基于危機(jī)管理理論的H7N9型禽流感等公共健康危機(jī)事件應(yīng)對(duì)探討

劉鵬程 孫 梅 應(yīng)曉華 黃葭燕 陳 文

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院,上海,200032

近年來(lái)，各類新型的公共健康危機(jī)事件頻發(fā)，給人民群眾生命健康造成巨大沖擊。2013年3月底，上海和安徽兩地率先發(fā)現(xiàn)并報(bào)告H7N9型禽流感病例，此后疫情在江蘇、浙江、北京、河南等地相繼發(fā)現(xiàn)，截至4月14日，全國(guó)共報(bào)告60例確診病例，死亡13例，由傳染性疾病所引起的公共健康危機(jī)事件再次引發(fā)人們的關(guān)注。其波及人群廣，涉及范圍大，傳播速度快，威脅人民群眾的身體健康和生命安全，且易產(chǎn)生社會(huì)恐慌[1]，所帶來(lái)的嚴(yán)重影響已不僅僅局限于個(gè)體或某一地區(qū)，也超出了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家安全和社會(huì)和諧均帶來(lái)重大影響。如何應(yīng)對(duì)H7N9型禽流感等公共健康危機(jī)事件受到各方的重視，也成為一項(xiàng)全社會(huì)的課題。本文將結(jié)合危機(jī)管理理論探討H7N9型禽流感等公共健康危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)。

1 危機(jī)管理理論及其指導(dǎo)意義

危機(jī)管理是指組織或個(gè)人通過(guò)危機(jī)監(jiān)測(cè)、危機(jī)預(yù)控、危機(jī)決策和危機(jī)處理,以達(dá)到避免危機(jī)、減少危機(jī)的危害,抑或?qū)⑽C(jī)轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)會(huì)的管理活動(dòng)[2]。危機(jī)發(fā)生的意外性、緊急性和危險(xiǎn)性等一般特點(diǎn),決定了危機(jī)管理具有不確定性、應(yīng)急性和預(yù)防性三大特點(diǎn)。危機(jī)管理的目的是防范、化解危機(jī)，不僅要通過(guò)科學(xué)有效的措施化解已發(fā)生的危機(jī)，減少危機(jī)發(fā)生可能造成的損失，同時(shí)還要在日常工作中未雨綢繆，做好防范工作[3]。

現(xiàn)代危機(jī)管理理論起源于美國(guó)，已廣泛運(yùn)用于組織管理，尤其是企業(yè)管理。根據(jù)羅伯特.希斯的危機(jī)管理理論，危機(jī)管理由“4R”組成：縮減(Reduction)、預(yù)備(Readiness)、反應(yīng)(Response)、恢復(fù)(Recovery)?！翱s減”是指縮減危機(jī)的發(fā)生及沖擊力，使危機(jī)影響減少到最低限度；“預(yù)備”包括預(yù)警和監(jiān)測(cè)等，意味著要在危機(jī)發(fā)生之前就做出反應(yīng)計(jì)劃和人員培訓(xùn)；“反應(yīng)”是指危機(jī)一旦發(fā)生，應(yīng)及時(shí)迅速的進(jìn)行應(yīng)對(duì)，解決危機(jī)；“恢復(fù)”是指危機(jī)過(guò)后，管理者要對(duì)恢復(fù)和重建工作進(jìn)行有效的管理，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[4]。奧古斯丁將危機(jī)管理劃分為6個(gè)不同的階段：危機(jī)的預(yù)防、危機(jī)管理的準(zhǔn)備、危機(jī)的確認(rèn)、危機(jī)的控制、危機(jī)的解決、從危機(jī)中獲得[5]。希斯和奧古斯丁的理論體系構(gòu)成了危機(jī)管理理論的基礎(chǔ)。

近期發(fā)生的H7N9型禽流感的廣泛影響再次將如何科學(xué)應(yīng)對(duì)公共健康危機(jī)問(wèn)題拉入社會(huì)眼簾。危機(jī)管理理論從危機(jī)管理的管理流程出發(fā)，其原理同樣適用于社會(huì)危機(jī)的管理，對(duì)公共健康危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)具有很好的指導(dǎo)意義。

2 公共健康危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)

2.1 危機(jī)的預(yù)防

公共健康危機(jī)事件的預(yù)防是危機(jī)管理的第一階段，但又往往因?yàn)槠錈o(wú)形性被人們所忽視。危機(jī)預(yù)防是一種最經(jīng)濟(jì)的手段，“預(yù)防為主，常抓不懈”是危機(jī)管理的方針。

危機(jī)預(yù)防工作應(yīng)包括監(jiān)測(cè)、信息報(bào)告與預(yù)警體系的構(gòu)建[6]。公共健康危機(jī)的預(yù)防需要需周全考慮，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)測(cè)與預(yù)警[7]。

我國(guó)已經(jīng)建立了統(tǒng)一的突發(fā)事件預(yù)防控制體系[8]，地方需嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定建立和完善突發(fā)事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)，進(jìn)行信息的收集、分析和報(bào)告；結(jié)合不同地區(qū)的自身情況，制定監(jiān)測(cè)計(jì)劃，科學(xué)分析、綜合評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。例如，對(duì)于H7N9型禽流感各地建立起流感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)哨點(diǎn)醫(yī)院的病例監(jiān)測(cè)和監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)的實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疫情，并通過(guò)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)上報(bào)。對(duì)早期發(fā)現(xiàn)的潛在隱患以及可能引發(fā)公共健康危機(jī)事件的因素，及時(shí)報(bào)告以便于及時(shí)決策，盡量將危機(jī)解決在萌芽狀態(tài)。

2.2 危機(jī)管理的準(zhǔn)備

在對(duì)可能發(fā)生的公共健康危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)防的基礎(chǔ)上，依然需要做好危機(jī)發(fā)生的準(zhǔn)備，危機(jī)管理的準(zhǔn)備主要是制定危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案[9]。

預(yù)防的制定需要結(jié)合地區(qū)實(shí)際，對(duì)公共健康危機(jī)事件應(yīng)對(duì)的組織機(jī)構(gòu)和各部門的相應(yīng)職責(zé)及其協(xié)調(diào)組織機(jī)制做出規(guī)定，對(duì)危機(jī)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和應(yīng)急處置技術(shù)部門的相關(guān)工作做出規(guī)定，對(duì)公共健康危機(jī)事件的危機(jī)級(jí)別進(jìn)行設(shè)定并做好應(yīng)急處置工作方案。如SARS、H7N9型禽流感等公共健康危機(jī)事件發(fā)生時(shí)往往需要調(diào)配大量的人財(cái)物等資源。因此，保證危機(jī)應(yīng)對(duì)的設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械等物資儲(chǔ)備是危機(jī)管理準(zhǔn)備的重要方面，同時(shí)需要對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)人員隊(duì)伍進(jìn)行培訓(xùn)和演練，對(duì)廣大群眾開(kāi)展各種形式的健康和科普教育。

以上海為例，上海建立起了完善的公共健康危機(jī)事件應(yīng)急準(zhǔn)備工作。在預(yù)案與演練方面建立了預(yù)案體系并定期開(kāi)展流感和不明原因肺炎應(yīng)對(duì)、衛(wèi)生應(yīng)急理論知識(shí)、基本技能和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置等方面的演練培訓(xùn)；在隊(duì)伍建設(shè)和物資儲(chǔ)備上，建立了國(guó)家突發(fā)急性傳染病防控應(yīng)急隊(duì)，同時(shí)加強(qiáng)了檢測(cè)設(shè)備、生物安全與消毒設(shè)備、試劑耗材、后勤保障等方面的建設(shè)；在現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置的準(zhǔn)備方面，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目，加強(qiáng)了后備梯隊(duì)建設(shè)。這些方面對(duì)其在本次H7N9型禽流感的應(yīng)對(duì)中提供了較充足的基礎(chǔ)。

2.3 危機(jī)的確認(rèn)

公共健康危機(jī)事件剛剛發(fā)生時(shí)往往起源于局部，信息模糊，原因和影響程度不明，容易引起公眾的猜測(cè)和恐慌情緒。因此危機(jī)的確認(rèn)非常重要，公共健康危機(jī)事件的危機(jī)確認(rèn)工作主要包括對(duì)危機(jī)發(fā)生的確實(shí)、確證以及相關(guān)初步信息的發(fā)布。

各監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)危機(jī)出現(xiàn)后要及時(shí)報(bào)告上級(jí)主管部門，地方政府和衛(wèi)生行政部門一方面需迅速組織專業(yè)技術(shù)人員對(duì)公共健康危機(jī)事件進(jìn)行確認(rèn)，并依據(jù)法律規(guī)定采取相應(yīng)的初步控制措施。同時(shí)，應(yīng)向其上級(jí)進(jìn)行匯報(bào)，并根據(jù)上級(jí)的指令進(jìn)行必要的信息通報(bào)，讓社會(huì)了解事態(tài)進(jìn)程，防止不良輿論的消極影響。

2.4 危機(jī)的控制

對(duì)H7N9型禽流感等公共健康危機(jī)事件的反應(yīng)和控制是考驗(yàn)危機(jī)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要多方協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。國(guó)家《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理作出了詳盡的規(guī)定，這 對(duì)公共健康危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)同樣適用。

其中幾個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)包括：危機(jī)確認(rèn)和論證后應(yīng)急預(yù)防的啟動(dòng)和報(bào)告；公共健康危機(jī)應(yīng)急處理指揮部對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作進(jìn)行督察和指導(dǎo)；應(yīng)急處理專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)事件的技術(shù)調(diào)查、確證、處置、控制和評(píng)價(jià)；醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)服從統(tǒng)一指揮，積極配合；交通運(yùn)輸和物資保障部門應(yīng)當(dāng)保證物資等及時(shí)到位；衛(wèi)生行政部門對(duì)危機(jī)事件現(xiàn)場(chǎng)、傳播環(huán)節(jié)和相關(guān)人員采取必要的控制措施等并及時(shí)發(fā)布公告健康危機(jī)事件的進(jìn)展信息。

需要特別注意的是，媒體和信息的管理在現(xiàn)代社會(huì)日益重要，為避免危機(jī)升級(jí)和恐慌的產(chǎn)生，政府需要有目的、有選擇地控制信息源和信息傳播渠道，與媒體合作，正面引導(dǎo)，為危機(jī)的控制營(yíng)造良好的環(huán)境。

公共健康危機(jī)的控制中，各個(gè)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合是危機(jī)控制的關(guān)鍵，在必要的時(shí)候地區(qū)間的聯(lián)防聯(lián)控亦非常必要。如在H7N9型禽流感的防控過(guò)程中，根據(jù)國(guó)務(wù)院總體要求和國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)統(tǒng)一部署，由上海牽頭，成立了滬蘇浙皖3省1市應(yīng)對(duì)人感染H7N9禽流感疫情區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)地區(qū)防控信息通報(bào)、開(kāi)展突發(fā)疫情聯(lián)合處置等。

2.5 危機(jī)的解決

在危機(jī)發(fā)生確認(rèn)和采取一系列措施使危機(jī)得到一定程度的控制后，公共健康危機(jī)管理的目的是解決危機(jī)。危機(jī)解決的核心措施是控制源頭、切斷擴(kuò)散途徑和保護(hù)高危人群，通過(guò)這些措施解決危機(jī)。

2.5.1 控制源頭。對(duì)危機(jī)產(chǎn)生的原因進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查和生物學(xué)確認(rèn)，對(duì)食物、水源或生物因素等公共健康危機(jī)源頭迅速封鎖和進(jìn)行針對(duì)性處理。如封鎖H7N9型禽流感病毒的活禽產(chǎn)地，進(jìn)行消毒，對(duì)可能的病毒攜帶活禽進(jìn)行捕殺等措施。

2.5.2 切斷擴(kuò)散途徑。對(duì)公眾健康事件的擴(kuò)散途徑進(jìn)行阻斷，防制其在人群中的擴(kuò)散，如對(duì)已感染H7N9型禽流感病毒的人員進(jìn)行強(qiáng)制性隔離，暫時(shí)關(guān)閉活禽交易市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)流通環(huán)節(jié)的控制，對(duì)出入境的人員、交通工具、貨物、集裝箱、行李、郵包等加強(qiáng)檢驗(yàn)檢疫。

2.5.3 保護(hù)高危人群。高危人群較一般人群更易受到健康事件的危害，在開(kāi)展普遍性的健康教育的同時(shí)，應(yīng)對(duì)高危人群采取專門措施。如H7N9型禽流感防治中對(duì)免疫力低的老年和兒童接種疫苗，對(duì)活禽養(yǎng)殖和經(jīng)營(yíng)者重點(diǎn)加強(qiáng)防護(hù)等。

2.6 從危機(jī)中獲得

危機(jī)管理的最后一個(gè)階段是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。對(duì)危機(jī)產(chǎn)生的原因、危機(jī)處理過(guò)程、危機(jī)引發(fā)的后果進(jìn)行科學(xué)分析，對(duì)公共健康危機(jī)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、控制和解決環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。組織專家對(duì)預(yù)案在危機(jī)事件中的作用進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)一步完善預(yù)案；根據(jù)各方在危機(jī)事件中的表現(xiàn)合理獎(jiǎng)懲，提出在技術(shù)、管理、組織運(yùn)作等方面的改進(jìn)建議，以避免類似情況再次出現(xiàn)。此外，與危機(jī)對(duì)應(yīng)的總結(jié)同時(shí)的是恢復(fù)因公共健康危機(jī)事件應(yīng)對(duì)造成的社會(huì)活動(dòng)的限制，恢復(fù)日常社會(huì)秩序；對(duì)危機(jī)后遺癥進(jìn)行處理，以消除危機(jī)對(duì)民眾的負(fù)面心理影響。

在對(duì)整個(gè)公共健康危機(jī)事件應(yīng)對(duì)處置進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，一些工作可以納入到常態(tài)管理。如上海市政府在H7N9型禽流感疫情控制后頒布了《上海市活禽交易管理辦法》，規(guī)范了活禽交易；衛(wèi)生部門出臺(tái)《加強(qiáng)本市涉禽場(chǎng)所防控人感染禽流感工作方案》，同時(shí)密切監(jiān)測(cè)和防控。

3 結(jié)論

危機(jī)管理理論完整地體現(xiàn)了公共健康危機(jī)事件科學(xué)應(yīng)對(duì)的過(guò)程，將其引入到H7N9型禽流感等公共健康危機(jī)事件的處置中具有適宜性。隨著人們生活方式的改變，各類公共健康危機(jī)事件的發(fā)生呈現(xiàn)多發(fā)性、多樣性和復(fù)雜性，對(duì)科學(xué)、合理和迅速應(yīng)對(duì)提出了更高的挑戰(zhàn)。SARS過(guò)后，國(guó)家著力加強(qiáng)了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的組織建設(shè)和能力建設(shè)，取得了較好的成績(jī)，但同時(shí)也應(yīng)看到，危機(jī)預(yù)防機(jī)制仍薄弱、危機(jī)事件應(yīng)對(duì)管理評(píng)估機(jī)制依然不健全、社會(huì)輿論引導(dǎo)不足等問(wèn)題依舊突出[10]。當(dāng)前，H7N9型禽流感的應(yīng)對(duì)還未結(jié)束，它也不會(huì)是最后一次公共健康危機(jī)事件，各級(jí)防控部門可以借鑒危機(jī)管理的工作過(guò)程，從危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備、確認(rèn)、控制、解決到總結(jié)6個(gè)環(huán)節(jié)重點(diǎn)加強(qiáng)工作，同時(shí)著力加強(qiáng)易被忽視的危機(jī)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)的總結(jié)工作，形成動(dòng)態(tài)的工作機(jī)制。

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