統(tǒng)籌推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化

王志浩+申嵐

設(shè)想一下，如果法國(guó)、英國(guó)、比利時(shí)、希臘、葡萄牙、冰島這些國(guó)家的全體國(guó)民（共計(jì)1.63億人）前往德國(guó)，尋找在建筑工地和餐館打工的機(jī)會(huì)。

外出務(wù)工大軍的母國(guó)相信，這些子民寄回的外匯是改善他們國(guó)內(nèi)生活水平的一次絕佳的機(jī)會(huì)，而德國(guó)的城市歡迎大批外國(guó)勞力的供給，卻不愿為外來移民永久定居提供任何幫助，因此絕大多數(shù)外出務(wù)工者不能簽署具有法律約束力的勞動(dòng)合同，進(jìn)而無法享受德國(guó)慷慨的社保制度，買房安家的可能性幾乎為零。待到冬天某個(gè)時(shí)候，1.63億外出務(wù)工者中的大多數(shù)人將不得不想方設(shè)法購(gòu)買一張返鄉(xiāng)車票。

這差不多就是中國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)人口年度流動(dòng)的現(xiàn)狀。截至2012年末，中國(guó)有1.63億外出農(nóng)民工生活在城市的“城中村”，且這一數(shù)字正以大約每年3%的速度增長(zhǎng)。當(dāng)然與德國(guó)8200萬人口相比，1.63億移民的規(guī)模很大；而相比之下，1.63億外出農(nóng)民工僅占中國(guó)總?cè)丝诘?2%，中國(guó)的外出農(nóng)民工在就業(yè)地的待遇，并不像杜塞爾多夫郊區(qū)的希臘籍或英國(guó)籍移民那樣受到另眼相待。由于城市本地居民和外來人口在經(jīng)濟(jì)地位、語言文化以及獲取社會(huì)服務(wù)的狀況等方面存在顯著差距，這一比方并非完全離譜，重在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工現(xiàn)象的大致規(guī)模。

近些年，要求解決中國(guó)城鎮(zhèn)及工業(yè)區(qū)外出農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)機(jī)會(huì)不均等問題的呼聲不絕于耳。無論三中全會(huì)還是中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議雖然沒有政策細(xì)則出臺(tái)，但中央政府增加農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本社會(huì)服務(wù)政策的主旨十分明確。本文試圖分析這些人面對(duì)的困境，并探討未來可能的政策方向。

中國(guó)農(nóng)民工群體分析

中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的“全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查”提供了有價(jià)值的信息，外出農(nóng)民工包括住戶中外出農(nóng)民工和舉家外出農(nóng)民工。

從就業(yè)地區(qū)分布看，中國(guó)東部地區(qū)務(wù)工人數(shù)占農(nóng)民工總數(shù)的64.7%。2012年東部地區(qū)農(nóng)民工人數(shù)增長(zhǎng)放緩，中部地區(qū)農(nóng)民工人數(shù)增長(zhǎng)6%。這一變化反映出工業(yè)內(nèi)遷以及內(nèi)地服務(wù)業(yè)的發(fā)展。一般情況下，農(nóng)民工趨向于在離家較近的地點(diǎn)務(wù)工，方便兼顧工作和家庭。

從年齡構(gòu)成看，農(nóng)民工年齡正逐年上升，同中國(guó)人口老齡化相一致。2012年，16歲-20歲的農(nóng)民工占5%，較2008年的10.7%顯著下降；21歲-40歲的農(nóng)民工占54.4%，該年齡段的農(nóng)民工在總量中占主導(dǎo)地位，且較2008年的59.3%有所下降。50歲以上的農(nóng)民工占15%。

從文化程度看，農(nóng)民工的受教育水平正逐步上升。其中，初中文化程度占60%，較2008年的47%有所上升；大專及以上文化程度占比超過10%，較2008年顯著提高。這意味著有技能的勞動(dòng)力數(shù)量正在增加，這有助于解釋近幾年農(nóng)民工工資升高的原因。然而，近幾年農(nóng)民工接受教育的質(zhì)量問題，尤其是中等職業(yè)技術(shù)教育的質(zhì)量令人擔(dān)憂。

從行業(yè)分布看，過去十年農(nóng)民工從事的主要行業(yè)分布變動(dòng)不大。2012年農(nóng)民工從業(yè)仍以制造業(yè)和建筑業(yè)為主，兩項(xiàng)分別占據(jù)農(nóng)民工總量的35%和18%。2008年-2012年，建筑業(yè)農(nóng)民工數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，但制造業(yè)農(nóng)民工所占比重正逐年下降。

從收入狀況看，農(nóng)民工收入持續(xù)增長(zhǎng)。2010年-2011年，農(nóng)民工年收入增長(zhǎng)接近20%；2012年增幅回落至12%。目前農(nóng)民工月均收入為2290元，年均收入為27480元。目前東部與西部地區(qū)農(nóng)民工收入差距僅為2.6%。

從社保參與狀況看，社保覆蓋外出農(nóng)民工的比例幾乎未變——僅17%的外出農(nóng)民工參加了工作地醫(yī)療保險(xiǎn)，不足25%參加了工傷保險(xiǎn)，不足15%參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中最大的障礙在于農(nóng)民工很難獲得一份正式勞動(dòng)合同；約44%的農(nóng)民工與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同，這一比例較十年前幾乎沒有任何改善。

農(nóng)民工進(jìn)城后，多數(shù)從事制造業(yè)、建筑業(yè)及服務(wù)行業(yè)，普遍僅有中學(xué)學(xué)歷，收入相對(duì)較低且通常未納入社保體系。

推進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)化

有效推進(jìn)農(nóng)民工市民化，是未來十年中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵。

十八屆三中全會(huì)提出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。全會(huì)決定提出穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

部分城市已開始試點(diǎn)戶籍制度改革，基本思路是逐步擴(kuò)大非本地戶籍人口享受本地公共福利的范圍，同時(shí)減少對(duì)轉(zhuǎn)戶口的限制。上海、深圳、浙江、廣東、江蘇等省市都實(shí)施了居住證制度。由于這類居住證繞開了戶口問題，它們或?qū)⑹俏磥淼慕鉀Q方案。

總體看來，多數(shù)城市的居住證試點(diǎn)仍然優(yōu)先面向高技能人才及有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的外來人口，多數(shù)農(nóng)民工仍被排斥在外。下一階段的改革需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戶籍、財(cái)政、市場(chǎng)及土地制度的綜合配套改革。我們希望未來的改革能涵蓋以下領(lǐng)域：

將居住證制度擴(kuò)展至城鎮(zhèn)。非戶籍人口可以基于居住年限和其他因素享受城市公共服務(wù)，但中央政府有必要為居住證制度的建立提供財(cái)政支持，為推行力度較大的地方政府提供財(cái)政激勵(lì)，同時(shí)為居住證持有者可享受的公共服務(wù)種類和范圍設(shè)定全國(guó)性的基本標(biāo)準(zhǔn)，最基本的社會(huì)服務(wù)應(yīng)包括允許農(nóng)民工子女在公立學(xué)校入學(xué)、為農(nóng)民工提供職業(yè)培訓(xùn)或現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)培訓(xùn)、醫(yī)療及養(yǎng)老保險(xiǎn)、允許農(nóng)民工享受所在地保障性住房。

提供持續(xù)有效的財(cái)政支持。地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，導(dǎo)致各地支出缺口很大。并且，地方政府沒有多大動(dòng)機(jī)對(duì)未來可能流出本地的人口增加支出。中央和省級(jí)政府需在居住證的發(fā)放數(shù)量和提供社會(huì)服務(wù)方面提供更多透明的支撐中發(fā)揮更為重要的作用，例如，接納更多農(nóng)民工的城市能夠獲準(zhǔn)留存更多增值稅收入。

增加簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工數(shù)量。我們希望看到一個(gè)更為合理的用人單位/員工社保繳納比例體系，降低當(dāng)前占工資42%的過高的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步推動(dòng)新《勞動(dòng)法》的貫徹落實(shí)。提高農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比例，推動(dòng)更多農(nóng)民工及用人單位參與社保繳納。

鼓勵(lì)更多的民營(yíng)企業(yè)參與提供公共服務(wù)，包括醫(yī)院、診所、民辦學(xué)校和職業(yè)學(xué)校等。例如，很多慈善機(jī)構(gòu)有意資助農(nóng)民工子弟學(xué)校，但時(shí)常面臨地方政府的阻力。一旦一個(gè)清晰的監(jiān)管體系得以建立，我們相信政府應(yīng)當(dāng)放手讓市場(chǎng)在公共服務(wù)領(lǐng)域自由發(fā)揮作用。

保障農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)民的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到允許農(nóng)民出售、租賃和抵押其土地。如果農(nóng)民工能夠在這一保障基礎(chǔ)上進(jìn)入城市，他們將擁有一份穩(wěn)定的最低收入保障。目前征地補(bǔ)償不足的問題仍較為普遍，中央正努力加以改善。強(qiáng)制征地造成失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)貧困人口，這給城市的社保體系帶來更多沉重的負(fù)擔(dān)。