行政文化與國家治理能力的提升

王春福

(浙江工商大學(xué),杭州 310018)

全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。不斷提升國家治理能力是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。國家治理能力主要是指國家制度體系的執(zhí)行能力,它同行政活動密切相關(guān)。行政文化決定了行政行為的性質(zhì)和特征,對行政行為的績效有決定性的影響,并進(jìn)而影響國家治理能力。因此,行政文化的優(yōu)化是提升國家治理能力的重要途徑。

一、行政文化與國家治理能力的關(guān)系

行政文化是文化的具體表現(xiàn)形態(tài),其特征和功能都根源于文化,是特定的文化在行政活動中的具體化。探討行政文化的作用,首先必須把握文化的一般內(nèi)涵和功能。文化是一定的共同體中人們通過互動達(dá)成的具有共識性的東西,是關(guān)于什么是真實(shí)的、正確的、重要的觀念和行事的原則與方法的統(tǒng)稱。文化包括極為豐富的內(nèi)容,從文化的內(nèi)在結(jié)構(gòu)來看,理念、價值和規(guī)則是構(gòu)成文化的最主要因素。正如美國學(xué)者喬爾·M·卡倫所說:“文化是一套共享的觀念,是人們在社會互動中發(fā)展和學(xué)習(xí)的一套觀念。實(shí)際上,我們發(fā)現(xiàn)可以把這套觀念劃分為三類:(1)什么是真的(我們的真理);(2)什么是值得的(我們的價值和目標(biāo));(3)什么是行動的正確方式(我們的規(guī)則)?！盵1]一個共同體的文化通過特定的生活方式表現(xiàn)出來。生活方式是文化的現(xiàn)實(shí)形態(tài),正是在這個意義上許多學(xué)者把文化就定義為生活方式?！拔幕巧罘绞降目偤汀淇少F之處就在于它的區(qū)分功能?！盵2]從更深層次來看,文化是世界的重要組成部分。從一定意義上說,世界可以劃分為物理世界、心理世界和文化世界。物理世界的載體，是自然界、心理世界的載體，是人、文化世界的載體，是符號。從三者的關(guān)系來看,文化世界是心理世界同物理世界相互作用的產(chǎn)物,反過來文化世界毫無疑問又對物理世界和心理世界產(chǎn)生重要影響。文化對物理世界的影響主要表現(xiàn)在,通過嵌入的方式在物理世界上打上文化的印記,使物理世界成為人化的自然界;文化對心理世界的影響主要表現(xiàn)在,通過形塑的方式在心理世界打上文化的印記,使心理世界成為特定文化塑造的人的心理。這一切又通過人的生活方式表現(xiàn)出來。文化是社會性的遺產(chǎn),是歷史積淀的結(jié)果。一個國家的各種制度、體制和機(jī)制及其運(yùn)行過程,都深深地打上了這個國家特定文化的印記,國家的治理體系和治理能力也是如此。

作為文化具體表現(xiàn)形態(tài)的行政文化,既具有文化的共同本質(zhì)特征,也具有自身的特殊性。所謂行政文化,主要是指在文化與行政活動歷史發(fā)展中長期積淀形成的,支配和制約行政行為的行政意識的綜合體系,是行政觀念和行政心理的總和。其具體表現(xiàn)形態(tài)包括:行政認(rèn)知、行政情感、行政意向、行政動機(jī)和行政信念等。行政認(rèn)知就是關(guān)于行政組織、行政過程和行政目的等方面的知識;行政情感就是對行政對象和行政活動的內(nèi)心體驗(yàn);行政意向就是由對行政對象認(rèn)識基礎(chǔ)上產(chǎn)生的內(nèi)心體驗(yàn)所決定的行政行為意向;行政動機(jī)就是發(fā)動某種行政行為并使之維持下去的心理因素;行政信念就是自認(rèn)為正確而又堅信不疑的行政觀點(diǎn)。當(dāng)然,行政文化的具體內(nèi)容不僅僅如此,是極為豐富的。根據(jù)文化的內(nèi)在結(jié)構(gòu)分析,主要可歸納為行政理念、行政價值和行政規(guī)則。這恰恰與文化的內(nèi)在結(jié)構(gòu)相一致。

行政理念就是有關(guān)行政行為正確與否,是否符合實(shí)際的帶有普遍性的理性認(rèn)識。在行政活動過程中首先要解決“是什么”的問題,也就是行政行為正確與否和是否符合實(shí)際的問題。在一個行政組織或行政共同體中,有許多關(guān)于什么是正確的或符合實(shí)際的理念,如“公共行政的本質(zhì)是它的公共性”、“行政活動的首要任務(wù)是執(zhí)行”等。一個人只要身處行政組織中就要學(xué)習(xí)這些理念。大多數(shù)人往往都不加思索地接受這些理念,并以此作為判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)。任何行政行為的運(yùn)行都以政府面臨的行政問題為前提,都是為了解決某種行政問題而發(fā)生的。一個問題是否成立,是一個什么樣的問題,是否需要通過行政活動來解決?行政理念作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)起著非常重要的作用,有時甚至是決定性的作用。

行政價值就是關(guān)于行政行為意義的觀念。在行政活動過程中不僅要解決“是什么”的問題,還要解決“為什么”的問題,也就是價值問題,即行政行為的意義?！拔幕粌H是一套關(guān)于什么是正確的觀念體系,同時也是什么是值得為之努力(的目的)的觀念體系。這些目的可以分為價值和目標(biāo)。有時,我們很難在價值和目標(biāo)之間進(jìn)行區(qū)分,因?yàn)槎叨际怯墒裁词俏覀儜?yīng)當(dāng)追求的理念組成的,同時也是由我們的行動所意欲達(dá)成的效果的觀念組成的?！盵3]在確定行政活動目標(biāo)的過程中,價值分析是必不可少的。價值分析不僅為確定行政目標(biāo)提供依據(jù),而且還會幫助理解所確定的行政目標(biāo)的意義所在。行政文化作為價值觀念體系,在行政目標(biāo)確定過程中發(fā)揮著導(dǎo)向和引領(lǐng)作用。對面臨的問題解決的方向和解決的程度之確定,行政價值起著非常重要的作用。也就是說,行政目標(biāo)的確定必然要受到行政價值觀念的影響。

行政規(guī)則就是行政活動中必須遵守的原則和可以運(yùn)用的工具。為了解決行政組織面臨的問題,實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),還要解決“怎么辦”的問題,也就是選擇解決問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段和途徑問題。對手段和途徑的選擇必須要遵循一定的行政規(guī)則?！耙?guī)范存在于所有的社會組織之中,是文化模式的一部分。規(guī)范影響、塑造或控制(取決于情境)個人的行為。人們一般會遵守一些原則(例如法律),因?yàn)樗麄冋J(rèn)識到,如果不服從的話將受懲罰,而社會整體也將受到威脅?！盵4]行政手段和途徑的選擇必須在規(guī)則允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。

實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理體系就是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序所構(gòu)成的體系;國家治理能力就是這個制度體系的執(zhí)行能力和發(fā)展能力。與國家治理能力具有相關(guān)性的因素可以從制度、行為和文化不同的角度進(jìn)行考察。政府行政能力是國家治理能力的核心內(nèi)容,因此行政文化是影響國家治理能力的重要因素。國家治理能力的提升離不開有效的治理權(quán)威、科學(xué)的治理理念、先進(jìn)的治理價值、合理的治理規(guī)則,這一切都同行政文化相關(guān)聯(lián)。

二、行政文化的類型與國家治理能力

行政文化通過嵌入的方式為行政組織和行政設(shè)施打上行政文化的印記;行政文化通過形塑的方式為行政人員的心理打上文化的印記。從而形成了特定的行政行為方式。它對國家治理能力有重要影響。探求這種影響的內(nèi)在機(jī)制,可以從行政文化的多樣性出發(fā),構(gòu)建行政文化的差異性分析模型。根據(jù)中國的實(shí)際,與行政行為方式關(guān)聯(lián)度比較強(qiáng)的影響因素除了行政理念、行政價值和行政規(guī)則之外,還有一個重要因素,那就是行政首長的權(quán)威?！霸谒猩鐣Y(jié)構(gòu)中,權(quán)力是非常重要的一個方面。那些最有權(quán)力的人對文化有最大的影響力——社會組織中最盛行的觀念作為文化的一部分,通常是對在社會結(jié)構(gòu)中最有權(quán)力的人最有利的。”[5]那么,對行政文化進(jìn)行差異性分析,主要應(yīng)該考慮的因素就包括行政權(quán)威、行政理念、行政價值和行政規(guī)則四個要素。

行政權(quán)威控制程度、行政理念同構(gòu)程度、行政價值引領(lǐng)程度、行政規(guī)則約束程度,可作為行政文化差異化分析或區(qū)分行政文化類型的四個維度。每一個維度又有強(qiáng)弱或高低兩種傾向。它們之間的不同組合就形成了不同的行政文化類型。行政權(quán)威控制程度高可稱為“人治”型行政文化,主要特點(diǎn)就是依靠行政首長的權(quán)威對行政組織和行政行為進(jìn)行控制,使之產(chǎn)生行政首長所需要的行政行為;行政理念同構(gòu)程度高可稱為“理治”型行政文化,主要特點(diǎn)是依靠共同的、關(guān)于行政活動的正確性理念統(tǒng)一行政組織和行政行為,使行政人員的行政行為建立在行政組織真理性理念的基礎(chǔ)上;行政價值引領(lǐng)程度高可稱為“德治”型行政文化,主要特點(diǎn)是以共同的價值觀支配行政組織和行政行為,使行政人員的價值取向同行政組織的價值觀念相一致;行政規(guī)則約束程度高可稱為“法治”型行政文化,主要特點(diǎn)是以對規(guī)則的認(rèn)同和遵守來約束行政組織的行政行為,把行政規(guī)則內(nèi)化到行政人員的行為之中。這里的“人治”、“理治”、“德治”、“法治”之所以打上引號,表明它們只是在上述特定意義上使用的概念,同人們通常的理解有所不同,不能混淆。上述四種類型的行政文化，無論哪一個方面程度高,均可不同程度地推動行政組織的統(tǒng)一行動,帶來某種程度的行政上的高效率,從而提升國家的治理能力。由于這四種類型的行政文化均可帶來行政組織的統(tǒng)一行動,因而可統(tǒng)稱為整合性行政文化。但不同類型的行政文化具有不同的整合機(jī)制,可以對整合性行政文化作進(jìn)一步的劃分。權(quán)威控制程度高可稱為服從性整合;理念同構(gòu)程度高可稱為順應(yīng)性整合;價值引領(lǐng)程度高可稱為認(rèn)同性整合;規(guī)則約束程度高可稱為內(nèi)化性整合。由于不同類型的整合各自發(fā)揮作用的內(nèi)在機(jī)制不同,因此在統(tǒng)一行動的主動性和穩(wěn)定性等方面都存在著差異。不同類型的整合對國家治理能力會產(chǎn)生不同的影響。

行政權(quán)威控制程度、行政理念同構(gòu)程度、行政價值引領(lǐng)程度、行政規(guī)則約束程度,作為區(qū)分行政文化類型的四個維度均高,形成了最高層次的整合。這種整合可稱為協(xié)同性整合,它是整合性行政文化的最高境界。在協(xié)同性整合的行政文化背景下,行政權(quán)威的控制程度高,但其控制的手段并不是靠“長官意志”,更多的是依賴對正確理念的共識加以控制,更多的是依靠法律、規(guī)章和制度等行政規(guī)則和行政價值觀念的引領(lǐng)予以控制。在協(xié)同性整合的行政文化占主導(dǎo)地位的行政文化背景下,由于權(quán)威控制、理念同構(gòu)、價值引領(lǐng)、規(guī)則約束都有效地發(fā)揮了自身的作用,因此可以大幅度地提升國家的治理能力。

相反,權(quán)威控制程度、理念同構(gòu)程度、價值引領(lǐng)程度、規(guī)則約束程度均低,會導(dǎo)致行政人員各自為政,行政組織就無法形成統(tǒng)一的行動。具有如此特征的行政文化可稱為離散性行政文化。在這種行政文化背景下,不僅不能產(chǎn)生行政行為的高效率,而且會導(dǎo)致混亂,國家治理能力就會大打折扣。因而,在離散型行政文化背景下,國家治理能力會大幅度地衰減,甚至出現(xiàn)國家治理危機(jī)。當(dāng)然這種離散型行政文化是在某種極端行政壞境下形成的,重要的是必須避免這種狀況的出現(xiàn)。

三、行政文化優(yōu)化與國家治理能力的提升

行政文化優(yōu)化的目標(biāo)就是要形成協(xié)同性整合的行政文化,這樣才能從根本上提升國家治理能力,并使之持久地保持下去。優(yōu)化行政文化,提升國家治理能力,離不開行政組織的協(xié)同機(jī)制。行政組織的學(xué)習(xí)過程構(gòu)成了提升行政組織的協(xié)同程度,進(jìn)而提升國家治理能力的內(nèi)在機(jī)制。要通過優(yōu)化行政文化,形成協(xié)同性整合的行政文化,以此來提升國家的治理能力,必須深入考察行政組織的學(xué)習(xí)機(jī)制,并有效地運(yùn)用這種機(jī)制。

行政權(quán)威的控制、行政理念的同構(gòu)、行政價值的引領(lǐng)和行政規(guī)則的約束,都要通過組織的學(xué)習(xí)機(jī)制來發(fā)揮作用。在現(xiàn)代行政組織中,任何學(xué)習(xí)都不是單向的,而是由各種通路和回路構(gòu)成的全方位、多向度學(xué)習(xí)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。行為學(xué)習(xí)、理念學(xué)習(xí)、價值學(xué)習(xí)和規(guī)范學(xué)習(xí),既表明了行政組織學(xué)習(xí)形態(tài)的類型,也反映了行政組織學(xué)習(xí)的不同層次。通過學(xué)習(xí)的不斷深入,行政組織的協(xié)同程度不斷提升,國家治理能力也在不同層次上展現(xiàn)出來。

行為學(xué)習(xí)主要是領(lǐng)會行政首長的意圖,服從行政首長的權(quán)威,按照行政首長的要求調(diào)整自己的行為。由于行政組織和行政環(huán)境的復(fù)雜性,不同行政組織成員在需要結(jié)構(gòu)和動機(jī)趨向上必然存在一定的差異,因而在行為的指向、行為的性質(zhì)、行為的力度上也會有所不同。行為學(xué)習(xí)的過程就是行政組織統(tǒng)一行政行動的過程,從而使行政組織釋放出由于統(tǒng)一行動而產(chǎn)生的能量。行為學(xué)習(xí)盡管還是淺層次的學(xué)習(xí),然而,國家治理能力也會在這種統(tǒng)一行動中得到一定程度的提升。

理念學(xué)習(xí)就是對行政組織發(fā)展出來的一套真理體系或正確觀點(diǎn)的學(xué)習(xí)。某些理念成功地指導(dǎo)行政組織的行政行為,幫助行政人員擺脫狹隘的經(jīng)驗(yàn)主義,在行政組織中發(fā)揮了重要作用,就會被認(rèn)為是真理性的認(rèn)識或正確的觀點(diǎn)。行政組織中發(fā)展出來的真理體系,可以幫助行政人員認(rèn)識所遇到的問題和選擇解決問題的方法。對組織中發(fā)展出來的真理體系堅信不疑,就形成了信念。行政人員理念學(xué)習(xí)的過程從根本上來說,就是對組織中發(fā)展出來的這套真理體系的學(xué)習(xí),樹立某種信念應(yīng)該是理念學(xué)習(xí)的最為重要的結(jié)果。行政人員依據(jù)組織的信念從事行政活動,才會有更高的行政效率,從而在更高層次上提升國家的治理能力。

價值學(xué)習(xí)主要表現(xiàn)為對行政組織的目標(biāo)及其意義的學(xué)習(xí)。行政組織從事行政活動的重要任務(wù)是選擇行為的目標(biāo),并理解其意義,搞清楚什么是值得為之努力和追求的,也就是說需要進(jìn)行價值學(xué)習(xí)。價值學(xué)習(xí)的核心問題,就是在理解行政活動意義的基礎(chǔ)上選擇行政目標(biāo)。價值反映了組織的長遠(yuǎn)承諾,是一種強(qiáng)烈的偏好。依據(jù)價值選擇行政目標(biāo),隨著行政目標(biāo)的確立,就會引發(fā)目標(biāo)性行為。任何組織都有自己的核心價值觀,它引領(lǐng)著行政目標(biāo)選擇和實(shí)現(xiàn)的過程。行政目標(biāo)確立過程中之所以需要進(jìn)行價值學(xué)習(xí),因?yàn)閮r值觀指導(dǎo)行政人員對各種事情進(jìn)行排列,以確定它們的優(yōu)先順序。

規(guī)則學(xué)習(xí)是對行政行為路徑和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具的學(xué)習(xí)。行政目標(biāo)確立后行政活動的目標(biāo)行為才剛剛開始,其更為重要的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),就有一個實(shí)現(xiàn)路徑和工具選擇的問題。規(guī)則的學(xué)習(xí),即在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的各種路徑和工具庫中尋找有效的路徑和工具的過程。實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)路徑和工具明確以后,還必須通過規(guī)則學(xué)習(xí),使之變成行政組織中各成員的行為準(zhǔn)則和行動依據(jù)。通過上述學(xué)習(xí),行政組織的功能才能有效地發(fā)揮出來,使行政能力得以充分展現(xiàn),實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),從而提升國家的治理能力。

如果說行為學(xué)習(xí)、理念學(xué)習(xí)、價值學(xué)習(xí)和規(guī)則學(xué)習(xí),反映了行政組織學(xué)習(xí)的不同層面的話,而服從、順應(yīng)、認(rèn)同和內(nèi)化則成為反映行政組織學(xué)習(xí)不同程度的概念。行政組織的學(xué)習(xí)有一個由服從到順應(yīng),再到認(rèn)同和內(nèi)化不斷的深化過程。國家的治理能力隨著政府行政力的提升而提升,而政府行政能力又同行政組織學(xué)習(xí)的逐步深化相關(guān)聯(lián)。行為學(xué)習(xí)的機(jī)制是服從。服從是最淺層次的學(xué)習(xí),它主要是迫于行政首長權(quán)威的壓力而發(fā)生的過程。理念學(xué)習(xí)的機(jī)制是順應(yīng)。順應(yīng)是比服從更深一個層次的學(xué)習(xí),是建立在自認(rèn)為真理性的認(rèn)識基礎(chǔ)上的學(xué)習(xí)。理念學(xué)習(xí)的最高境界是某種信念的確立,但這離不開價值學(xué)習(xí)和規(guī)則學(xué)習(xí)。價值學(xué)習(xí)的機(jī)制是認(rèn)同。認(rèn)同是學(xué)習(xí)的進(jìn)一步深化,是在接受組織價值觀的基礎(chǔ)上,把它變成自己價值體系重要組成部分的過程。規(guī)則學(xué)習(xí)的機(jī)制是內(nèi)化。內(nèi)化也就是把組織的規(guī)則內(nèi)化于自己的行為結(jié)構(gòu)之中,成為自己行為的內(nèi)在依據(jù)。規(guī)則的內(nèi)化是學(xué)習(xí)的最高境界。伴隨著學(xué)習(xí)的不斷深入,行政文化的整合程度也不斷提升,最終實(shí)現(xiàn)行政文化的協(xié)同性整合。在協(xié)同性整合的行政文化背景下,國家治理能力不僅會大幅度地提升,而且還會持久地保持下去。

總之,行政文化對國家治理能力的提升具有重要意義,行政文化的優(yōu)化過程盡管是通過行政文化的綜合學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)的,但更重要的涉及到行政文化的轉(zhuǎn)型問題。國家與社會要有序和有效運(yùn)行都離不開某種控制機(jī)制。政府對社會的控制經(jīng)歷了一個從統(tǒng)治到管理,再到治理的過程。傳統(tǒng)社會的控制機(jī)制就是統(tǒng)治,其核心理念是強(qiáng)制,強(qiáng)調(diào)的是服從;現(xiàn)代社會的控制機(jī)制就是管理,其核心理念是科學(xué),強(qiáng)調(diào)的是效率;后現(xiàn)代社會的控制機(jī)制就是治理,其核心理念是協(xié)商,強(qiáng)調(diào)的是和諧。要實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化,必須實(shí)現(xiàn)行政文化的轉(zhuǎn)型,由原來的統(tǒng)治型行政文化、管理型行政文化向治理型行政文化轉(zhuǎn)型。協(xié)同性整合的行政文化是治理型行政文化的最基本的特征。

參考文獻(xiàn)：

[1][3][4][5] [美]喬爾·M·卡倫，等.社會學(xué)的意蘊(yùn)[M].張惠強(qiáng),譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2011:95,98,105,98.

[2] [英]弗雷德·英格利斯.文化[M].韓啟群,等譯.南京:南京大學(xué)出版社,2008:14.