產(chǎn)能過(guò)剩的矛與盾

日前《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式發(fā)布，針對(duì)鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)具體特征提出8項(xiàng)主要任務(wù)，總結(jié)下來(lái)，即去落后、控新建、調(diào)結(jié)構(gòu)、拓需求四個(gè)方面。此次意見(jiàn)的出臺(tái)是否意味著重拳下調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、真正化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾呢？

2013年10月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”），將重點(diǎn)鎖定在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等五大行業(yè)，并提出了未來(lái)五年化解產(chǎn)能過(guò)程的“路線(xiàn)圖”。《指導(dǎo)意見(jiàn)》不僅指出了具體的治理目標(biāo)，以淘汰落后產(chǎn)能為例，要求“在提前一年完成‘十二五’鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)提高財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)等量或減量置換方案等措施，地方提高淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，2015年底前再淘汰煉鐵1500萬(wàn)噸、煉鋼1500萬(wàn)噸、水泥（熟料和粉磨能力）1億噸、平板玻璃2000萬(wàn)重量箱”。

怪圈現(xiàn)象

其實(shí)產(chǎn)能過(guò)剩并非今天才出現(xiàn)的問(wèn)題，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始就是困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大頑癥。然而，20多年來(lái)，產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象陷入了一個(gè)怪圈之中，政策收緊有一些效果，政策松動(dòng)，又死灰復(fù)燃。來(lái)自有關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)氧化鋁產(chǎn)能利用率為72.5%,電解鋁產(chǎn)能利用率為78%,鋁行業(yè)過(guò)剩明顯；水泥總產(chǎn)能31億噸，總產(chǎn)量22.1億噸，產(chǎn)能過(guò)剩約9億噸，水泥行業(yè)仍在建、擬建新型干法水泥生產(chǎn)線(xiàn)約有220條，若全部建成投產(chǎn)，總產(chǎn)能將達(dá)35.5億噸。更為嚴(yán)重的是，不僅電解鋁、鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過(guò)剩，部分新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了過(guò)剩，個(gè)別行業(yè)甚至出現(xiàn)了絕對(duì)量和長(zhǎng)期性的過(guò)剩。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)研究表明，當(dāng)前光伏組件產(chǎn)能近40GW,實(shí)際產(chǎn)量21GW,產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩，很多中小企業(yè)處于停工半停工狀態(tài)。權(quán)威部門(mén)測(cè)算，2013年2季度末所有工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能利用率只有78.6%.這也就意味著，21.4%的產(chǎn)能是閑著的。另外，2013年3季度，中國(guó)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)20.2%，比上半年加快了0.1個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)55.8%，大大高于第1季度的30.3%，這表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)投資的依賴(lài)過(guò)度和更趨嚴(yán)重。于是原來(lái)停建的高鐵項(xiàng)目紛紛上馬，早已立項(xiàng)而未動(dòng)工的項(xiàng)目已開(kāi)工。特別是房地產(chǎn)投資比重過(guò)大，占總投資的25%，房屋銷(xiāo)售也比較活躍，仍是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。房?jī)r(jià)也在一線(xiàn)城市帶動(dòng)下繼續(xù)上漲，地王頻現(xiàn)，也與宏觀調(diào)控的目標(biāo)和要求相背而行，從我國(guó)目前的實(shí)際來(lái)看，對(duì)投資的過(guò)度依賴(lài)，讓產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題變得越來(lái)越嚴(yán)重。

矛與盾的博弈

產(chǎn)能過(guò)剩之所以成為頑疾，病根在體制上和政府身上。以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制和不合理的財(cái)政分權(quán)體制使得地方政府成為產(chǎn)能過(guò)剩的主要推手，產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)業(yè)進(jìn)入易，退出難，再加上退出企業(yè)面臨資產(chǎn)損失、債務(wù)處理和失業(yè)人員安置等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更增加了調(diào)整的困難。

在相對(duì)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，如果某個(gè)行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩，必然形成激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，在經(jīng)營(yíng)中失利和競(jìng)爭(zhēng)中敗北的企業(yè)會(huì)自動(dòng)退出市場(chǎng)，整個(gè)行業(yè)就會(huì)回歸供求基本平衡的狀態(tài)，用不著政府操心費(fèi)力。然而在我國(guó)，產(chǎn)能過(guò)剩是政府行為和政府競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，也成了政府關(guān)注的主要問(wèn)題之一，目前出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)是中央政府2013年內(nèi)第七次強(qiáng)調(diào)治理產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。有些地方政府企業(yè)化傾向嚴(yán)重，實(shí)際上已經(jīng)變成一個(gè)投資型企業(yè)，借助地方融資平臺(tái)進(jìn)行資本運(yùn)作，且組織得像一個(gè)一般的公司，官員行為也更像企業(yè)老總，其中心任務(wù)是通過(guò)各種手段擴(kuò)大投資，以便創(chuàng)造更多的GDP和更多的財(cái)政收入。于是，政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要主體，但又不承擔(dān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的后果。正是地方政府預(yù)算的軟約束，可以借助權(quán)力，與民爭(zhēng)利，將成本轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)百姓，進(jìn)而以招商引資為名，通過(guò)土地、稅收、資源分配等方面的優(yōu)惠，扭曲市場(chǎng)秩序，導(dǎo)致了不公平競(jìng)爭(zhēng)，再加上產(chǎn)業(yè)政策的失誤，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。因此，化解產(chǎn)能過(guò)剩也主要依靠市場(chǎng)，不能主要靠政府，否則，無(wú)異于與虎謀皮。

用競(jìng)爭(zhēng)化解過(guò)剩

有色行業(yè)相關(guān)人士認(rèn)為，產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因是宏觀調(diào)控的失控。由于沒(méi)有一個(gè)整體的規(guī)劃，各地為了增加GDP，就會(huì)不斷的上項(xiàng)目，多地同時(shí)開(kāi)工建設(shè)，而忽略了總量，直接導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩。再加上國(guó)內(nèi)的技術(shù)保護(hù)不到位，鉛鋅等冶煉技術(shù)含量也較低，如果一個(gè)企業(yè)做出突破，其他相關(guān)企業(yè)很容易就能夠使用同樣的技術(shù)。要改變產(chǎn)能過(guò)剩的現(xiàn)狀，一是需要行業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃，控制總量，同時(shí)按照區(qū)域和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行合理的分配，比如河南多少?lài)嵁a(chǎn)能，湖南多少?lài)嵁a(chǎn)能；二是要嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，只留下一些環(huán)保、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較高的企業(yè)；三是做好技術(shù)保護(hù)，使技術(shù)的創(chuàng)新者得到實(shí)際的好處。但是，也有某機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)對(duì)于該政策具體實(shí)施以及實(shí)際效果依然存疑。以電解鋁為例，首先，電解鋁廠作為傳統(tǒng)大型企業(yè)，無(wú)疑是地方財(cái)政稅收的重要支撐，并擔(dān)負(fù)著消化大批勞動(dòng)力的社會(huì)責(zé)任，鋁廠的關(guān)停無(wú)疑對(duì)當(dāng)?shù)卣?cái)政收入產(chǎn)生明顯消極影響，加之剩余勞動(dòng)力需要合理轉(zhuǎn)移亦令地方政府頭疼，在此背景下，寄予地方政府積極貫徹落實(shí)該項(xiàng)舉措并提供資金、政策上的扶持可謂難上加難；其次，就企業(yè)追求利潤(rùn)的角度考慮，由于企業(yè)關(guān)小建大，明減實(shí)增的現(xiàn)象在近幾年的淘汰落后產(chǎn)能中已屢見(jiàn)不鮮，加之由于資源成本各地區(qū)不平衡，在電解鋁行業(yè)多數(shù)虧損的背景下，西北地區(qū)憑借著資源、成本等優(yōu)勢(shì)正吸引著電解鋁企業(yè)產(chǎn)能主動(dòng)西進(jìn)，電解鋁企業(yè)在有利可圖的情況下，新建規(guī)模明顯加大，這在一定程度上有悖于落實(shí)化解產(chǎn)能過(guò)剩政策,促進(jìn)行業(yè)有序發(fā)展的初衷。至于鋼鐵、水泥、玻璃等行業(yè)無(wú)疑也存在著這樣較難克服的問(wèn)題?；猱a(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩依然路漫漫，待求索。

筆者認(rèn)為，從根本上來(lái)看，化解產(chǎn)能過(guò)剩還要通過(guò)改革，改革現(xiàn)行扭曲的政績(jī)考核機(jī)制和不合理的財(cái)政體制，劃清政府和市場(chǎng)的界限，校正和約束政府和官員的行為，從根本上解決地方的投資沖動(dòng)和投資依賴(lài)，讓市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)化解產(chǎn)能過(guò)剩。要使市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，凡是市場(chǎng)和企業(yè)能決定的都要交給市場(chǎng)和企業(yè)。各地要抓住化解產(chǎn)能過(guò)剩的這個(gè)根本，轉(zhuǎn)變化解過(guò)剩產(chǎn)能的思路，努力劃清政府與市場(chǎng)的界限。要用“負(fù)面清單”的思想方法，告訴企業(yè)不能做什么，至于能做什么、該做什么，由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系變化作出判斷。企業(yè)出資，企業(yè)決策，適不適合市場(chǎng)、虧不虧，企業(yè)最敏感、最清楚。各地政府部門(mén)的工作重點(diǎn)也須隨之轉(zhuǎn)變，要從過(guò)去沖到第一線(xiàn)招商引資、擴(kuò)大投資，轉(zhuǎn)變到維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、制定標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)環(huán)境、支持創(chuàng)新等上來(lái)。在解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題中，政府的責(zé)任不是強(qiáng)制關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能，因?yàn)槭裁词锹浜螽a(chǎn)能，不是政府能夠判斷和鑒別得了的，而是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，政府只要提供一個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，制定一套先進(jìn)合理的能耗標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，以提高準(zhǔn)入門(mén)檻，并運(yùn)用法律加強(qiáng)監(jiān)管，保證這些標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格實(shí)施。

需要指出的是，在現(xiàn)行的體制條件下，地方政府和中央政府的政策博弈已經(jīng)遍及各個(gè)方面，化解產(chǎn)能過(guò)剩也是一場(chǎng)博弈。《指導(dǎo)意見(jiàn)》從地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際出發(fā)，提出了規(guī)范準(zhǔn)入和執(zhí)法問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，但是，前者著墨不多，后者寥寥數(shù)語(yǔ)，僅用“認(rèn)真執(zhí)法問(wèn)責(zé)，對(duì)工作開(kāi)展不力的地方和部門(mén)，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，建立健全責(zé)任延伸制度”一筆帶過(guò)。因而能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還有待進(jìn)一步觀察。