需要中央及城市政府的共同努力，使人口在省際間的不以福利缺失為代價的自由流動成為現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化能夠有序開展，新型城鎮(zhèn)化成為中國未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力引擎。