蘭州水污染事件得與失

■姜 維

近年來(lái)，突發(fā)性水污染引起的水安全問(wèn)題頻繁發(fā)生，局部及跨區(qū)域的“飲水危機(jī)”接連來(lái)襲。蘭州局部自來(lái)水苯超標(biāo)事件，更是拉響全國(guó)性的警鐘。

【案例】

2014年4月11日上午11時(shí)，新華社發(fā)布消息稱，蘭州市區(qū)唯一供水企業(yè)蘭州威立雅水務(wù)公司出廠水及自流溝水樣檢測(cè)出苯含量超標(biāo)，引起市民的恐慌，市民開始前往超市搶購(gòu)礦泉水、桶裝水，引發(fā)一場(chǎng)自來(lái)水危機(jī)，300多萬(wàn)市民受影響。為此，蘭州市成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組，采取了一系列的應(yīng)急處置措施，經(jīng)過(guò)持續(xù)三天的努力，于4月14日上午7點(diǎn)正式解除應(yīng)急措施，恢復(fù)自來(lái)水正常供水?；乜刺m州“4·11”局部自來(lái)水苯超標(biāo)事件處置，大致可以分為監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等三個(gè)階段。目前，該事件逐漸淡出民眾視野，但殷鑒不遠(yuǎn)，此次事件中政府應(yīng)急的諸多表現(xiàn)仍須反思。

【剖析】

政企應(yīng)急聯(lián)動(dòng)不暢

突發(fā)性水污染事件關(guān)系到千家萬(wàn)戶居民的健康和安全，水污染信息公開必須及時(shí)、客觀和真實(shí)?！秶?guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，“突發(fā)環(huán)境事件責(zé)任單位和責(zé)任人以及負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的單位，發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件后，應(yīng)在1小時(shí)內(nèi)向所在地縣級(jí)以上人民政府報(bào)告，同時(shí)向上一級(jí)相關(guān)專業(yè)主管部門報(bào)告，并立即組織進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。緊急情況下，可以越級(jí)上報(bào)。”因此，對(duì)可能造成水污染事故時(shí)，企業(yè)必須在1小時(shí)內(nèi)向本級(jí)人民政府或者主管部門報(bào)告。

然而，自4月10日15時(shí)，威立雅水務(wù)公司首次檢測(cè)到出廠水苯含量超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，到11日5時(shí)，市政府接到威立雅水務(wù)公司自來(lái)水苯超標(biāo)的報(bào)告，期間花費(fèi)12小時(shí)。從市政府接到企業(yè)的報(bào)告，到11日14時(shí)，官方正式發(fā)布水苯污染消息，以及16時(shí)30分召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布緊急避險(xiǎn)措施，期間耗費(fèi)11小時(shí)，經(jīng)歷九道“官僚程序”。

（1）市政府主要負(fù)責(zé)人趕赴現(xiàn)場(chǎng)；（2）召開緊急會(huì)議，啟動(dòng)預(yù)案，成立應(yīng)急處置小組；（3）多部門取樣復(fù)檢；（4）趕赴省委省政府匯報(bào)情況；（5）甘肅省成立應(yīng)急指導(dǎo)組；（6）傳達(dá)上級(jí)精神；（7）會(huì)后再次作出部署；（8）撰寫新聞通稿；（9）召開新聞發(fā)布會(huì)。期間，11日11時(shí)新華社率先公布蘭州自來(lái)水苯含量嚴(yán)重超標(biāo)消息，之后市民開始內(nèi)生恐慌和“搶水大戰(zhàn)”。

供水企業(yè)是保障自來(lái)水安全的責(zé)任主體，但城市供水系統(tǒng)相當(dāng)復(fù)雜，確保飲用水安全，還需要建立相關(guān)企業(yè)及部門之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到第一時(shí)間反應(yīng)。而此次事件卻暴露了企業(yè)信息匯報(bào)和政府預(yù)警發(fā)布的嚴(yán)重滯后問(wèn)題，更反映突發(fā)性水污染事件狀態(tài)下政府危機(jī)治理能力缺失。站在民眾的角度，污染信息延報(bào)帶來(lái)的是殘酷結(jié)果——其家人也許在這23小時(shí)內(nèi)喝了很多嚴(yán)重苯超標(biāo)的“壞氣味”的水，企業(yè)的“多次確認(rèn)需要時(shí)間”和“政府所做所為問(wèn)心無(wú)愧”都是徒勞的，無(wú)法讓民眾相信這次應(yīng)急是“把民眾的健康安危視為至高無(wú)上”。背后的原因是政企日常應(yīng)急演練的缺失和應(yīng)急處置流程的“官僚化”和“不合時(shí)宜”。對(duì)于此次處置，有人認(rèn)為，遇到像蘭州市自來(lái)水苯污染事件，只須市委書記或市長(zhǎng)在電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)上同時(shí)公告，提請(qǐng)市民立即停止使用，在深表道歉的同時(shí)，告訴市民政府部門將迅速采取哪些措施盡快清除污染，恢復(fù)正常供水。這些想法和做法都值得政府借鑒。

民眾損害救濟(jì)缺失

水污染這種環(huán)境侵權(quán)具有一定的隱蔽性，在侵權(quán)的早期往往不易被發(fā)現(xiàn)，待人們有所察覺時(shí)，其財(cái)產(chǎn)、健康甚至生命已遭受嚴(yán)重?fù)p害。隨著公民權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)變得愈發(fā)突出和重要，善后處理涉及的責(zé)任追究、環(huán)境損害補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制的缺失使得突發(fā)事件處置變得越加困難之前許多突發(fā)性自來(lái)水污染的賠償，都是政府主動(dòng)調(diào)查，提出補(bǔ)償方案，民眾被動(dòng)“反應(yīng)型”，而此次蘭州水污染事件，民眾卻是主動(dòng)“攻擊型”，更突顯了責(zé)任追究及損害賠償問(wèn)題的重要性和顯性化。

從現(xiàn)有公開報(bào)道來(lái)看，企業(yè)顯然還沒有做好賠償?shù)臏?zhǔn)備。比如，2014年4月22日下午的第六次新聞通報(bào)會(huì)上，威立雅水務(wù)公司公司董事長(zhǎng)姚昕在回應(yīng)政府提問(wèn)時(shí)，就說(shuō)“最近可能會(huì)考慮，但現(xiàn)在具體還沒有研究（賠償問(wèn)題）”。然而，民眾卻是“迫不及待”。早在4月14日，就有市民吳先生對(duì)涉事公司提起民事訴訟，之后，民事訴訟的請(qǐng)求不斷。4月21日，20名蘭州市民聯(lián)名敦促甘肅省消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟。對(duì)于民眾權(quán)利救濟(jì)，現(xiàn)有渠道都是態(tài)度曖昧不清的。如法院基本上不予受理，或者說(shuō)受理了以后希望消費(fèi)者先撤訴；消費(fèi)者協(xié)會(huì)的態(tài)度是，公益訴訟的啟動(dòng)還需研究。

政府在此次事件的態(tài)度必須要從模糊走向清晰，處理的好壞關(guān)系政府的治理能力：個(gè)人民事訴訟還是集體公益訴訟？企業(yè)擔(dān)責(zé)還是政府承擔(dān)？是賠償還是補(bǔ)償？

第三方檢測(cè)評(píng)估缺失

一直以來(lái)，突發(fā)事件的處置的權(quán)力集中帶來(lái)了高效率。然而，隨著信息公開與公眾訴求的增加，公眾對(duì)知情權(quán)及參與權(quán)的訴求越來(lái)越大，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的檢測(cè)及評(píng)估制度變得越來(lái)越不合時(shí)宜。住建部統(tǒng)計(jì)表明，在全國(guó)城市4500多座水廠中，約78%的水廠不完全具備每日必檢項(xiàng)指標(biāo)的檢測(cè)能力，其中2000多座水廠無(wú)任何檢測(cè)手段。

3月初，很多市民發(fā)現(xiàn)自來(lái)水有強(qiáng)烈的異味。3月6日，環(huán)保部門、供水企業(yè)等接到了200多個(gè)投訴咨詢電話。日傍晚，蘭州市環(huán)保、疾控部門和供水企業(yè)公布了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，宣布自來(lái)水符合安全飲用標(biāo)準(zhǔn)，并沒有任何原因告知，相關(guān)部門公開“辟謠”并追查“造謠者”責(zé)任對(duì)原因的解釋，是在“4·11”自來(lái)水苯污染事件發(fā)生三天之后，在新聞發(fā)布會(huì)進(jìn)行披露，說(shuō)是黃河上游冰雪融化后帶入河中的腐爛物質(zhì)所致。雖然沒有證據(jù)表明3月份的水質(zhì)異味事件與“4·11”自來(lái)水苯污染事件有直接聯(lián)系，但由于缺乏獨(dú)立、透明和權(quán)威的解釋，民眾的質(zhì)疑并沒有消除，政府公信力大打折扣。

【對(duì)策】

重塑應(yīng)急處置流程

現(xiàn)代社會(huì)是全媒體社會(huì)，人人都是“麥克風(fēng)”，人人都是“直播機(jī)”，信息傳播快速、便捷，若信息披露不及時(shí)，謠言將擠占真相的空間。再審視現(xiàn)有應(yīng)急處置流程，基于“顧客導(dǎo)向”理念再造信息披露流程，提高突發(fā)性水污染應(yīng)急處置效率。

一方面是打破“官僚行政”的慣性不斷優(yōu)化信息披露機(jī)制。在突發(fā)性水污染事件處置中，信息及時(shí)最為重要，因而無(wú)論是企業(yè)，還是政府。按照“最短時(shí)間要求，重新審視、評(píng)價(jià)現(xiàn)有匯報(bào)、預(yù)警及應(yīng)急程序，修訂完善相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，大幅精簡(jiǎn)壓縮不必要的部署、會(huì)議時(shí)間等官僚程序，果斷采取緊急措施，及早告知公眾緊急避險(xiǎn)，盡快公布事實(shí)真相，不要讓謠言領(lǐng)先于真相。同時(shí)，還需做好信息的共享與溝通，確保突發(fā)性水污染事故和水污染狀況信息及時(shí)、統(tǒng)一面向社會(huì)民眾發(fā)布，防止信息披露的“政出多頭”現(xiàn)象。

另一方面，著力強(qiáng)化應(yīng)急演練，增強(qiáng)政企協(xié)同應(yīng)急能力。光有科學(xué)的程序和好看的應(yīng)急預(yù)案還不行，還需要加強(qiáng)突發(fā)性水污染應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急演練，建立由政府主導(dǎo)政企聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急演練機(jī)制，構(gòu)建相應(yīng)的突發(fā)情景，定期開展桌面推演與實(shí)戰(zhàn)演練，在應(yīng)急演練中不斷優(yōu)化預(yù)案，提升政府部門、企業(yè)和干部群眾應(yīng)急意識(shí)，錘煉突發(fā)事件的協(xié)同應(yīng)急處置能力。

建立多元損害救濟(jì)制度

突發(fā)性事件的善后工作要做好，責(zé)任追究和權(quán)利救濟(jì)是不可缺少的兩項(xiàng)環(huán)節(jié)。在責(zé)任的劃分方面，政府必須有總體性責(zé)任觀念，即像自來(lái)水供給這種公共服務(wù)的提供，無(wú)論是政府主辦，還是外包給外企，政府與企業(yè)的關(guān)系都是“公私伙伴關(guān)系”，不管企業(yè)是否是法律責(zé)任與民事責(zé)任的承擔(dān)者，政府都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任與政治責(zé)任，政府都是責(zé)任的兜底方，這樣才是負(fù)責(zé)任的政府體現(xiàn)。因而，政府責(zé)任劃分過(guò)程中，不僅要明確事故涉及企業(yè)相關(guān)人員的法律責(zé)任、法律義務(wù)，確定其相應(yīng)的民事責(zé)任，還需對(duì)政府相關(guān)部門進(jìn)行相應(yīng)的盡職調(diào)查，確定各部門日常監(jiān)管職責(zé)以及應(yīng)急處置中的責(zé)任，啟動(dòng)相應(yīng)追責(zé)程序，做到責(zé)任清晰，義務(wù)明白，政府不能總是“背黑鍋”，折損公眾對(duì)政府信任。

此外，暢通公民損害的救濟(jì)渠道。公眾損害賠償問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)顯性問(wèn)題，也是政府善后必須面對(duì)的問(wèn)題，允許或引導(dǎo)公眾走多元化的救濟(jì)渠道，不能讓所有“怨氣”都通過(guò)政府這個(gè)口進(jìn)行發(fā)泄。對(duì)于突發(fā)性自來(lái)水污染事件，現(xiàn)在可行的渠道大致有三類：一是通過(guò)法律訴訟進(jìn)行救濟(jì)。即允許和鼓勵(lì)民眾個(gè)人提起相應(yīng)的民事訴訟，或提請(qǐng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟。二是替代性糾紛解決機(jī)制。即通過(guò)具有較高靈活性非訴訟途徑解決，即通過(guò)協(xié)商、調(diào)解的方式，如由政府主持，涉事相關(guān)利益方進(jìn)行協(xié)商的方式達(dá)成賠償。此外，探索社會(huì)化的救濟(jì)制度。突發(fā)性水污染造成經(jīng)濟(jì)損失往往較大，傳統(tǒng)“污染者賠償”的救濟(jì)原則會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出企業(yè)的承受度。可以借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)和污染損害賠償基金制度。其中，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)理賠已經(jīng)于2008年9月湖南首開先例。污染損害賠償基金制度還可參考美國(guó)超級(jí)基金的方式，通過(guò)征收環(huán)境稅與排污稅、社會(huì)捐贈(zèng)和政府撥款等途徑籌集資金，建立污染損害賠償基金，為受害方提供相應(yīng)救濟(jì)。

強(qiáng)化多元參與治理

應(yīng)逐步摒棄公共危機(jī)應(yīng)急中政府的“玻璃門”和“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，敞開大門歡迎更多的治理主體參與突發(fā)性事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置和評(píng)估過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與公民的多元互動(dòng)，讓社會(huì)與公眾參與、理解和支持政府的行動(dòng)，提升政府的公信力和透明度。

探索引入獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行水質(zhì)檢測(cè)。通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或資金支持等方式，引入第三方機(jī)構(gòu)定期或不定期地對(duì)自來(lái)水的水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)、評(píng)估和公告。這不僅可以解決當(dāng)前許多企業(yè)或地方政府機(jī)構(gòu)檢測(cè)技術(shù)和力量不夠的問(wèn)題，還可以避免檢測(cè)淪為形式，防止企業(yè)“自說(shuō)自話”，確證水質(zhì)檢測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。此外，為保證結(jié)果更加真實(shí)，可建立對(duì)第三方的監(jiān)督懲罰機(jī)制。

建立第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)的制度。對(duì)于突發(fā)性自來(lái)水污染的評(píng)估，現(xiàn)在許多地方都是企業(yè)與政府部門進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)調(diào)查結(jié)果獨(dú)立性、公眾性都受到質(zhì)疑?？蓢L試建立第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)制度，對(duì)整個(gè)事故進(jìn)行全面、客觀、獨(dú)立的評(píng)估，作為調(diào)查責(zé)任追究的重要依據(jù)，并適時(shí)進(jìn)行公開。

此外，在政府事故調(diào)查過(guò)程中，無(wú)論是政府還是獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)，可以考慮設(shè)置事故調(diào)查公民觀察團(tuán)，將事故受害者或利益相關(guān)者納入觀察團(tuán)，公眾參與分享、監(jiān)督調(diào)查權(quán)，走出政府“自說(shuō)自話的怪圈，增強(qiáng)民眾信任度。