法國國企分類改革透視

■鄧經(jīng)緯

當(dāng)下，中國各地的國企改革正在深入推進(jìn)，法國的一些改革做法在西方國家最為典型，對(duì)我國不無啟示意義，值得中國國企改革者們借鑒。

在發(fā)達(dá)資本主義國家中，國有化程度最高的法國，因國企低效和創(chuàng)新不足，競爭力在西方國家中一度排名落后，為重振經(jīng)濟(jì)，20世紀(jì)80年代中期開始，法國開始進(jìn)行國企改革。法國的國企改革是一個(gè)持續(xù)不斷的過程，從那時(shí)開始，一直到新世紀(jì)，歷屆政府都十分重視。當(dāng)下，中國各地的國企改革正在深入推進(jìn)，法國的一些改革做法在西方國家最為典型，對(duì)我國不無啟示意義，值得中國國企改革者們借鑒。

法蘭西式改革

1986年，在官僚主義和壟斷帶來的效率低下、經(jīng)營虧損等問題和全球私有化運(yùn)動(dòng)雙重推動(dòng)下，法國開始對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行逐步私有化。改革首先從競爭領(lǐng)域和經(jīng)營相對(duì)較好的企業(yè)開始。為了保障改革的順利進(jìn)行，法國于1986年修改憲法，并頒布了兩項(xiàng)私有化法案，給國企改革提供了法律依據(jù)。1993年3月7日，法國新的私有化法案出臺(tái)，它大大削弱了國有部門在經(jīng)濟(jì)中的分量。該法律批準(zhǔn)對(duì)21家國有企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行私有化，涉及約1760家企業(yè)，涉及的部門有鋼鐵、石油、基礎(chǔ)化學(xué)、汽車、航空制造、有色金屬加工和電子等。

這次私有化之后，國有部門中的大型企業(yè)數(shù)量明顯減少，余下的主要集中在基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)部門中，比較著名的有法國電力公司、法國煤氣公司、法國煤礦公司、國營鐵路公司、巴黎獨(dú)立運(yùn)輸公司和法國郵政及電訊公司等，這些企業(yè)的員工占國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)的3/4。

為了減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，改變國有企業(yè)運(yùn)營效率低下的狀況，在國企改革形式上，法國對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行公司化改組，是從競爭領(lǐng)域中經(jīng)營狀況好、盈利水平較高的企業(yè)開始的。從易到難，對(duì)經(jīng)營狀況較好的企業(yè)采取整體改組、直接上市的辦法，徹底進(jìn)行股份制改造；對(duì)負(fù)債和虧損嚴(yán)重的企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)的辦法來換取國外大公司的注資，改造后上市；由國家出面對(duì)一些狀況不佳的大企業(yè)注資，待經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)后再上市。

在對(duì)國有企業(yè)管理方式上，從政府是否直接作為國有企業(yè)的出資人行使所有權(quán)的角度來看，法國采取了國家設(shè)立專門主管部門行使出資者的所有權(quán)：把握國有企業(yè)運(yùn)作的進(jìn)程，建立一個(gè)高效的董事會(huì)，協(xié)調(diào)政府各部門的政策，避免政府對(duì)董事會(huì)決策的過多干預(yù)，監(jiān)督國有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營狀況。

在對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)管理經(jīng)營狀況的監(jiān)督上，法國政府除了在形式上采用政府主管部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督以及議會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督以外，為了防止國有資產(chǎn)流失，并保證國家對(duì)宏觀調(diào)控管理任務(wù)的完成，法國政府對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的另一重要方式是向企業(yè)派駐稽查員。主要督促企業(yè)遵守各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度，檢查企業(yè)賬目是否合乎規(guī)定，向政府提供企業(yè)的各種信息，為企業(yè)提供經(jīng)營建議，幫助企業(yè)搞好經(jīng)營生產(chǎn)。

作為最大特色的分類管理

為法國國企改革定調(diào)的兩份報(bào)告《關(guān)于國家股東和國有企業(yè)的治理》和《關(guān)于國有企業(yè)的管理》指出，國企本質(zhì)仍是企業(yè)，必須有競爭力，國企管理模式需要適應(yīng)歐盟要求開放市場的新要求以及全球化的新趨勢；國家要切實(shí)履行股東職責(zé)，但需避免濫用權(quán)力。

2005年德維爾潘出任法國總理后，延續(xù)了前任總理拉法蘭有關(guān)國企改革的思路，提出了行政和公共服務(wù)部門改革計(jì)劃，將法國公共服務(wù)對(duì)象分成三大類：第一類是不能僅用商業(yè)原則考量的部門，繼續(xù)由國家全權(quán)管理，包括公共衛(wèi)生、教育、印刷、鑄幣、基礎(chǔ)設(shè)施等；第二類是屬于商業(yè)活動(dòng)范圍但涉及國家戰(zhàn)略利益的部門，繼續(xù)由國家控制，包括核電、航天航空、國防軍工以及郵政等；第三類是可以同私營企業(yè)競爭的部門，開放資本，允許企業(yè)尋找回報(bào)高的項(xiàng)目，如能源、交通運(yùn)輸?shù)取?/p>

對(duì)于公益性和壟斷性的國有企業(yè)，法國采取的是國家獨(dú)資或國家控股的方式，從價(jià)格、投資、分配等方面實(shí)行嚴(yán)格的控制，管理比較嚴(yán)格。對(duì)于競爭性行業(yè)，法國采取的是國家參股的方式，甚至是出售等退出方式，這類企業(yè)大多是競爭性的國有工業(yè)企業(yè)，政府基本上不采取直接行政控制，也不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)，只是通過國家所擁有的股份權(quán)，來影響企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策。

目前，法國政府共向71家企業(yè)參股，其中港口、機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施管理企業(yè)24家，航空航天和國防軍工企業(yè)10家。國家參股企業(yè)2012年實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入1450億歐元，其中能源行業(yè)3家企業(yè)的營業(yè)收入比重約占整體參股企業(yè)的40%，航空航天和國防軍工企業(yè)約占19%，公共交通和服務(wù)業(yè)各占14%。法國對(duì)國有企業(yè)并不強(qiáng)調(diào)政企之間的完全分開，而是既要保證企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，又要采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)杠桿手段，切實(shí)行使國家所擁有的控股權(quán)。

在行政和公共服務(wù)部門改革中，法國采取了通過立法方式明確國家部分職能，以及國家與企業(yè)簽訂公共服務(wù)合同的形式，來規(guī)范和加強(qiáng)特殊行業(yè)與特殊企業(yè)的公共服務(wù)職責(zé)，并確保企業(yè)的競爭力和公共服務(wù)事業(yè)內(nèi)容的透明度。而嚴(yán)格遵守合同，成為公共服務(wù)參與者的行為準(zhǔn)則。國家與國有企業(yè)簽訂項(xiàng)目合同，國有企業(yè)以企業(yè)身份開展自己的業(yè)務(wù)。到了20世紀(jì)90年代，法國政府陸續(xù)與一半以上的大型國有企業(yè)簽訂了計(jì)劃合同。

經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

法國國有企業(yè)改革值得肯定及借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要有：首先，制定和完善法律法規(guī)，依法有計(jì)劃、循序漸進(jìn)地開展國有企業(yè)改革工作，使改革真正做到有法可依、有章可循，并使國家、企業(yè)、職工的合法權(quán)益都得到保障。其次，積極發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。法國企業(yè)改革過程中產(chǎn)權(quán)及股權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生頻繁，數(shù)量眾多，但訴諸法律、上法庭的很少，其中一個(gè)重要原因是由于投資銀行、律師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、評(píng)估事務(wù)所等各類中介機(jī)構(gòu)的介入使得轉(zhuǎn)讓活動(dòng)能遵循公平、合理合法的原則有序地進(jìn)行。再次，要正確界定國有企業(yè)的覆蓋范圍。無論是法國還是其他西方發(fā)達(dá)資本主義國家，既沒有在每個(gè)領(lǐng)域都保留國有經(jīng)濟(jì)，也沒有對(duì)所有經(jīng)營不佳的國有企業(yè)都私有化。因此，國有企業(yè)的覆蓋范圍應(yīng)充分考慮行業(yè)與產(chǎn)業(yè)的特征。根據(jù)法國的經(jīng)驗(yàn)，國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)主要限制在非競爭領(lǐng)域。最后，法國對(duì)虧損企業(yè)注資改造，經(jīng)營狀況較好后再上市

法國在私有化改革中也存在一些問題。第一，國家在出售股份的過程中，經(jīng)常會(huì)低估企業(yè)價(jià)值。這就會(huì)使得政府出售國有企業(yè)的收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有企業(yè)資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值。這也意味著來自國有企業(yè)的收入減少，對(duì)政府而言也就意味著國有資產(chǎn)發(fā)生了某種貶值。第二，國有企業(yè)經(jīng)過私有化改革后，往往出于提高效率的考慮，大規(guī)模裁員或降薪，給社會(huì)造成了巨大的就業(yè)壓力，并造成勞資矛盾，引起社會(huì)動(dòng)蕩。第三，某些自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的私有化并沒有完全破除壟斷，掌握了企業(yè)控制權(quán)的股東得以恢復(fù)行業(yè)壟斷地位。更嚴(yán)重的是，公眾分散持股使得巨額資本得以有效控制企業(yè)并通過交叉持股方式形成新的壟斷集團(tuán)。在法國的興業(yè)銀行與法國通用電氣公司之間、法國商業(yè)信貸銀行與法國通用電氣之間，蘇伊士金融公司與圣戈班公司之間都相互持股。

法國改革的成功在于高度的計(jì)劃性，我們現(xiàn)在說的頂層設(shè)計(jì)與這種計(jì)劃市場經(jīng)濟(jì)有異曲同工之妙。法國政府在企業(yè)改制管理中參與很深，經(jīng)驗(yàn)很豐富當(dāng)然在法國國企改革中，國企出售貶值與國有企業(yè)私有化后由國家壟斷變?yōu)樗狡髩艛?，這兩種現(xiàn)象也可能出現(xiàn)在我國的國企改革中，我們應(yīng)當(dāng)盡早認(rèn)識(shí)這些規(guī)律，健全制度，予以防范。