涉檢信訪類型化終結(jié)機(jī)制研究*

盛大友，于永超

(安徽省蚌埠市人民檢察院，安徽 蚌埠 233000)

近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)面臨的信訪大量增加，特別是重復(fù)訪、纏訪等問題比較突出，少數(shù)群眾棄法轉(zhuǎn)訪、以訪壓法，影響了社會(huì)秩序和公平正義。十八屆三中全會(huì)提出建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，要求中央政法機(jī)關(guān)修改完善涉法涉訴信訪終結(jié)辦法。因此，如何構(gòu)建和完善涉檢信訪終結(jié)制度，是值得研究的重大課題。

一、涉檢信訪的概念和類型界定

涉檢信訪終結(jié)的對(duì)象是涉檢信訪，長(zhǎng)期以來(lái)，涉檢信訪的含義和范圍不明確?！度嗣駲z察院信訪工作規(guī)定》首次界定涉檢信訪，是指信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向人民檢察院反映情況，提出建議、意見或者控告、舉報(bào)和申訴，依法由人民檢察院處理的活動(dòng)。該規(guī)定中的涉檢信訪含義比較寬泛，因擔(dān)心范圍擴(kuò)大，增加處置息訴難度，一般對(duì)涉檢信訪按狹義理解，即指公民、法人或其他有關(guān)單位通過(guò)信訪渠道反映的涉及人民檢察院或檢察人員的案件[1]。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)面臨大量的申請(qǐng)檢察監(jiān)督信訪，狹義的涉檢信訪概念已不能適應(yīng)實(shí)務(wù)需要。在中央有關(guān)文件中，一般把涉檢信訪列入涉法涉訴類信訪，以與普通信訪相區(qū)分。筆者認(rèn)為，可以增設(shè)檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪的概念，即指公民、法人或其他有關(guān)單位通過(guò)信訪渠道反映的屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的控告申訴案件，具體包括訴訟監(jiān)督類信訪和涉檢信訪兩類，這樣既能滿足實(shí)踐需要，又便于和涉法涉訴信訪體系相對(duì)接。訴訟監(jiān)督類信訪是指請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)依法履行對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院法律監(jiān)督職能的案件。涉檢信訪針對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)處理的案件和事項(xiàng)及有關(guān)處理決定不服的信訪案件，分為以下四種情形：(1)不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的案件；(2)反映人民檢察院在處理群眾舉報(bào)線索中久拖不決、未查處、未答復(fù)的案件；(3)反映人民檢察院違法違紀(jì)或者檢察人員違法違紀(jì)的案件；(4)請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行國(guó)家賠償或者賠償監(jiān)督的案件。

學(xué)界關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)有過(guò)激烈的爭(zhēng)議，但絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，檢察權(quán)既不是單純的行政權(quán)，也不是單純的司法權(quán)，兼有司法、行政雙重屬性。因此，筆者認(rèn)為，可以依據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)以及國(guó)家賠償?shù)奶厥庑?，?duì)涉檢信訪進(jìn)行類型化界定。(1)司法決定屬性的涉檢信訪。不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的涉檢信訪，主要是不起訴和不批捕決定。不起訴決定不僅具有程序終結(jié)的作用，而且也有實(shí)體處分的成分，實(shí)際上起著一種“準(zhǔn)司法的作用”[2]，不起訴決定是一種司法決定。在域外，批準(zhǔn)逮捕權(quán)力一般由法官行使，在我國(guó)雖然由檢察機(jī)關(guān)行使，但審查批捕應(yīng)屬司法行為[3]。(2)行政性特征的涉檢信訪。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)是具有行政權(quán)某些特征的法律監(jiān)督權(quán)，偵查行為具有行政權(quán)特征[4]。對(duì)檢察院違法違規(guī)辦案或檢察人員違法違紀(jì)的處理屬于行政管理職能范疇。所以，反映檢察機(jī)關(guān)處理舉報(bào)線索中久拖不決、未查處、未答復(fù)，以及反映人民檢察院或者檢察人員違法違紀(jì)的信訪，屬于行政性特征的涉檢信訪。(3)國(guó)家賠償類涉檢信訪。國(guó)家賠償分為司法和行政賠償，檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家賠償監(jiān)督也分為兩種情形：一是對(duì)法院賠償委員會(huì)做出的刑事賠償決定和非刑事司法賠償決定的監(jiān)督；二是對(duì)行政賠償訴訟的監(jiān)督。人民法院辦理賠償案件僅是具有司法性質(zhì)的行政工作，不同于刑事、民事或者行政訴訟程序，它是一種無(wú)被告的特別程序[5]。賠償?shù)臋z察監(jiān)督也是一種特殊救濟(jì)程序。鑒于賠償案件辦理程序和賠償監(jiān)督的特殊性，把該類涉檢信訪予以單列。

二、涉法涉訴信訪終結(jié)的實(shí)踐反思

近年來(lái)，出臺(tái)了一些涉法涉訴信訪終結(jié)政策性文件。2005年，中央政法委出臺(tái)了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，最高人民法院和最高人民檢察院相繼制定了《涉訴信訪案件終結(jié)辦法》和《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》。2009年，中央政法委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，再次明確了終結(jié)機(jī)制的適用范圍、條件和程序等規(guī)定。2012年，中央政法委又出臺(tái)了《關(guān)于完善涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的意見》。實(shí)踐探索是相當(dāng)謹(jǐn)慎的，但效果不佳?，F(xiàn)行涉法涉訴信訪終結(jié)制度存在以下主要問題：

1.終結(jié)備受質(zhì)疑，爭(zhēng)議不斷。雖然中央政法委出臺(tái)了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，為信訪終結(jié)提供了政策依據(jù)，但終結(jié)的依據(jù)備受質(zhì)疑，爭(zhēng)議不斷。以涉訴終結(jié)為例，最高人民法院對(duì)終結(jié)的態(tài)度出現(xiàn)過(guò)幾次反復(fù)。2005年，最高法院立案庭提出探索研究建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，并制定了《涉訴信訪案件終結(jié)辦法》等規(guī)范性文件，但到2007年，最高法院明確指出不能搞信訪終結(jié)，終結(jié)通知書在法律上缺乏合法性[6]。2008年初，最高法院又提出要靈活掌握信訪終結(jié)問題，對(duì)信訪終結(jié)原則上不支持[7]。2009年初，最高法院又再次提出要建立新形勢(shì)下的信訪終結(jié)機(jī)制[8]。

2.終結(jié)缺乏權(quán)威，終而不結(jié)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是終結(jié)決定缺乏權(quán)威性，對(duì)當(dāng)事人影響力有限，信訪人拒不接受終結(jié)決定，依然堅(jiān)持上訪；二是沒有建立信訪信息共享機(jī)制，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)終結(jié)后的案件仍向下級(jí)政法機(jī)關(guān)交辦，隨意啟動(dòng)程序，導(dǎo)致“終而不結(jié)”；三是受績(jī)效考核中穩(wěn)定壓倒一切的影響，原辦案部門對(duì)信訪人的不合理訴求仍給予滿足，導(dǎo)致涉檢終結(jié)徒有虛名[9]。

3.運(yùn)行機(jī)制不暢，結(jié)而不佳。以涉檢信訪終結(jié)為例，表現(xiàn)在：一是終結(jié)對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)不明確；二是提請(qǐng)和決定主體不具體；三是終結(jié)程序不科學(xué)；四是穩(wěn)控責(zé)任難以落實(shí)，配套銜接和保障措施不到位，效果不佳。信訪是一種民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊通道[10]，作為一種糾紛解決機(jī)制具有非規(guī)范性、非程序性、非專業(yè)性等特點(diǎn)[11]。特別是喪失底線、失卻原則的妥協(xié)導(dǎo)致謀利型上訪的蔓延[12]，沒有終結(jié)預(yù)期的糾紛解決機(jī)制注定是不規(guī)范、沒有效率、沒有權(quán)威的[13]。因此，必須建立科學(xué)有效的終結(jié)機(jī)制，規(guī)范信訪行為，使之“有始有終”，樹立和維護(hù)法治權(quán)威。

三、涉檢信訪類型化終結(jié)機(jī)制的路徑選擇

《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》出臺(tái)后，各地檢察機(jī)關(guān)積極探索涉檢信訪終結(jié)，但工作成效不明顯，存在終而不結(jié)等許多問題。因此，需要重構(gòu)涉檢信訪終結(jié)工作機(jī)制，“使得信訪從司法的體外循環(huán)機(jī)制演變成中國(guó)司法的內(nèi)在元素”[14]，破解“無(wú)限申訴”的工作難題。

1.涉檢信訪終結(jié)機(jī)制的含義。涉檢信訪終結(jié)機(jī)制是指對(duì)于已經(jīng)窮盡法律程序、案件處理結(jié)果正確的涉檢信訪事項(xiàng)，信訪人仍然反復(fù)纏訪、纏訴的，經(jīng)過(guò)一定的程序依法予以終結(jié)，除有法定理由，不再?gòu)?fù)查、不交辦、不考核，并將有關(guān)信訪人納入教育、疏導(dǎo)等后續(xù)工作范圍的制度安排。終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)有二：一是已經(jīng)窮盡法律程序；二是案件處理結(jié)果正確。涉檢信訪終結(jié)作為一種司法救濟(jì)的終局制度，要恪守法律底線，堅(jiān)持程序正義，充分保障信訪人的合法權(quán)益，提高終結(jié)的權(quán)威性。雖然案件可以終結(jié)，但對(duì)上訪人的工作不能終結(jié)[15]，應(yīng)積極協(xié)調(diào)落實(shí)教育疏導(dǎo)、幫扶救助等穩(wěn)控措施，確保終結(jié)案件出口暢通。

2.終結(jié)的對(duì)象。筆者認(rèn)為，涉檢信訪終結(jié)的對(duì)象是上述界定的三類涉檢信訪案件，不包括訴訟監(jiān)督類信訪的“準(zhǔn)終結(jié)”。“準(zhǔn)終結(jié)”是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使法律監(jiān)督權(quán)，在法律程序已經(jīng)窮盡后，依法作出的終結(jié)性結(jié)論。因訴訟監(jiān)督是以啟動(dòng)救濟(jì)程序、糾正特定行為或提出建議為內(nèi)容和行為方式的特殊法律行為，不直接處理實(shí)體性事項(xiàng)，具有程序性、建議性、非終結(jié)性的特征。所以，對(duì)已經(jīng)窮盡法律程序的訴訟監(jiān)督類信訪案件，按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主辦、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的信訪工作原則，應(yīng)當(dāng)由作出實(shí)體處理決定的政法機(jī)關(guān)按照程序予以終結(jié)。

3.終結(jié)的程序。筆者認(rèn)為，根據(jù)涉檢信訪類型設(shè)置不同的終結(jié)程序：(1)司法決定屬性的涉檢信訪，采取司法化模式終結(jié)。涉檢信訪終結(jié)不僅僅是在法律程序后簡(jiǎn)單地附加一項(xiàng)終結(jié)程序，必須檢視和評(píng)價(jià)先前處理行為。對(duì)具有司法屬性的涉檢信訪，采取“準(zhǔn)法庭”的適度司法化審查模式終結(jié)，由申報(bào)或?qū)徍藛挝婚_展公開聽證等形式的公開審查。第一，審查主體和形式。司法決定屬性的涉檢信訪屬于刑事申訴，應(yīng)當(dāng)由刑事申訴部門負(fù)責(zé)審查、申報(bào)、審核和提請(qǐng)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組或檢委會(huì)決定。對(duì)擬報(bào)請(qǐng)終結(jié)的涉檢信訪要從案件的實(shí)體、程序和信訪訴求解決方案方面進(jìn)行公開審查或者與相關(guān)業(yè)務(wù)部門聯(lián)合審查，做到案件事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、證據(jù)充分、程序完備、結(jié)論公正，確保涉檢信訪終結(jié)的質(zhì)量。第二，申報(bào)和決定程序。對(duì)不服省級(jí)以下檢察院處理決定的涉檢信訪，由作出原處理決定的檢察院逐級(jí)向省級(jí)檢察院申報(bào)，省級(jí)檢察院全面審核決定終結(jié)；不服省級(jí)院處理決定的涉檢案件，報(bào)請(qǐng)高檢院決定終結(jié)。符合終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的，提交信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組或檢委會(huì)作出決定，出具書面的涉檢信訪終結(jié)決定書，送達(dá)申報(bào)單位和信訪人，并通報(bào)政法委、人大等信訪工作機(jī)構(gòu)；不符合終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的，不予終結(jié)，退回申報(bào)單位重新復(fù)查。(2)行政性特征的涉檢信訪，適用三級(jí)終結(jié)制的模式。具有行政性特征的涉檢信訪，可以比照《信訪條例》關(guān)于行政信訪三級(jí)終結(jié)制。職務(wù)犯罪舉報(bào)類信訪由檢察機(jī)關(guān)偵查部門和控告部門進(jìn)行偵查或?qū)彶?、?fù)查和復(fù)核，必要時(shí)邀請(qǐng)舉報(bào)人代表等第三方參與；控告檢察機(jī)關(guān)或檢查人員違法違紀(jì)信訪，由紀(jì)檢監(jiān)察部門調(diào)查、審查或復(fù)查、復(fù)核，必要時(shí)可以由政法委成立聯(lián)合調(diào)查組調(diào)查。如果信訪人服從信訪事項(xiàng)處理意見，可以不經(jīng)復(fù)查程序和復(fù)核程序而終結(jié)信訪；如果信訪人不服從信訪事項(xiàng)處理意見，則可以通過(guò)上一級(jí)檢察院復(fù)查進(jìn)行二級(jí)救濟(jì)；對(duì)復(fù)查意見仍然不服還可以尋求三級(jí)救濟(jì)，申請(qǐng)省級(jí)院或高檢院復(fù)核，復(fù)核意見具有終結(jié)決定的效力。(3)國(guó)家賠償類涉檢信訪，采用報(bào)告?zhèn)浒阜绞浇K結(jié)。請(qǐng)求司法賠償(包括檢察機(jī)關(guān))的程序：先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，逾期不作出決定或?qū)Q定有異議的申請(qǐng)上一級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議，逾期不作出復(fù)議決定或不服復(fù)議決定的申請(qǐng)法院賠償委員會(huì)作出賠償決定，人民法院為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的，沒有復(fù)議程序，直接向其上一級(jí)法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。如不服賠償委員會(huì)賠償決定，可以向上一級(jí)法院申訴或申請(qǐng)檢察監(jiān)督。賠償委員會(huì)設(shè)置在中級(jí)以上人民法院，按照《國(guó)家賠償法》相關(guān)規(guī)定，僅有省級(jí)和最高人民檢察院有賠償法律監(jiān)督權(quán)。因此，不服省級(jí)檢察院賠償監(jiān)督意見的涉檢信訪，由省級(jí)院報(bào)最高人民檢察院備案審查予以終結(jié)。

4.終結(jié)的效力。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格程序作出的涉檢信訪終結(jié)決定，具有普遍有效的終局性效力。表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是拘束力。對(duì)當(dāng)事人而言，涉檢信訪終結(jié)決定具有終止功能。二是確定力。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)除有新的事實(shí)或理由外，不再啟動(dòng)立案審查、復(fù)查。三是公定力。上級(jí)政法機(jī)關(guān)、有關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)不再統(tǒng)計(jì)、交辦、轉(zhuǎn)辦和通報(bào)。四是執(zhí)行力。有關(guān)機(jī)關(guān)做好幫扶救助、教育疏導(dǎo)等工作，可以把終結(jié)決定作為認(rèn)定無(wú)理上訪的重要依據(jù)，依法可以采取相應(yīng)的管束措施。

四、建立涉檢信訪終結(jié)機(jī)制的保障銜接機(jī)制

涉檢信訪終結(jié)機(jī)制作為信訪退出措施，要建立有關(guān)銜接配合保障機(jī)制，確保終結(jié)的出口暢通。

1.建立涉檢信訪終結(jié)的導(dǎo)出機(jī)制。(1)建立無(wú)理信訪教育和懲處機(jī)制。對(duì)既不合法也不合理的要求，信訪人仍堅(jiān)持信訪但并無(wú)違法行為或極端行為的，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)和動(dòng)員多方做思想工作，促使其息訴罷訪。經(jīng)勸導(dǎo)、勸阻和教育無(wú)效，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的，依法予以懲處，樹立司法權(quán)威。(2)建立并完善困難幫扶和救助機(jī)制。對(duì)當(dāng)事人或者其近親屬因遭受犯罪侵害或者民事侵權(quán)，因案件無(wú)法偵破、被告人沒有賠償能力或賠償不到位，導(dǎo)致生活困難的，積極協(xié)調(diào)所在地黨委政府和社會(huì)各界幫扶救助。

2.建立公開審查等第三方參與機(jī)制。涉訴信訪人要求比較強(qiáng)烈的是信訪處理透明化問題，因?yàn)樗痉ㄈ藛T的紀(jì)律約束，一些當(dāng)事人總是誤解司法機(jī)關(guān)在暗箱操作[16]。反復(fù)上訪者對(duì)案件涉及的各種法律政策問題的理解是有失偏頗的，實(shí)踐表明，律師與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c信訪，往往成為信訪問題解決的關(guān)鍵[17]?？梢匝?qǐng)第三方作為局外人參與申報(bào)信訪終結(jié)事項(xiàng)的審查、調(diào)查和評(píng)查，提高終結(jié)結(jié)論的透明度和公信力。

3.建立涉法涉訴信訪終結(jié)信息共享和溝通機(jī)制。(1)加強(qiáng)涉法涉訴信訪信息平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)用。一方面，依托檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件建立縱向涉檢信訪信息平臺(tái)。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，就信訪人基本情況和訴求、信訪案件辦理、處理情況等信息，按相關(guān)職能權(quán)限進(jìn)行及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)地交換、共享、查詢。另一方面，建立橫向信訪信息共享平臺(tái)。建議由政法委牽頭，在公檢法等司法機(jī)關(guān)范圍內(nèi)建立處理涉法涉訴問題信息共享平臺(tái)，設(shè)置相應(yīng)查詢權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，供相關(guān)職能部門全面了解相關(guān)信息。通過(guò)信息共享平臺(tái)，防止重復(fù)處理、浪費(fèi)資源，也避免口徑不一，激化矛盾。(2)形成常態(tài)化信訪協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制。推動(dòng)建立與公安機(jī)關(guān)、人民法院聯(lián)席會(huì)議和工作銜接、協(xié)作機(jī)制，互通案件信息，研究解決涉法涉訴信訪工作中的突出問題。對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法作出維持原司法決定的訴訟監(jiān)督類信訪案件，推動(dòng)原決定的公安機(jī)關(guān)、法院報(bào)請(qǐng)終結(jié)，并積極參與案件的聯(lián)合答復(fù)、息訴工作。

4.建立案件質(zhì)量保障機(jī)制。建立辦案質(zhì)量終身責(zé)任制、法律文書公開制度、執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)，從源頭上減少涉檢信訪。對(duì)按照“訴訪分離”導(dǎo)入司法程序的涉法涉訴信訪案件，嚴(yán)格落實(shí)依法按程序辦理制度，務(wù)求在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)，杜絕程序空轉(zhuǎn)。同時(shí)，嚴(yán)肅涉檢信訪終結(jié)工作的責(zé)任查究。

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在化解社會(huì)矛盾中具有獨(dú)特的地位和作用。因此，要建立科學(xué)有效的涉檢信訪終結(jié)制度，保障信訪權(quán)的正確規(guī)范行使，使司法真正成為解決矛盾糾紛的最后一道關(guān)口，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)法律、保障權(quán)益、化解矛盾、促進(jìn)和諧四者有機(jī)統(tǒng)一。

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