環(huán)境管理與公眾參與

將樂縣環(huán)保局 范淑芬

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環(huán)境管理與公眾參與

將樂縣環(huán)保局 范淑芬

隨著環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，社會公眾特別是一些個人和非政府環(huán)保組織參與環(huán)保的熱情越來越高。對于公眾來說，參與環(huán)境保護和管理，既是自身的權(quán)利，也是一種義務(wù)。公眾參與是我國環(huán)境保護立法的一項重要基本原則。該文闡述了公眾參與環(huán)境保護的概念及其發(fā)展路徑，論述了公眾參與環(huán)境管理的意義，以及我國建立公眾參與機制的途徑和方法。

環(huán)境保護 公眾參與 途徑

環(huán)境保護公眾參與是指公民或公民組成的團體直接或間接參與環(huán)境保護立法、政策及決策、環(huán)境管理和監(jiān)督、環(huán)境維權(quán)等活動，實現(xiàn)環(huán)境治理和善治，它是公眾參與社會公共事務(wù)在環(huán)境保護領(lǐng)域的延伸和拓展。從參與主體看，公民或公民組成的團體是環(huán)境保護公眾參與的主體；從參與范圍和途徑看，既有立法、政策、決策制定中的源頭式參與，也有法律、政策及決策實施中的過程式參與和監(jiān)督式參與，還有利益受損后的維權(quán)式參與；從權(quán)利和義務(wù)層面看，公眾既享有清潔環(huán)境的權(quán)利，同時也負有保護環(huán)境的義務(wù)；從公眾參與的目標看，是為了實現(xiàn)環(huán)境治理和善治。

1 公眾參與環(huán)境保護的意義和作用

我國《環(huán)境保護法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。以權(quán)利和義務(wù)的方式確立了公眾參與環(huán)境保護的法律地位，并為公眾的環(huán)境知情權(quán)提供了渠道。另外，污染防治法和環(huán)境法中也有關(guān)于公眾參與的規(guī)定，這些都表明國家越來越重視公眾參與制度。

公眾參與是捍衛(wèi)自身利益的需要。環(huán)境與人類生活、生產(chǎn)密切相關(guān)，人類離不開環(huán)境，人類應(yīng)該尊重自然，破壞自然環(huán)境最后受害的仍是人類自己。所以保護環(huán)境也是保護人類自身利益。保護環(huán)境要靠公眾，在公眾的強烈要求下，許多國家實行了環(huán)保立法和環(huán)保措施，公眾成了環(huán)境保護的動力。

公眾參與有利于決策民主化和科學(xué)化。國家對環(huán)境保護進行管理，離不開公眾的擁護和支持，這樣可以提高決策的透明度，有利于排除環(huán)境侵害、減少環(huán)境糾紛。

公眾參與對政府管理環(huán)境起輔助作用。環(huán)境問題具有綜合性、復(fù)雜性、技術(shù)性，僅僅依靠政府的力量難以達到預(yù)期效果。首先，政府不能及時全面地搜集到信息，而公眾生活在環(huán)境之中容易獲得全面、真實的信息，為政府制定科學(xué)合理的決策提供幫助。其次，政府資源的不足需要全社會投入人力、物力、資金，保證環(huán)保事業(yè)的順利進行。

環(huán)境利益是公眾利益，所以政府決策是否可行關(guān)系到各方面利益，他們是直接利益相關(guān)者。作為環(huán)境中的一員，公眾有權(quán)對關(guān)系他們環(huán)境權(quán)的決策提出建議，并且依公眾對環(huán)境的了解方便收集信息，建議也往往是可行的，這有利于提高政府的辦事效率，保證政府工作的透明度，方便群眾監(jiān)督和打造服務(wù)型政府。

公眾參與有利于對環(huán)境違法行為進行有效監(jiān)督。政府是追究環(huán)境違法行為責(zé)任的主體，但是環(huán)境問題具有廣泛性、復(fù)雜性，僅僅靠政府的力量難以對違法行為進行全面監(jiān)控，而公眾參與的廣泛性可以彌補政府監(jiān)督的缺陷。就各國情況來看，目前環(huán)境執(zhí)法不太受重視，公眾參與可以使自己救濟自己，減輕了環(huán)境執(zhí)法部門的負擔(dān)，同時也保護自己的利益不受非法侵害。由此，對環(huán)境違法行為的有效監(jiān)督只有通過公眾參與才能實現(xiàn)。

公眾參與，體現(xiàn)了中國民主法制與法治文明的逐步成熟。公眾參與環(huán)境管理不僅是環(huán)境保護工作的需要，同時也是一個國家是否重視和保護公民權(quán)利的一個重要標志，它與一個國家的政治民主進程是緊密聯(lián)系在一起的。

2 有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)在公眾參與上存在的不足

我國目前的法律法規(guī)雖然對公眾參與有一定的規(guī)定，但還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：關(guān)于公眾參與的立法規(guī)定太分散，難以執(zhí)行，且容易出現(xiàn)各法條間的沖突；政策性文件的規(guī)定在公眾中缺乏法律權(quán)威性，不易實施；公眾參與的方式和內(nèi)容僅僅停留在制度層面，缺乏可操作性。如我國《水污染防治法》第13條規(guī)定：“環(huán)境影響報告中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項目的所在地單位和居民的意見?！钡]有規(guī)定相應(yīng)的參與途徑、程序，沒有明確公眾的權(quán)利義務(wù)，使公眾無法參與。

我國環(huán)保工作從上世紀70年代初起步，至今已歷經(jīng)40多年，但就環(huán)保執(zhí)法來說，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象仍然普遍存在，公眾參與的民主法制機制不足是其重要原因。這些年來，盡管領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)出臺了許多有利于社會和諧的環(huán)保政策，但政策執(zhí)行的力度不足。這些環(huán)保政策盡管受到社會成員的普遍歡迎，但社會力量并不能參與政治過程，社會力量不能轉(zhuǎn)化成為促進政策執(zhí)行的政治力量。中國的國情是人口眾多、資源緊缺、環(huán)境容量小，可持續(xù)發(fā)展模式已變成中國不得不選擇的唯一發(fā)展模式。要實現(xiàn)“讓人民喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活”，實現(xiàn)整個社會“走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”，就必須出臺一系列切實可行的環(huán)保政策法規(guī)，動員社會各界人士參與環(huán)境保護，強化民主法制的監(jiān)督制約機制，加大公眾環(huán)境管理的參與力度。

3 更好地促進公眾參與環(huán)境管理的途徑

當(dāng)前，隨著我國環(huán)境保護工作的深入開展，環(huán)境管理工作的進一步深入，公眾環(huán)境意識的進一步提高，環(huán)境管理需要公眾參與的呼聲日益增高。為了把握好公眾參與環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境管理的尺度，激發(fā)公眾參與環(huán)境監(jiān)督管理的熱情，需要認真做好以下幾方面工作：

3.1 公開環(huán)境信息、公開環(huán)境質(zhì)量、企業(yè)排污狀況，賦予公眾環(huán)境知情權(quán)

環(huán)境信息公開又稱環(huán)境信息披露，是一種全新的環(huán)境管理手段。它承認公眾的環(huán)境知情權(quán)和批評權(quán)。通過公布相關(guān)信息，借用公眾輿論和公眾監(jiān)督，對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制造者施加壓力，并通過定期發(fā)布環(huán)境質(zhì)量報告、企業(yè)排污情況，使公眾對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量、企業(yè)排污情況有所了解，讓公眾擁有環(huán)境知情權(quán)，這是公眾參與環(huán)境監(jiān)督、管理的前提。發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量報告，并對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量做出客觀評價，使群眾了解身邊的環(huán)境質(zhì)量。其次，環(huán)保部門要認真對待群眾的來信來訪，認真解答群眾提出的環(huán)境問題，無償向群眾提供有關(guān)環(huán)保信息。開通舉報電話，環(huán)保監(jiān)察人員接到報案后要及時趕到現(xiàn)場調(diào)查、取證和解決問題。

3.2 制定、完善公眾參與的環(huán)境監(jiān)督管理機制，出臺配套的激勵政策

出臺相應(yīng)的政策是公眾參與環(huán)境監(jiān)督、管理的基礎(chǔ)。明確了社會力量在環(huán)境監(jiān)督管理工作中的作用，讓他們在環(huán)境監(jiān)督管理工作中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。出臺的政策中要有明確的激勵政策，特別是在舉報煙塵污染、污水偷排、噪聲擾民以及環(huán)境糾紛解決等方面成績突出的個人或團體要加大獎勵力度，這樣既減輕了行政部門的壓力，降低了管理成本，提高了執(zhí)法效率，又完善了環(huán)境監(jiān)督管理機制，提高了執(zhí)法的透明度。

用地方法規(guī)的形式來保障公民參與環(huán)保的權(quán)利，是我國環(huán)境保護法治化進程中的一個標志性事件，既體現(xiàn)了政府對公眾環(huán)境保護知情權(quán)的尊重，又反映出政府大膽引入公眾參與的力量，徹底改變“政府—企業(yè)”的單邊管理格局，并向“政府—企業(yè)—公眾”多邊格局運作的轉(zhuǎn)變。

3.3 環(huán)境決策民主化

2003年9月1日開始實施的《環(huán)境影響評價法》意義十分深遠，它規(guī)定政府機關(guān)要對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益進行專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃審批前，通過舉行論證會、聽證會等形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見。中國公民的“環(huán)境權(quán)益”首次寫入國家法律，它意味著群眾有權(quán)知道、了解、監(jiān)督那些關(guān)系自身環(huán)境的公共決策。但是，在“參與”的具體條件、具體方式、具體程序上還缺少明確細致的法律規(guī)定。對此，應(yīng)制定出明晰的程序與權(quán)利，切實解決保障公眾參與環(huán)保權(quán)利的問題，并將“公眾滿意度”作為重要的評價指標，為公眾參與環(huán)境管理創(chuàng)造更好的條件。

3.4 建立環(huán)境公益訴訟制度

隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，但公害問題也日益凸現(xiàn)出來。為了維護公共利益，公益訴訟被不斷重視。環(huán)境公益訴訟是指為了保護社會公共的環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利而進行的訴訟活動，也是針對保護個體環(huán)境權(quán)利及相關(guān)權(quán)利的“環(huán)境私益訴訟”而言的。環(huán)境公益訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。

建立環(huán)境公益訴訟制度有以下必要性：（1）司法對于保護環(huán)境、懲罰環(huán)境污染違法行為具有更強的權(quán)威性。（2）通過訴訟的方式制止環(huán)境違法行為，可以有效克服“政府失靈”。（3）環(huán)境公益訴訟制度是法制化的必然產(chǎn)物。相應(yīng)的，要將環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍進一步擴大，希望更多的組織能夠參與進來，要通過法律明確規(guī)定具體的環(huán)境公益訴訟主體范圍，使其具有可操作性。

3.5 立法明確公眾的參與權(quán)

在我國，由于公眾的法律理念還很薄弱，參與意識不強，更需要從理論和實踐兩個層面強化公眾的參與理念，探索積極的促進機制，一是要完善立法，通過立法將公民在環(huán)境保護方面的各項基本權(quán)利和義務(wù)法律化、制度化；二是擴大環(huán)境訴訟的原告范圍和受案范圍，完善環(huán)境訴訟資助制度；三是提高全民族的環(huán)境保護法律意識，鼓勵和支持公眾參與環(huán)境影響評價等環(huán)境管理活動；四是鼓勵和支持環(huán)境保護團體開展各項環(huán)境保護活動。

3.6 環(huán)境執(zhí)法接受社會各界監(jiān)督

環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法行為應(yīng)接受社會各界及新聞媒體的監(jiān)督，使環(huán)境執(zhí)法工作置身于廣大人民群眾的監(jiān)督之下，增加環(huán)境執(zhí)法的透明度，有利于提高環(huán)境執(zhí)法工作水平。執(zhí)法者要認真學(xué)習(xí)相關(guān)政策、法規(guī)，執(zhí)法程序，提高執(zhí)法效能。環(huán)保部門可聘請社會各界人士為特邀環(huán)保監(jiān)督員，定期對執(zhí)法工作的監(jiān)督情況進行反饋。對于違法亂紀的工作人員根據(jù)有關(guān)規(guī)定堅決進行嚴肅處理，決不姑息遷就。環(huán)保部門要接受人大代表、政協(xié)委員的質(zhì)詢，認真做好人大代表、政協(xié)委員提案的答復(fù)工作。

我國環(huán)保工作的實踐表明，環(huán)境管理是一項系統(tǒng)工程，它既需要合理的政策、嚴格的法規(guī)、規(guī)范的程序和高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，更需要公眾的熱忱參與和社會輿論的有效監(jiān)督。讓公眾參與環(huán)保、讓百姓評價環(huán)保，不僅是機制創(chuàng)新問題，更是在新的歷史條件下，能夠堅持和發(fā)揚黨的群眾路線的大問題。

3.7 用制度保障公眾的有效參與

當(dāng)前公眾環(huán)境意識總體上已顯著提高，公眾參與和監(jiān)督的愿望十分迫切，只要引導(dǎo)得當(dāng)，就會成為推動環(huán)保工作的重要力量。治理環(huán)境污染，僅僅通過政府和執(zhí)法部門動用行政資源自上而下的手段遠遠不夠的。而建章立制，能保障廣泛而有效的公眾參與，是推動環(huán)保可持續(xù)發(fā)展的根本力量所在。

公眾參與環(huán)境保護享有依法定方式參與環(huán)境立法、參與環(huán)境政策制定和環(huán)境規(guī)則編制、參與建設(shè)項目的環(huán)境影響評價等多項權(quán)利。通過政府制定有關(guān)環(huán)保規(guī)章來規(guī)范公眾參與環(huán)境保護工作的方方面面，對推動我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展起到了積極的作用。

有效的公眾參與，說到底，有賴于一系列具體的、可操作的制度作保障。一方面，公眾的有效參與，以環(huán)保信息充分、及時披露為前提。不論是環(huán)保決策、環(huán)境影響評估、還是特定的環(huán)境違法行為，執(zhí)法部門都應(yīng)當(dāng)及時向公眾提供充分的信息。另一方面，要完善可靠的專家論證和咨詢制度。環(huán)境保護往往涉及到專業(yè)性、技術(shù)性問題，如果沒有專家的知識支持，公眾在參與過程中對很多關(guān)鍵問題往往無所適從，從而導(dǎo)致一種“在場的缺席”之尷尬。公眾參與的力量，是一種“主動的”力量，也是一種可持續(xù)的力量，既然任何環(huán)保問題都會影響特定或普通的公眾利益，公眾就必然會基于對利益的關(guān)注而主動投身到環(huán)?；顒又?。

4 結(jié)束語

環(huán)境保護是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要社會各方共同努力，公眾參與是其中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。公眾參與環(huán)境保護有利于提高環(huán)保決策的科學(xué)性、監(jiān)督環(huán)境保護工作和營造保護環(huán)境的良好社會風(fēng)氣。當(dāng)前，我國環(huán)境保護中公眾參與還存在許多不足之處。為此，應(yīng)當(dāng)采取措施大力推進公眾參與環(huán)境保護工作，培養(yǎng)公民的環(huán)境意識，增強公眾參與能力，達到共同保護環(huán)境的目的，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

近年來，伴隨突發(fā)性環(huán)境事件和群體性環(huán)境事件的頻發(fā)，我國公眾的環(huán)保意識有了相當(dāng)程度的提高，越來越多的人開始關(guān)注環(huán)保。特別是去年我國部分地區(qū)出現(xiàn)持續(xù)霧霾天氣，使人們普遍認識到環(huán)境污染帶來巨大的生存壓力，解決環(huán)境問題已勢在必行。但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認識到，在實踐中，公眾的環(huán)境保護“知”與“行”脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，環(huán)境保護過度強調(diào)政府和企業(yè)責(zé)任而忽視公民個人義務(wù)，環(huán)境保護“搭便車”的心理普遍存在。因此，有必要加強環(huán)境教育，普及環(huán)保知識，增強環(huán)保意識，培育綠色公民；在條件成熟時，可以制定《環(huán)境宣傳教育法》，將公眾環(huán)保教育和環(huán)保意識的培養(yǎng)納入法制的軌道，使環(huán)境教育工作常態(tài)化、制度化。