海峽兩岸海洋漁業(yè)資源聯(lián)合開發(fā)與養(yǎng)護(hù)研究

劉千穩(wěn)　鄧啟明

摘要：面對(duì)東海漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退的局勢，首先回顧了兩岸開發(fā)與利用東海漁業(yè)資源的歷史與現(xiàn)狀，得出東海漁業(yè)資源開發(fā)與養(yǎng)護(hù)存在的問題，進(jìn)而探究海峽兩岸東海漁業(yè)資源聯(lián)合開發(fā)與養(yǎng)護(hù)的必要性與可行性，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議：兩岸應(yīng)建立海洋漁業(yè)資源合作管理機(jī)制，健全漁業(yè)資源攜手養(yǎng)護(hù)模式。

關(guān)鍵詞：海峽兩岸；漁業(yè)資源；合作；開發(fā)；養(yǎng)護(hù)；東海

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著海洋經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，人類對(duì)海洋利用廣度的擴(kuò)展和強(qiáng)度的增加，對(duì)海洋環(huán)境及其資源造成負(fù)面影響，越來越多的魚類種群遭到過度捕撈的威脅，導(dǎo)致漁業(yè)資源量銳減。為了挽回海洋漁業(yè)資源衰退的局勢，包括中國在內(nèi)的一些國家（或地區(qū)）不斷加強(qiáng)漁業(yè)資源可持續(xù)利用管理，完善相關(guān)法律法規(guī)與政策措施；針對(duì)公海漁業(yè)資源的開發(fā)與養(yǎng)護(hù)，一些國家（或地區(qū)）陸續(xù)簽訂了共享漁業(yè)資源的相關(guān)協(xié)定。

以東海為例，東海海域主要經(jīng)濟(jì)魚類在中、日、韓三國近海之間進(jìn)行季節(jié)性洄游，即多數(shù)魚類屬于共享種群，如何合理開發(fā)與養(yǎng)護(hù)東海漁業(yè)資源，是實(shí)現(xiàn)該區(qū)漁業(yè)資源可持續(xù)利用的必要條件；為達(dá)到共同的目的，近年來彼此間先后簽訂的漁業(yè)協(xié)定主要有中韓漁業(yè)協(xié)定、中日漁業(yè)協(xié)定、韓日漁業(yè)協(xié)定。顯然，國家（或地區(qū)）間在解決漁業(yè)問題上應(yīng)以“務(wù)實(shí)”為原則，可以擱置爭議，先處理資源、再處理主權(quán)。在中、日、韓漁業(yè)合作管理機(jī)制還未建立的情況下，首先就海峽兩岸東海漁業(yè)資源聯(lián)合開發(fā)與養(yǎng)護(hù)問題進(jìn)行較深入探討，無疑具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1、海峽兩岸東海漁業(yè)資源開發(fā)與利用狀況分析

1.1 開發(fā)歷史與現(xiàn)狀

（1）中國大陸。長期以來，中國大陸在東海的捕撈力量基本上處于一種持續(xù)增長狀態(tài)，對(duì)其漁業(yè)資源的利用狀況經(jīng)歷了一個(gè)由利用不足、到充分利用、再到過度利用的發(fā)展變化過程。由于多年來，海洋漁業(yè)捕撈強(qiáng)度過大、結(jié)構(gòu)不夠合理，結(jié)果導(dǎo)致現(xiàn)有漁獲對(duì)象日趨小型化、生命周期縮短、低營養(yǎng)級(jí)漁獲物比例增加。目前居高不下的漁獲量只是一種假象，海洋生物資源狀況實(shí)際在繼續(xù)惡化。東海漁業(yè)資源正在向低值、劣質(zhì)轉(zhuǎn)化，正朝著不利于人們永繼利用的方向發(fā)展，漁業(yè)資源質(zhì)量的總體狀況著實(shí)令人擔(dān)憂?，F(xiàn)有漁業(yè)資源無法承受如此巨大的捕撈壓力，無魚可捕，捕魚虧本到處可見，漁民已經(jīng)在自動(dòng)提早休漁或轉(zhuǎn)產(chǎn)，少數(shù)經(jīng)濟(jì)魚種資源在多年來的休漁保護(hù)中雖開始在逐漸復(fù)蘇，但資源基礎(chǔ)仍然十分脆弱，如圖1所示。

（2）臺(tái)灣地區(qū)。臺(tái)灣地區(qū)的漁業(yè)分為沿岸漁業(yè)、近海漁業(yè)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、海水養(yǎng)殖業(yè)、淡水捕撈業(yè)和淡水養(yǎng)殖業(yè)6種，以海洋捕撈為主。其中，沿岸漁業(yè)是臺(tái)灣在東海的主要漁業(yè)之一。20世紀(jì)90年代以后，由于管理得當(dāng)，臺(tái)灣沿岸漁業(yè)產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定，一直在5×10⁴t上下波動(dòng)。而近幾年，由于漁業(yè)資源的衰退，沿岸漁業(yè)產(chǎn)量逐漸下降，2011年只有28117t。

近海漁業(yè)是臺(tái)灣地區(qū)在東海的最重要漁業(yè)，在20世紀(jì)70～80年代漁獲量較高，基本維持在30×10⁴t左右。此后，由于80年代后期臺(tái)灣采取了限制新造漁船和減船措施，因此，90年代其近海漁業(yè)漁獲量逐年下降，2010年達(dá)到近20年來最低量16.4×10⁴t。由于臺(tái)灣西、北和東北面臨東海，沿岸漁業(yè)主要分布在東海。近海漁業(yè)中的中小型拖網(wǎng)大部分在東海作業(yè)，因此，臺(tái)灣地區(qū)在東海的漁獲量依據(jù)其沿岸、近海漁獲量之和的70%來估算，近年來的利用水平在15×10⁴t左右，如圖2所示。

從以上分析可知，中國大陸在東海的漁獲量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過臺(tái)灣地區(qū)，海洋捕撈力量方面占有絕對(duì)優(yōu)勢，是開發(fā)利用東海漁業(yè)資源的主體。因此，中國大陸對(duì)管理和養(yǎng)護(hù)東海漁業(yè)資源應(yīng)該負(fù)有更大的責(zé)任。

1.2 存在的問題

（1）漁業(yè)捕撈強(qiáng)度過大。從漁業(yè)行業(yè)自身的角度來看，目前東海海洋漁業(yè)面臨的主要問題表現(xiàn)為資源的有限性和捕撈強(qiáng)度不斷增長之間的矛盾。捕撈力量居高不下，具體表現(xiàn)為：捕撈漁船數(shù)量增多和功率加大、作業(yè)時(shí)間延長、網(wǎng)具數(shù)量增加及性能提高、通訊導(dǎo)航的便捷、從業(yè)勞動(dòng)力的增加等，這些直接或間接地急劇提高了捕撈能力。另外，作業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，資源破壞性漁具泛濫。例如，帆式張網(wǎng)、電脈沖拖蝦等對(duì)資源極具破壞性的漁具、漁法。更有甚者，一些漁民為了得到更多的利益，刻意加大網(wǎng)型、縮小網(wǎng)目尺寸、甚至不惜采用電捕作業(yè)。這樣極大地破壞著本已脆弱的漁業(yè)資源，使現(xiàn)有的情景陷入一種惡性循環(huán)狀態(tài)。

（2）海洋生態(tài)環(huán)境不斷退化。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和各種開發(fā)利用海洋活動(dòng)的增加，對(duì)海洋環(huán)境造成的影響和破壞會(huì)導(dǎo)致漁業(yè)資源的衰退。東海的生態(tài)系統(tǒng)承受著沿海地區(qū)密集的人口和快速工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程所帶來的諸多壓力。人類生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的污染，如城市人口的生活垃圾、工業(yè)廢物、港口排污、海運(yùn)交通及海域其他用途等的污染也嚴(yán)重影響著海洋環(huán)境。在被污染了的海域，漁場開始向外海遷移。由于污染物破壞了主要商業(yè)性魚類種群的產(chǎn)卵、育幼、索餌和越冬場所，許多生物棲息地也隨之消失。破壞了生態(tài)平衡而造成漁業(yè)資源減少，這方面的典型例子是東海海域頻發(fā)的赤潮。2003-2012年間，東海年均發(fā)生赤潮52次，影響面積達(dá)10352 km²。

（3）漁業(yè)資源持續(xù)衰退。自20世紀(jì)70年代以來，由于海洋捕撈強(qiáng)度的不斷加大，致使東海漁業(yè)資源發(fā)生了很大變化，具體表現(xiàn)為漁獲結(jié)構(gòu)小型化、性早熟、年齡結(jié)構(gòu)簡單，資源基礎(chǔ)愈加脆弱，漁業(yè)資源衰退之勢日趨明顯。漁業(yè)資源惡化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①單位捕撈力量漁獲量持續(xù)徘徊在低水平；②傳統(tǒng)的漁業(yè)資源結(jié)構(gòu)不復(fù)存在；③主要經(jīng)濟(jì)資源的群體結(jié)構(gòu)極不合理；④主要經(jīng)濟(jì)魚類的產(chǎn)卵場嚴(yán)重破壞，傳統(tǒng)的漁汛已名存實(shí)亡。

（4）管理體制不健全。除了上述客觀存在的問題之外，制約海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性因素是漁業(yè)管理的整體質(zhì)量不高。首先，漁業(yè)管理體制不健全、執(zhí)法不規(guī)范，漁政執(zhí)法中地方保護(hù)主義比較嚴(yán)重，一些基層漁政執(zhí)法單位受利益驅(qū)動(dòng)致使執(zhí)法不嚴(yán)、不公，違反漁業(yè)法規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，管理效率不高。其次，漁政管理力不從心，既定的管理制度難以執(zhí)法到位。最后，管理的科學(xué)水平難以提高，多年來由于受經(jīng)濟(jì)效益、輕生態(tài)和社會(huì)效益的思想影響，漁業(yè)資源的調(diào)查研究工作做的不夠。

（5）新國際漁業(yè)秩序。自《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）簽訂以來，特別是1994年11月16日《公約》生效以來，國際上有關(guān)漁業(yè)的公約、協(xié)定、協(xié)議等，都是以《公約》有關(guān)漁業(yè)的規(guī)定為基本框架，對(duì)海洋漁業(yè)資源的開發(fā)、利用、養(yǎng)護(hù)和管理作了進(jìn)一步或更具體的規(guī)定。在東海，中國先后與日本和韓國簽訂了相關(guān)漁業(yè)協(xié)定。2個(gè)協(xié)定近些年來的實(shí)踐表明，東海海域新國際漁業(yè)秩序的時(shí)代已經(jīng)來臨，對(duì)中國東海海洋漁業(yè)的影響與壓力已經(jīng)初見端倪，且這種壓力還將會(huì)隨著東海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界問題的出現(xiàn)而變得更加嚴(yán)重。從目前雙邊漁業(yè)協(xié)定執(zhí)行的結(jié)果來看，東海漁業(yè)顯現(xiàn)的壓力概括起來為：漁場面積急劇萎縮、外海漁獲量及產(chǎn)值損失嚴(yán)重、日韓對(duì)中國漁業(yè)活動(dòng)的制約與干擾。

2、海峽兩岸聯(lián)合開發(fā)與養(yǎng)護(hù)的必要性與可行性

2.1 必要性

（1）履行《公約》對(duì)沿海國漁業(yè)資源開發(fā)與養(yǎng)護(hù)的相關(guān)規(guī)定?！豆s》明確規(guī)定沿海國（或地區(qū)）可以采取開發(fā)與養(yǎng)護(hù)共享魚類種群的特殊措施?！豆s》第61條第1款規(guī)定沿海國應(yīng)決定其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生物資源的可捕量?？刹读恳?guī)定了在特定時(shí)期對(duì)特殊魚類種群允許的捕撈量，通常分為個(gè)別國家的捕撈限額和個(gè)別船只捕撈限額。決定可捕量是為了確保捕撈量不超過生物資源的自然增長量，以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)的目標(biāo)。另外，《公約》第61條第2款要求沿海國通過采取正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)和管理措施，確保專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源不受過度開發(fā)的威脅。《公約》第61條第3和第4款規(guī)定，沿海國采取養(yǎng)護(hù)措施時(shí)應(yīng)考慮到與所捕撈魚種有關(guān)聯(lián)或依賴該魚種而生存的魚種所受的影響，以便使這些有關(guān)聯(lián)或依賴的魚種的數(shù)量維持在或恢復(fù)到其繁殖不會(huì)受嚴(yán)重威脅的水平上。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《公約》第61條第5款要求所有有關(guān)國家（或地區(qū)）應(yīng)通過各主管國際組織，經(jīng)常提供和交換可獲得的科學(xué)情報(bào)、漁獲量和捕撈努力量統(tǒng)計(jì)，以及其他有關(guān)養(yǎng)護(hù)魚類種群。

（2）改善和避免東海漁業(yè)資源衰退的緊迫性。由于東海長期的過度捕撈，導(dǎo)致漁業(yè)資源總體上出現(xiàn)嚴(yán)重衰退。傳統(tǒng)的東海四大經(jīng)濟(jì)魚類中，唯一剩下的、也是繁殖能力最強(qiáng)的帶魚，在燈光圍捕的毀滅性打擊中，僅2012年就銳減40%。東海是兩岸漁業(yè)共同的作業(yè)區(qū)域，是兩岸共同依賴的漁業(yè)資源區(qū)域。臺(tái)灣由于過去未能對(duì)漁業(yè)資源保護(hù)給予足夠的重視，未能對(duì)過剩的捕撈能力加以限制，現(xiàn)在臺(tái)灣周圍海域資源已基本開發(fā)完畢。而大陸目前也面臨著近海漁業(yè)資源日趨衰退的問題，因而加強(qiáng)共同作業(yè)區(qū)域漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理是兩岸共同面臨的問題，關(guān)系到兩岸共同的利益。

（3）東海漁業(yè)資源的洄游性及環(huán)境的跨界性。東海多數(shù)魚類在2個(gè)區(qū)域間洄游，而且在近海和遠(yuǎn)海洄游的居多，其中一個(gè)區(qū)域通常是產(chǎn)卵區(qū)。有些種群在大洋中產(chǎn)卵，隨后游到沿岸水域生活度過成熟期，有些則是在岸邊、瀉湖或淺水中繁殖，隨后游到遠(yuǎn)海中。這些種群不只是出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，更多的時(shí)候出現(xiàn)在公海，它們的洄游特性使單個(gè)國家（或地區(qū)）對(duì)其進(jìn)行管理非常困難。另外，東海為半封閉海域，海域內(nèi)環(huán)境和生物資源具有相當(dāng)大的獨(dú)立性和封閉性，與大洋水體的交換極其緩慢。半封閉海的這一重要特征使其容易受到人類活動(dòng)的影響，尤其海洋污染對(duì)半封閉海的水質(zhì)和環(huán)境影響極大。此外，環(huán)境問題有一個(gè)非常明顯的特征，那就是它的跨界性。攜帶著污染物海水的流動(dòng)和擴(kuò)散不可能受人為劃定海上界限的控制，或是被擋在海洋邊界外。因此，單一的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目往往難以顧全全局，一個(gè)國家（或地區(qū)）單方面的環(huán)境保護(hù)措施也難以達(dá)到控制海洋污染的預(yù)期效果。在東海水域，環(huán)境監(jiān)控和研究項(xiàng)目由于不能包括涉及海域劃界爭議的水域，一般情況下無法針對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行。

鑒于以上情況，東海周邊的國家或地區(qū)間建立合作機(jī)制極為重要，尤其是養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源和保護(hù)海洋環(huán)境的機(jī)制，共同承擔(dān)保護(hù)和保全海洋環(huán)境的責(zé)任，保證近岸海域合理的開發(fā)和海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。

2.2 可行性

（1）海峽兩岸所采取的保護(hù)措施具有相似性。《公約》簽署以后，兩岸分別采取了一系列措施以加強(qiáng)東海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理。大陸于1995年正式宣布在東海區(qū)實(shí)施伏季休漁制度，休漁范圍為27°00～35°00N海域，時(shí)間為每年的7月1日至8月31日。1998年，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)東海漁業(yè)資源保護(hù)，開始在東海實(shí)施新的伏季休漁制度，規(guī)定北緯26度至35度東海、黃海海域，每年6月15日零時(shí)至9月15日24時(shí)，禁止所有拖網(wǎng)和帆張網(wǎng)漁船作業(yè)；另外，在北緯24度30分至26度海域，拖網(wǎng)漁船和帆張網(wǎng)漁船休漁2個(gè)月。2007年休漁范圍擴(kuò)大到北緯12度以北海域，并對(duì)作業(yè)類型作了具體的規(guī)定。2009年再次進(jìn)行調(diào)整，時(shí)間從6月1日12時(shí)至9月16日12時(shí)，休漁作業(yè)類型為除單層刺網(wǎng)和釣具外的所有作業(yè)類型。

臺(tái)灣為履行FA01999年通過之“捕魚能力管理國際行動(dòng)計(jì)劃”，積極實(shí)施減船。其實(shí)臺(tái)灣為達(dá)到資源永續(xù)利用，自1968年起即已實(shí)施一系列漁撈能力管理措施，其中效果最為顯著的為1991年至1995年及2000年至2004年分別實(shí)施之二階段收購老舊漁船計(jì)劃，總共將漁船總數(shù)自19000余艘降至15000余艘，約減少20%。自2002年9月1日起實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)休漁計(jì)劃，獎(jiǎng)勵(lì)休漁種類分為自愿性休漁與指定性休漁兩類。自愿性休漁系漁船船主自主性配合政府相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)措施，自愿性調(diào)整作業(yè)日數(shù)90日及在港停航日數(shù)90日，符合獎(jiǎng)勵(lì)條件后向政府申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)金；指定性休漁系辦理具爭議性或?qū)O業(yè)資傷害較大之漁業(yè)實(shí)施指定性休漁。歷年參與自愿性休漁船數(shù)呈小幅增加趨勢，對(duì)于降低漁貨努力量、資源合理利用及漁民福利已有正面效益。

由此可見，大陸和臺(tái)灣在漁業(yè)資源法律法規(guī)方面具有相似性。如減船與休漁、限制捕撈網(wǎng)具的最小網(wǎng)目，劃設(shè)禁漁期和禁漁區(qū)，建設(shè)大量人工漁礁，開展增值放流等。

（2）海峽兩岸實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的決心。為控制捕撈強(qiáng)度，大陸將“零增長”目標(biāo)進(jìn)一步調(diào)整為“負(fù)增長”，這一政策的調(diào)整，是大陸海洋捕撈產(chǎn)量維持?jǐn)?shù)十年持續(xù)增長的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，一方面表明漁業(yè)實(shí)現(xiàn)了由數(shù)量擴(kuò)張型產(chǎn)業(yè)向追求質(zhì)量和效益型產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，另一方面，表明了大陸政府控制捕撈強(qiáng)度、養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源、實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的決心。

2013年3月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》出臺(tái)，把海洋漁業(yè)發(fā)展納入建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略。該意見提出了加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的措施，包括以下幾個(gè)方面：①全面開展?jié)O業(yè)資源調(diào)查。健全漁業(yè)資源調(diào)查評(píng)估制度，科學(xué)確定可捕撈量，研究制定漁業(yè)資源利用規(guī)劃。加強(qiáng)漁業(yè)資源調(diào)查船建設(shè)，完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高漁業(yè)資源調(diào)查監(jiān)測水平。②大力加強(qiáng)漁業(yè)資源保護(hù)。嚴(yán)格執(zhí)行海洋伏季休漁制度，積極完善捕撈業(yè)準(zhǔn)入制度，開展近海捕撈限額試點(diǎn)，嚴(yán)格控制近海捕撈強(qiáng)度。完善海洋漁船管理制度，逐步減少漁船數(shù)量和功率總量。發(fā)展海洋牧場，加強(qiáng)人工魚礁投放，加大漁業(yè)資源增殖放流力度，科學(xué)評(píng)估資源增殖保護(hù)效果。③切實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)測能力。嚴(yán)格控制陸源污染物向水體排放，實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度。

臺(tái)灣沿近海漁業(yè)在高效率的積極捕撈作業(yè)之下，呈現(xiàn)長期持續(xù)性衰退現(xiàn)象。近年來，隨著各國及地區(qū)對(duì)海洋環(huán)境、生態(tài)、資源的維護(hù)與保護(hù)深切關(guān)心，積極推動(dòng)各項(xiàng)管理的行動(dòng)計(jì)劃，臺(tái)灣地區(qū)亦責(zé)無旁貸地參與。此外，臺(tái)灣民眾海洋意識(shí)興起，漁業(yè)更將扮演關(guān)鍵性的角色，并作出積極貢獻(xiàn)。為達(dá)到漁業(yè)資源可持續(xù)利用的目標(biāo)，兩岸所作出的努力是不言而喻的，攜手合作是海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的最佳途徑。

（3）海峽兩岸關(guān)系和緩，交流互動(dòng)機(jī)會(huì)增多。合作不合作，很大程度上還取決于雙方的政治意愿。由于兩岸分割幾十年，在生活上、政治上、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)制度發(fā)展程度上確實(shí)存在許許多多的差異。兩岸目前仍有主權(quán)爭議問題，兩岸協(xié)商與對(duì)話都涉及彼此的定位，因此必須謹(jǐn)慎處理彼此的定位，特別是在處理漁業(yè)問題時(shí)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，在主張海洋權(quán)益時(shí)具有較強(qiáng)的策略性。隨著兩岸關(guān)系的緩和，以及交流互動(dòng)日益頻繁，兩岸漁業(yè)的進(jìn)一步合作具有較強(qiáng)的可能性。從“小三通”通航的例子可以看出，當(dāng)初兩岸“小三通”的通航也并未就“小三通”的航運(yùn)規(guī)則達(dá)成什么臺(tái)面上的協(xié)議或規(guī)范。因此，兩岸漁業(yè)合作機(jī)制的建立，初期或許可以依循“小三通”協(xié)商模式，成立相應(yīng)的策劃工作小組，由兩岸海洋事務(wù)部門成員直接負(fù)責(zé)參與，地方政府官方授權(quán)進(jìn)行機(jī)制建立規(guī)劃與研商。

3、加強(qiáng)兩岸漁業(yè)資源聯(lián)合開發(fā)與養(yǎng)護(hù)的建議

目前，兩岸聯(lián)合開發(fā)與養(yǎng)護(hù)東海漁業(yè)資源所面臨的問題主要有：①兩岸在漁業(yè)資源的開發(fā)與養(yǎng)護(hù)上未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，采取的行動(dòng)不一致，如大陸自1999年開始實(shí)施海面漁業(yè)零增長之策略，在休漁期間，停止一切捕魚活動(dòng)，而臺(tái)灣地區(qū)漁船仍然可以出海生產(chǎn)，這就影響了“休漁”讓魚類休養(yǎng)生息的效果；②在漁業(yè)資源調(diào)查方面，缺乏直接的交流與合作；③漁業(yè)管理方面交流甚少，如加強(qiáng)漁船管理，聯(lián)合開展海上救助、協(xié)調(diào)海事糾紛等；④大陸東海區(qū)現(xiàn)有一支龐大的捕撈隊(duì)伍，如何安置為生計(jì)發(fā)愁的漁民，將是一大難題。以上這些問題都將在一定程度上影響兩岸共同開發(fā)與養(yǎng)護(hù)方案的順利實(shí)施。

但在國際漁業(yè)管理的要求和發(fā)展趨勢的壓力下，以及兩岸的共同利益面前，唯有加強(qiáng)漁業(yè)開發(fā)和養(yǎng)護(hù)合作，才能滿足國際社會(huì)基于生態(tài)系統(tǒng)管理的要求，才有可能對(duì)共同開發(fā)的漁業(yè)資源進(jìn)行有效的管理。為適應(yīng)國際漁業(yè)資源管理的發(fā)展趨勢，兩岸開展?jié)O業(yè)資源的開發(fā)與養(yǎng)護(hù)等方面合作勢在必行。

3.1 建立海洋漁業(yè)資源合作管理機(jī)制

《公約》作為一部具有里程碑意義的“海洋憲章”，在很多方面體現(xiàn)了其自身的重要價(jià)值，如平衡了各國的海洋利益紛爭，建立了利用和管理海洋各個(gè)方面的具有普遍指導(dǎo)意義的法律框架。然而，對(duì)于漁業(yè)資源的開發(fā)和養(yǎng)護(hù)，《公約》雖然規(guī)定了沿海國享有的主要權(quán)利和利益，但卻沒有全面具體地明確沿海國應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)。這使得沿海國對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源擁有很大的自主權(quán)，如決定和分配可捕量及缺乏科學(xué)依據(jù)的斟酌決定權(quán)。這一靈活性使得沿海國家（或地區(qū)）在履行其義務(wù)時(shí)沒有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。尤其是對(duì)跨界魚類種群的管理僅是一些具有象征性的義務(wù)，并非是強(qiáng)制性的規(guī)定。因此，對(duì)這些種群的合理開發(fā)和有效管理，主要取決于那些在公海上捕魚國家（或地區(qū)）對(duì)自身的約束。

長期以來，海峽兩岸在漁業(yè)資源保護(hù)與管理合作方面明顯缺失，造成東海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)措施的不一致，缺乏合力，嚴(yán)重影響了東海漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)效果。在國際社會(huì)日益對(duì)世界漁業(yè)進(jìn)行規(guī)范和管理的大背景下，區(qū)域性漁業(yè)合作應(yīng)得到加強(qiáng)。中國大陸與臺(tái)灣地區(qū)不能自外于國際社會(huì)主流發(fā)展的行列，兩岸漁業(yè)主管部門可以在以下幾方面展開探索：一是建立漁業(yè)管理溝通聯(lián)系的直接渠道，兩岸應(yīng)成立協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)雙方海洋漁業(yè)資源保護(hù)和管理協(xié)作的重要工作。二是訂立兩岸共同遵守的漁業(yè)管理規(guī)定，如：實(shí)行統(tǒng)一的禁漁制度，界定共同遵守的禁漁區(qū)線。三是建立兩岸漁業(yè)糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，包括兩岸漁業(yè)糾紛應(yīng)急處理機(jī)制、漁業(yè)糾紛情報(bào)通告機(jī)制、漁業(yè)糾紛處置協(xié)作機(jī)制，如果發(fā)生重大漁業(yè)糾紛，雙方漁業(yè)執(zhí)法部門應(yīng)及時(shí)派遣執(zhí)法船到現(xiàn)場化解矛盾，平息糾紛。四是開展海難救助協(xié)作機(jī)制，定期舉辦聯(lián)合搜救和救助演練機(jī)制，并根據(jù)海難救助的進(jìn)展情況，應(yīng)承辦方要求，協(xié)助方應(yīng)積極組織漁業(yè)前往營救。

3.2 健全海洋漁業(yè)資源攜手養(yǎng)護(hù)模式

（1）共同控制海洋捕撈力量，調(diào)整捕撈結(jié)構(gòu)。近年來，兩岸投入東海的捕撈力量未能有效減少，衰退的漁業(yè)資源未能恢復(fù)。為了盡快恢復(fù)已衰退的漁業(yè)資源，近海的捕撈強(qiáng)度必須大幅度減少。兩岸可以互相協(xié)商，確定各方的漁船數(shù)、功率總量、作業(yè)海域和作業(yè)方式等指標(biāo)，并根據(jù)資源量的狀況進(jìn)行定期的修改。

（2）海峽實(shí)行同一捕撈作業(yè)許可制度。目前兩岸均有實(shí)行捕撈作業(yè)許可制度，但內(nèi)容不統(tǒng)一，步調(diào)不一致。兩岸應(yīng)聯(lián)手分析目前捕撈許可制度的實(shí)施效果，協(xié)商實(shí)行同一捕撈許可制度。這樣，既可以減少漁業(yè)糾紛，也可以控制雙方的捕撈量。具體的方案可以從以下幾方面著手：分析哪些漁具漁法可以共同限制或禁止使用；統(tǒng)一網(wǎng)具允許使用的最小網(wǎng)目尺寸；光誘漁具作業(yè)允許的最大燈光強(qiáng)度；探討制定相同休漁方式的可行性。

（3）攜手發(fā)展休閑漁業(yè)，減輕漁業(yè)資源壓力。休閑漁業(yè)是20世紀(jì)60年代在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家迅速崛起的一種新的產(chǎn)業(yè)。由于它帶動(dòng)了漁具、交通、餐飲、酒店的發(fā)展，在總體經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。美國在這方面開創(chuàng)了良好的例子，美國大力發(fā)展休閑漁業(yè)，轉(zhuǎn)移了大量的漁業(yè)勞動(dòng)力，估計(jì)創(chuàng)造了120萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。臺(tái)灣地區(qū)建設(shè)富麗漁村，發(fā)展有特色的娛樂性漁業(yè)，并投入大量資金建設(shè)人工漁礁。大陸可以學(xué)習(xí)、借鑒臺(tái)灣地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議兩岸合作在大陸建設(shè)海洋休閑漁村，發(fā)展休閑漁業(yè)。這樣，既可以轉(zhuǎn)移部分捕撈力量、減輕漁業(yè)資源壓力，又可開創(chuàng)海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。

4、結(jié)語

通過對(duì)中日、中韓雙邊漁業(yè)協(xié)定產(chǎn)生背景的分析，可以反映出東海共享資源的開發(fā)過程中涉及的國家（或地區(qū)）利益的矛盾和沖突，表明單獨(dú)一個(gè)國家（或地區(qū)）不可能有效地管理東海的共享資源，合作則是實(shí)現(xiàn)共享資源可持續(xù)利用的唯一途徑。事實(shí)上，漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要制定合理的政策，推行負(fù)責(zé)任漁業(yè)。從全球和區(qū)域?qū)用鎭砜?，海洋漁業(yè)管理必須強(qiáng)調(diào)合作，沿海國和遠(yuǎn)洋捕魚國（或地區(qū)）不能單獨(dú)對(duì)漁業(yè)資源進(jìn)行管理。從國家（或地區(qū)）層面看，政府有必要立即采取行動(dòng)，推進(jìn)迫切需要的改革，包括實(shí)質(zhì)性地削減捕撈船隊(duì)及降低可捕量，以保證漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。由于海峽兩岸親近的血緣關(guān)系、日益密切的交流互動(dòng)加上雙方共同的利益，兩岸應(yīng)建立科學(xué)合理開發(fā)利用漁業(yè)資源的良性循環(huán)機(jī)制，漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展才有可能實(shí)現(xiàn)。