提高社會治理水平的根本之策
——政府職能體系變遷的視角

陳延慶

(聊城大學(xué),山東 聊城 252059)

一、問題由來及已有研究成果

(一)問題的由來

黨的十八屆三中全會不但明確了“創(chuàng)新社會治理……提高社會治理水平,全面推進平安中國建設(shè),維護國家安全,確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”的美好遠景目標,而且還提出了“改進社會治理方式”,“(要)堅持系統(tǒng)治理,加強黨委領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,……堅持綜合治理,強化道德約束,規(guī)范社會行為,調(diào)節(jié)利益關(guān)系,協(xié)調(diào)社會關(guān)系,解決社會問題,堅持源頭治理,標本兼治、重在治本”[1]的具體規(guī)劃設(shè)想。落實這一規(guī)劃設(shè)想、實現(xiàn)這一目標任務(wù)任重道遠,但認真分析和正確研判目前我國的社會治理形勢無疑具有基礎(chǔ)性和決定性意義。

因此,前不久中國社科院法學(xué)研究所發(fā)布的《2014年中國法治發(fā)展報告》(以下簡稱《報告》)顯示:近14年(2000年1月1日至2013年9月30日)間,中國境內(nèi)共發(fā)生百人以上規(guī)模的群體事件871起,呈如下鮮明特點:一,百人以上、千人以下的群體性事件居多。二,大致呈逐年遞增，并于2012年達至頂峰。三,地域分布與經(jīng)濟發(fā)展水平呈較大正相關(guān)性。四,事件性質(zhì)以維權(quán)類事件居多。五,由引發(fā)事件的矛盾主體看,由公民與社會組織、公民與政府等“不平等主體間”矛盾引發(fā)的事件(占總數(shù)88.4%)超過“平等主體間”。另外,《報告》還顯示“部分群體事件具有組織化傾向”。[2]

群體性事件逐年增加,特別是單純“泄憤類”群體事件的出現(xiàn)和事件的“組織化傾向”,不但加大了事件發(fā)生的不確定性和處理難度,也擴大了事件的影響,主要是破壞性作用。所以,采取得力措施,切實提高社會治理水平,既是實際工作者面臨的一項緊迫現(xiàn)實任務(wù),也是擺在理論工作者面前的一項重大理論課題。

(二)對群體性事件的研究現(xiàn)狀分析

在我國,受多種因素影響,因不同時期對群體性事件認識的差異,對其稱謂也不盡相同。上世紀50至70年代末,群體性事件一般被稱作“群眾鬧事”、“聚眾鬧事”;之后,又先后被冠之以“治安事件”、“突發(fā)事件”、“治安緊急事件”等不同稱謂;直到2004年11月8日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處理群體性事件的工作意見》開始使用“群體性事件”概念后,2005年7月7日國務(wù)院新聞辦主持、中組部領(lǐng)導(dǎo)出席的新聞發(fā)布會也首次向世界媒體公開使用“群體性事件”的稱謂。[3]自此,在官方話語體系和主流媒體中,“群體性事件”才逐步被當作中性詞使用,表明社會對此問題有了新認識、政府對此現(xiàn)象有了新判斷的同時,也體現(xiàn)了學(xué)界的新思考和新探索。

自上世紀80年代,當時被稱作“治安事件”、“突發(fā)事件”、“治安緊急事件”的群體性事件逐漸進入學(xué)界視野、引起學(xué)者關(guān)注以來,與之相關(guān)的許多問題也順理成章地先后成為學(xué)界研究對象,圍繞著“群體性事件的含義”、“群體性事件的性質(zhì)”、“群體性事件的類型”、“群體性事件的成因”、“群體性事件的危害”及“群體性事件的對策”等問題,學(xué)者們進行了熱烈討論,取得許多重大研究成果。其中,相關(guān)國家級課題4項,省部級課題為數(shù)眾多,難以確切計數(shù);作為“群體性事件”研究課題的最終或階段性成果出版的學(xué)術(shù)著作超過30部;據(jù)北京人民警察學(xué)院萬川教授統(tǒng)計,1987-2005年的18 年間,國內(nèi)公開發(fā)表群體性事件研究論文450 余篇,另據(jù)中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部董娟教授統(tǒng)計,2010年至今……學(xué)界對于群體性事件的關(guān)注度明顯加強,成果數(shù)量呈連年增長態(tài)勢,尤其從2008年起,成果數(shù)量更是成倍增長。

縱觀這些研究成果,除了數(shù)量眾多、形式各異外,所涉及內(nèi)容、學(xué)科及研究方法也比較廣泛且多樣化。正如董娟教授所說,“研究內(nèi)容由最初的群體性事件本身,逐步擴展到與之密切相關(guān)的現(xiàn)場處置、防控體系、基層政府、黨風(fēng)廉政建設(shè)、應(yīng)急管理、網(wǎng)絡(luò)媒體、信息公開、文化因素、對話研究、體制性癥結(jié)、公共關(guān)系、政治信任等一系列問題。研究方法由最初的法學(xué)、行政學(xué)逐步細化為從心理學(xué)、犯罪學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、傳播學(xué)等學(xué)科進行多角度研究。此外,學(xué)界開始關(guān)注農(nóng)村、城市、少數(shù)民族地區(qū)、網(wǎng)絡(luò)、勞資、青少年、高校學(xué)生等不同類型、人群構(gòu)成的群體性事件研究,研究領(lǐng)域更加細化、專門化”[4]?？梢?群體性事件的理論研究已經(jīng)獲得豐碩成果,取得重大進展,可謂碩果累累,相當“豐滿”。

二、嚴峻的社會治理形勢與對群體性事件研究不足的反思

雖然群體性事件研究取得了如上重大成就,但社會治理形勢依然嚴峻。據(jù)蔡禾、李超海、馮建華等人的不完全統(tǒng)計,我國的群體性事件從1993年的1萬起增加到2004年的7.4萬起。其中,百人以上參與的由1400起猛增至7000多起,雖然2005年數(shù)量一度下降,但從2006年起,又迅速上升到6萬多起,2007年即達到了8萬多起。近年來更爆發(fā)了一些震驚全國的群體性事件,如貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、湖北石首事件、廣東烏坎事件等。[5]另據(jù)中共中央黨校高新民教授統(tǒng)計,“1993 年我國發(fā)生社會群體性事件0.87 萬件,2005 年上升為8.7 萬件,2006 年超過9 萬件,并一直保持上升勢頭?！盵6]在社會矛盾集中突顯、群體性事件易發(fā)頻發(fā)的情況下,政府不得不采取多種方式加強安全穩(wěn)定工作,為此投入了大量人力、物力和財力。據(jù)統(tǒng)計,2007-2009年,我國的維穩(wěn)投入迅速增加,2007年地方公共安全支出為2878億元,2009年即升至3898億元,占該時期國家財政支出的比重一直維持在7%左右,與國防開支基本相當。《2012年全國公共財政支出預(yù)算安排情況》也顯示,當年國防預(yù)算為6702.74億元,公共安全支出預(yù)算為7017.63億元,已經(jīng)略高于國防開支水平。

德國著名古典哲學(xué)家黑格爾說,“存在的就是合理”,說明凡事都有其原因,群體性事件也不例外。在理論研究取得重大成就的背景下,群體性事件依然易發(fā)頻發(fā),社會治理形勢仍然嚴峻復(fù)雜,說明實際工作者要認真改進工作,以提高社會治理水平外,理論工作者也應(yīng)該對其既往的研究進行深刻反思,以進一步拓寬研究思路,提高研究水平。當然,反思過程中除了要認真總結(jié)已有的成就和經(jīng)驗外,更要弄清存在的問題和不足。

事實上,隨著群體性事件研究的不斷深入,特別是面對依然嚴峻的社會治理形勢,學(xué)者們已經(jīng)開啟了初步的反思工作。如繼萬川先生2005年3月在《北京人民警察學(xué)院學(xué)報》2005年第2期上發(fā)表首篇總結(jié)反思性文章《群體性事件研究的回顧與前瞻》后,廣州市公安局警察訓(xùn)練部教授錢迎春、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院金延卓、浙江警官職業(yè)學(xué)院副教授李陽華和中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部教授董娟等于2009年到2013年間先后發(fā)表了《群體性事件研究的重要性及研究現(xiàn)狀》、《我國群體性事件研究述評》、《群體性事件研究述評》和《群體性事件研究:回顧與總結(jié)》等文章,對群體性事件研究的最新進展進行了進一步的梳理與總結(jié)。

然而,縱觀這些總結(jié)反思類文章,我們發(fā)現(xiàn),除董娟教授的《群體性事件研究:回顧與總結(jié)》一文“總結(jié)、回顧(了)前期成果”,并試圖“發(fā)現(xiàn)其中存在的問題”外,所謂“總結(jié)反思”類文章大多只停留在或數(shù)據(jù)統(tǒng)計,或資料分析,或思想觀點介紹等一些較為膚淺的層面,真正意義上系統(tǒng)全面的“總結(jié)反思”類文章甚少。筆者以為,以往的群體性事件研究主要存在著如下幾個方面的問題:

(一)現(xiàn)實研究的多、歷史回顧的少。雖然群體性事件古已有之,但目前我國的群體性事件研究,在所謂“問題驅(qū)動”價值導(dǎo)向下,在關(guān)注現(xiàn)實難題,排解現(xiàn)實困境的同時,并未厘清群體性事件在我國發(fā)展演變的歷史。就現(xiàn)有研究成果看,除1篇講述劉少奇處理群體性事件的過程和1篇研究《大清律例》中關(guān)于群體性事件的法律條款的文獻,以及寥寥數(shù)篇有關(guān)我國古代群體性事件的漫談外,再無研究群體性事件歷史發(fā)展脈絡(luò)的成果。因而,不但對人們?nèi)嬲J識群體性事件的含義、本質(zhì),特別是其發(fā)展演化的過程與規(guī)律極為不利,而且對準確認識與把握新時期我國群體性事件的性質(zhì)與特點,進而采取切實有效措施避免或平息群體性事件也極為有害。

(二)國內(nèi)研究的多,國外介紹的少。群體性事件不但古已有之,而且全球皆有,是一個世界性的難題,國外學(xué)者也早已開展了相關(guān)問題的研究。國外的群體性事件研究最早可追溯到20世紀初,眾多學(xué)者如帕克、斯坦萊·米爾格拉姆、戴維·波普諾等人很早就從不同的方面對相關(guān)問題進行了深入探討。然而,令人遺憾的是,迄今為止,中國學(xué)界對國外群體性事件的相關(guān)研究相對欠缺,除方彥茲從傳播技術(shù)、途徑以及優(yōu)劣性方面探討了新媒體在由突尼斯事件引發(fā)的北非、中東等國的群體性事件中的作用、張建立以漫談手法講述了國外的群體性事件和李波比較了中西方應(yīng)對群體性事件的法律處置策略外,對國外群體性事件研究的系統(tǒng)梳理、理論分析、前沿介紹的文獻亦不多見。因而,不但影響到學(xué)界學(xué)習(xí)和借鑒國外群體性事件研究的成果,以提高研究水平,而且還制約著實際工作者對群體性事件的處置能力和水平。

(三)表象探析的多、根源深究的少。目前為止,盡管幾乎所有研究群體性事件的論文或論著都以這樣那樣的方式進行了成因分析,但綜合學(xué)界對群體性事件愈演愈烈原因的探討,卻幾乎無一例外地歸結(jié)為政府、媒體、法律、心理等幾個技術(shù)性方面。諸如從政府層面歸因,認為群體性事件是由政府決策與行為不當導(dǎo)致的;從媒體層面歸因,認為群體性事件是由媒體角色與作用不當造成的;從法律層面歸因,認為群體性事件是法律缺失的后果等。盡管也有少數(shù)學(xué)者注意到研究群體性事件深層根源的重要性,開啟了對群體性事件深層的經(jīng)濟、文化、社會根源的初步思索與探討,但總體說來,迄今為止,相關(guān)研究既未對群體性事件根源進行全面、詳細、深入探析,也未能從政治、經(jīng)濟、文化、社會等制度、體制層面進行深入挖掘。因而,對群體性事件的深層次誘因,要么尚未觸及、找到,要么蜻蜓點水、淺嘗輒止,對有效破解群體性事件難題無異于隔靴搔癢。

所有這些,不但造成了群體性事件研究“重復(fù)性結(jié)論多、創(chuàng)新性觀點少”的缺陷,而且也是導(dǎo)致上述群體性事件“理論研究很豐滿,治理形勢很骨感”的根源。有鑒于此,筆者以為,擺脫的根本之策是進一步拓寬研究視野并轉(zhuǎn)變研究視角,從而對造成群體性事件的深層次體制機制根源進行分析和探討。

三、出路:適時轉(zhuǎn)換并切實健全政府職能體系

群體性事件研究雖然取得了重大進展和重要成就,但其在一些地區(qū)和領(lǐng)域依然易發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢并未從根本上扭轉(zhuǎn),重要原因是未能從歷史、全球和深層對造成群體性事件的體制機制原因進行全面深入的探析。因而,根本之計是拓展研究視野并轉(zhuǎn)換研究思路,對其成因進行體制、機制層面的深入剖析,即如董娟教授所說,對導(dǎo)致群體性事件的政治、經(jīng)濟、文化、社會等制度原因進行深入解剖。而眾所周知,由各項政治、經(jīng)濟、文化、社會等制度構(gòu)成的體制機制是圍繞政府職能展開的,是政府職能體系的表現(xiàn)和載體。因而,在學(xué)術(shù)層面加強政府職能體系研究的同時,在實踐層面,依據(jù)行政環(huán)境的變化,適時轉(zhuǎn)換政府職能并切實健全政府職能體系,方是最終走出“困境”的根本之策。

(一)“適時轉(zhuǎn)變職能”:政府充分履行職能的保障

一如政府不是從來就有,是伴隨私有制、階級產(chǎn)生,經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展和演變的歷史過程一樣,政府職能也不是從來就有,是伴隨著政府產(chǎn)生、發(fā)展和演變而出現(xiàn)并不斷進行調(diào)整和變革的。就新中國政府職能而言,其最早可追溯到革命戰(zhàn)爭年代建立的中央蘇區(qū)。1934年,在井岡山革命根據(jù)地就頒布了《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》并建立了中央機關(guān)。依據(jù)《組織法》的規(guī)定,人民委員會作為中央執(zhí)行委員會的行政機關(guān),負責(zé)指揮蘇維埃共和國的全國政務(wù),且下設(shè)若干委員會和政治保衛(wèi)局,分別負責(zé)各方面的工作,履行相應(yīng)的“行政”職能(主要是軍事斗爭職能)。中華人民共和國成立后,中央人民政府委員會組織了政務(wù)院作為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機關(guān),下設(shè)35個部門,分管國家各方面的工作,并擔負相應(yīng)的行政職能。此時,我國政府的職能體系中,盡管政治(也仍然包括相當部分的軍事斗爭)職能仍居于主導(dǎo)和核心地位,但經(jīng)濟建設(shè)職能的比重開始呈顯著增大并不斷提高的趨勢。而伴隨著大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的展開和社會主義改造的深入,政府的行政職能不斷膨脹,最終形成了高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟管理體制。此時,我國政府的職能體系中,盡管經(jīng)濟建設(shè)的職能已經(jīng)上升到核心與主導(dǎo)地位,但仍然特別突出甚至過分強調(diào)了其政治職能。

根據(jù)不同歷史階段主要矛盾所確立的政府職能,對于確保我黨領(lǐng)導(dǎo)的軍事斗爭、社會主義改造和初步建立以重工業(yè)為中心的國民經(jīng)濟體系以及國民經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展都起了重要作用,但也存在并積累形成了一些嚴重弊端。因而,上世紀80年代,伴隨著改革開放的不斷加快,特別是經(jīng)濟體制改革的不斷深入,“轉(zhuǎn)變政府職能”便逐漸被提到了議事日程?！稗D(zhuǎn)變政府職能”一詞最早出現(xiàn)在上世紀80年代中期,即1985年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》中,而1987年黨的十三大也把轉(zhuǎn)變政府行政職能作為行政體制改革的核心問題,1988年七屆人大一次會議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案,則明確將機構(gòu)改革的目標確定為轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整機構(gòu)、精簡人員等幾個主要方面。從那時起到2000年,是我國政府職能轉(zhuǎn)變的第一段。

根據(jù)區(qū)內(nèi)工勘孔及有關(guān)調(diào)查資料，池州市中心城區(qū)地下水位埋深一般0.4～5.0 m，局部地下水位埋深為9.7 m(位置較高處)，地下水位埋深整體較淺，年變幅小于1 m。

第一階段改革雖然取得了重大成就,但也出現(xiàn)了兩個突出問題:一是難以跳出機構(gòu)精簡-膨脹的“帕金森怪圈”;二是政府管理經(jīng)濟和社會的方式依然以行政審批為主。直到2000年,找到行政審批制度改革這個突破口后,人們的思想才再一次獲得解放,發(fā)現(xiàn)在不做“外科手術(shù)”(機構(gòu)改革)的情況下也能推進政府職能轉(zhuǎn)變。因而,以調(diào)整、取消和優(yōu)化行政審批事項和減化行政審批手續(xù)為重點,政府在轉(zhuǎn)變職能方面進行了大膽嘗試和有益探索,并取得了可喜成效。另外,2003年黨的十六屆三中全會確立的科學(xué)發(fā)展觀和2007年黨的十七大提出的“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”,以及2008年國務(wù)院機構(gòu)改革前,中央政治局專門就“國外政府服務(wù)體系建設(shè)與我國建設(shè)服務(wù)型政府”組織的集體學(xué)習(xí)等,對推動以創(chuàng)新為導(dǎo)向的政府職能轉(zhuǎn)變,使政府更多地著眼于建立以公共服務(wù)為主要功能的制度創(chuàng)新,都發(fā)揮了重要作用與影響。所有這些,都為2008年黨的十七屆二中全會提出“實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”和2012年黨的十八大報告提出“(政府要全面履行)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義”的基本職能,提高政府為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展服務(wù)的能力,加強教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、公共安全等公共服務(wù)的供給,把建立政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、公平公正、水平適度、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,促進基本公共服務(wù)均等化,作為當前轉(zhuǎn)變政府職能的重點和建設(shè)服務(wù)型政府的基本任務(wù),解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題提供了條件,進行了鋪墊。

可見,政府職能不是一成不變的,要隨著行政環(huán)境的變化不斷進行調(diào)整和變革,這既是政府充分履行職能的保障,也是政府存在合理性,甚至合法性的依據(jù),是充分履行其職能的題中應(yīng)有之義。

(二)“維護社會公平正義”:中國政府職能體系演變的必然趨勢

政府行政職能作為政府在社會各領(lǐng)域中應(yīng)承擔的職責(zé)和發(fā)揮的功能體系,其內(nèi)部各要素之間的地位、作用也不是一成不變的,要隨行政環(huán)境變化進行適時變革與調(diào)整,我國政府的職能體系當然也不例外。僅就作為政府職能體系而存在的行政職能轉(zhuǎn)變而言,革命戰(zhàn)爭年代各革命根據(jù)地紅色政權(quán)所擔負的各項職能中,爭取軍事斗爭的勝利無疑是第一位的。所以,在統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭和黨的建設(shè)“三大法寶”中,黨始終緊緊圍繞奪取軍事斗爭勝利的“武裝斗爭”這個核心,展開統(tǒng)一戰(zhàn)線和黨的建設(shè)工作,終于1949年建立了新中國,取得了軍事斗爭的偉大勝利。而新中國成立后,黨又緊緊抓住對生產(chǎn)資料所有制的社會主義改造這個“牛鼻子”,采取靈活而切合實際的方式,團結(jié)和利用國內(nèi)外一切可以團結(jié)和利用的力量,建立國際和國內(nèi)兩個統(tǒng)一戰(zhàn)線,取得了國際(主要是抗美援朝戰(zhàn)爭)和國內(nèi)(清剿和消滅國內(nèi)一些地區(qū)的國民黨殘余軍事力量)兩個主要戰(zhàn)場軍事斗爭的偉大勝利,為完成生產(chǎn)資料所有制的社會主義改革創(chuàng)造了有利的國際和國內(nèi)環(huán)境,并于1956年底確立了社會主義制度。社會主義改造的完成,雖為我國政府職能體系從以政治和軍事斗爭為核心向經(jīng)濟建設(shè)為核心轉(zhuǎn)變提供了條件,但因國內(nèi)和國際各種復(fù)雜因素的影響,政府職能體系的重心卻始終沒能完全擺脫開“以階級斗爭為綱”的錯誤引導(dǎo)。直到1978年,黨的十一屆三中全會決定放棄“以階級斗爭為綱”,把全黨工作的中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來以后,我國政府的職能體系中,“經(jīng)濟建設(shè)”才開始真正成為政府各項職能中的主導(dǎo)與核心。此后,在鄧小平“發(fā)展是硬道理”、江澤民“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”和胡錦濤“必須堅持抓好發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務(wù),把發(fā)展作為解決中國一切問題的關(guān)鍵”[7]的指引下,全黨同志和全國人民聚精會神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展,經(jīng)濟、文化、科技和社會各項事業(yè),特別是經(jīng)濟建設(shè),取得了舉世矚目的偉大成績。例如,過去10 多年間,中國經(jīng)濟總量從10萬億人民幣躍升到近57萬億人民幣[8],人均GDP從1000美元上升到5414美元[9]。按照世界銀行的標準,2010年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值業(yè)已達到4400美元,進入了中等偏上收入國家的行列。

但在經(jīng)濟長期快速增長,城鄉(xiāng)居民收入、人民生活水平和國家綜合實力迅速提高,取得舉世矚目偉大成就并成功創(chuàng)造“中國模式”的同時,據(jù)世界問題研究中心的研究,中國大陸的基尼系數(shù)也從改革開放初的0.28迅速提高到現(xiàn)在的0.5, 遠遠超過了0.4的社會容忍警戒線[10]。另有數(shù)據(jù)顯示,改革開放以來,在城鄉(xiāng)居民的收入絕對量都顯著增長的同時,不同收入居民階層間的收入差距也明顯擴大:改革開放初城鄉(xiāng)居民總體收入的基尼系數(shù)只有0.25,20世紀90年代初也剛剛超過0.3,而2006年則已經(jīng)超過了0.4775。而國家統(tǒng)計局的《首次中國城市居民家庭財產(chǎn)調(diào)查總報告》也標明:截至2002年6月底,中國10%的富裕家庭已占據(jù)城市居民全部財產(chǎn)的45%,而10%最低收入家庭的財產(chǎn)總額只占全部居民財產(chǎn)的1.4%,高收入家庭擁有的財產(chǎn)是低收入家庭的32倍。[11]在此背景下,黨的十七屆二中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出“實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”之后,黨的十八大報告再次強調(diào)“(政府要全面履行)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義”的基本職能就成為中國政府職能體系歷史演變的必然趨勢。

猶如以前各個歷史時期,我國政府職能體系中,各政府職能要素不是半斤八兩,而是有主次輕重之分一樣,新時期“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義”的職能體系,與以往各階段政府職能體系相比較,其最鮮明與突出的特點是更加突出和強調(diào)“維護公平正義”。相對于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”而言,“維護社會公平正義”有日益居于統(tǒng)領(lǐng)地位和引導(dǎo)作用的趨勢,主要體現(xiàn)在如下兩個方面:首先,創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的政府職能中,所致力追求的政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,增強各類非政府主體的活力,為市場充分發(fā)揮在資源配置中的決定性作用,公民和社會組織充分發(fā)揮在社會公共事務(wù)管理中的作用,提供不受行政干擾的公平性和正當性競爭與發(fā)展的政策環(huán)境及制度環(huán)境的目標,顯然是為實現(xiàn)各市場主體平等參與市場競爭,各類社會組織和公民個人公平參與公共事務(wù)管理創(chuàng)造公平、正義的政策平臺和制度環(huán)境。其次,提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府職能中,著力強調(diào)的是以加強宏觀管理和全面服務(wù)為重點,通過規(guī)劃調(diào)控、政策調(diào)控、法律調(diào)控,合理調(diào)節(jié)經(jīng)濟,以使各地區(qū)、各行業(yè)、各部門協(xié)調(diào)發(fā)展;通過實施公平準入,規(guī)范市場執(zhí)法,確保人民生命財產(chǎn)安全的市場監(jiān)管;通過促進就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配,優(yōu)化社會保障體系,健全基層社會管理體制,維護社會穩(wěn)定、加強社會管理的同時,更加注重提高教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展的科學(xué)化水平,保證實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標實現(xiàn)的對策和措施,也帶有鮮明地為促進各地區(qū)、各部門、各行業(yè)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展,確保公民平等享有基本公共服務(wù)權(quán)力的性質(zhì)?？梢?“維護社會公平正義” 既是中國政府職能變遷的必然邏輯,也是中國政府職能體系演變的必然趨勢。

(三)“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”:扭轉(zhuǎn)群體性事件易發(fā)頻發(fā)局面的根本之策

雖然我國群體性事件的理論研究和現(xiàn)實政策改革均已取得重大進展，但群體性事件易發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢未有根本改變,社會治理形勢依然嚴峻不容樂觀,其根本原因何在?

世界銀行在《東亞經(jīng)濟發(fā)展報告(2006)》中指出,當一個國家的人均收入達到中等水平后,如不能順利實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟增長動力便會逐漸不足,進而造成經(jīng)濟停滯狀態(tài),前一個階段經(jīng)濟快速增長過程中積累形成并因人們收入迅速提高所掩蓋的各種社會矛盾便會集中爆發(fā)出來,經(jīng)濟社會進步便處于巨大風(fēng)險之中。人們把這種現(xiàn)象形象地稱之為“中等收入陷阱”(Middle Income Trap)。中國經(jīng)過30多年改革開放,在經(jīng)濟長期快速增長,城鄉(xiāng)居民收入、人民生活水平和國家綜合實力迅速提高,取得舉世矚目偉大成就并成功創(chuàng)造了“中國模式”的同時,大陸的基尼系數(shù)也迅速提高至0.5,遠遠超過了0.4的社會容忍警戒線。在此背景下,中國已經(jīng)形成了以官員為代表的利益群體、以壟斷企業(yè)為代表的壟斷利益群體和以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的地產(chǎn)資源利益群體三大利益群體外,[12]或者說，現(xiàn)在中國已經(jīng)出現(xiàn)富人和窮人兩大階層的分化。當然,因貧富標準的差異,對中國富人數(shù)量的估計雖不完全相同,但不可否認的事實是中國的富人階層正在快速崛起。中信銀行和中央財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《2012年中國私人銀行發(fā)展報告》顯示,中國個人可投資資產(chǎn)在1000萬人民幣的富人數(shù)量由2006年的36.1萬人增長到2011年的118.5萬人,5年增長2.3倍。而與此同時,在中國,更值得警惕的現(xiàn)象是利益群體的結(jié)構(gòu)失衡,即在市場與權(quán)力結(jié)盟形成既得利益群體,且其在國家政治生活中日益占據(jù)重要地位、處于支配決策或者至少影響決策的關(guān)鍵位置的同時,市場經(jīng)濟中又造就了一個龐大的弱勢利益群體。[13]因而,“中國經(jīng)濟崛起的過程既是快速的,也是不均衡的,一部分精英群體利用自己在政治、經(jīng)濟、社會等資源占有方面的優(yōu)勢,成為改革的主要受益群體;而下崗工人、失地農(nóng)民、進城農(nóng)民工等社會弱勢群體,卻承擔了改革的大部分成本”[14]。20世紀90年代中期以后,在政治精英權(quán)力和富人階層財富迅速增加的同時,相當數(shù)量的其他階層成員不但未能從快速的經(jīng)濟發(fā)展中獲得利益,相反卻出現(xiàn)了利益相對受損甚至相對受損的趨勢,于是便有了300 多萬下崗工人、500多萬失地農(nóng)民,其絕大部分處于失業(yè)、失地、失權(quán)、失利的困境中。[15]因而,中國社會利益群體結(jié)構(gòu)呈底層大、中間細的柱狀“龍卷風(fēng)型”結(jié)構(gòu),與通?！伴蠙煨汀被颉敖鹱炙汀钡劝踩鐣Y(jié)構(gòu)相比,最突出特征是因輕重倒置而極不穩(wěn)定。這才是引發(fā)利益群體(或階層)之間對立,造成社會結(jié)構(gòu)“斷裂”,并最終導(dǎo)致社會矛盾沖突加劇,群體性事件易發(fā)頻發(fā)的深層根本原因。

與分配不公造成的財富絕對量不均衡相比,更突出的社會不公是,伴隨著社會主要利益集團的形成及其在政策制定和執(zhí)行過程中的影響逐漸提高,社會弱勢群體的上升渠道日益不暢、發(fā)展機會愈加稀少。因而,改革開放早期,通過努力讀書、勤勞致富即可改變身份的途徑現(xiàn)在變得越來越難以實現(xiàn),社會公眾的普遍感受是,通過自身努力改變身份的途徑變得越來越不暢通。專家指出,這種因社會利益固化而造成的社會結(jié)構(gòu)凝止狀態(tài),給民眾帶來的“挫敗感”和“相對被剝奪感”,才是各種社會矛盾沖突頻發(fā)的深層心理根源,才是社會和諧的“隱憂”,才更值得人們警惕。于此,已有學(xué)者敏銳地發(fā)現(xiàn)“收入差距與刑事犯罪率呈現(xiàn)明顯的同周期走勢,兩者存在較高的關(guān)聯(lián)度。我國刑事犯罪率在20世紀80年代中期進入快速上升通道,經(jīng)歷短暫回落后又從1997年的1.31持續(xù)上升到2007年的3.64,社會治安形勢日益嚴峻。而與之‘巧合’的是,我國地區(qū)收入差距在經(jīng)歷20世紀80年代中期的短暫下降后,1990年后又處整體上升階段,并呈現(xiàn)繼續(xù)擴大之勢?！盵16]其根本原因就在于“當社會缺乏一個公正的平臺讓各群體進行正常的利益博弈, 從而導(dǎo)致強勢群體肆無忌憚地以強欺弱時,弱勢群體在特定條件下必然抱著或者同歸于盡,或者‘把事情鬧大’的態(tài)度來反抗。”[17]

因而,越來越多的有識之士“舊話重提”:“偏袒貴者將會以如下的方式造成后果:豁色將滋生驕橫,驕橫又滋生仇恨,仇恨則使人不顧國家的毀滅,力圖推翻一切壓迫人和侮辱人的貴族作風(fēng)”[18];“正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想的首要價值一樣。一種理論,無論它多么精致和簡潔,只要它不真實,就必須加以拒絕或修正;同樣,某些法律制度,不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理,只要它們不正義,就必須加以改造或者廢除。”[19]

四、結(jié)語:“統(tǒng)籌兼顧,突出重點”的社會治理之路

一般說來,由于事物聯(lián)系的普遍性與多樣性,世間任何事物都與他事物處于直接或間接的作用與影響之中。因而,作為一事物對他事物應(yīng)履行的職責(zé)和發(fā)揮的功能,任何事物的職能也不是單一和純粹的,而是作為多種職責(zé)與功能的綜合體,即職能體系而存在。同樣,行政職能作為政府在社會各領(lǐng)域中應(yīng)承擔的職責(zé)和發(fā)揮的功能體系,也是不是單一和純粹的,而是多重職能相互交織,并相互影響與作用而構(gòu)成的復(fù)合體。而一如任何事物各構(gòu)成要素間地位、作用不是半斤八兩,而是有輕重之分,人們不可對之等量齊觀,需要抓主要矛盾和矛盾的主要方面一樣,在政府的職能體系當中,政府在社會各領(lǐng)域中所應(yīng)承擔的職責(zé)和功能也不是同等重要,應(yīng)有主次之別。當然,何種職能為主,何種職能為輔,也不是一成不變的,而是隨著行政環(huán)境的變化不斷調(diào)整與改變。具體到我國政府職能體系，在分別經(jīng)歷了從革命戰(zhàn)爭年代爭取軍事斗爭的勝利,到建國初期實現(xiàn)對生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造、建立社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ),再到文化大革命中“以階級斗爭為綱”,以及改革開放后“把全黨(實際上也是政府工作)的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來”幾次歷史性的根本轉(zhuǎn)折以后,到溫家寶總理2003年9月首次提出“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù),是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的四項基本職能”,和2008年十七屆二中全會進一步明確“實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”,及2012年十八大報告強調(diào)政府要全面履行“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義”的基本職能,特別是黨的十八屆三中全會進一步強調(diào)“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,……讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”,我們可以看到人們對國家職能的“體系性”認識越來越清晰與明確。盡管政府職能是個系統(tǒng)性整體,即政府職能體系,但政府職能體系中諸職能要素并非半斤八兩,不同歷史時期,各職能要素的地位和作用也有輕重緩急之分。當前,我國發(fā)展進入新階段,改革進入攻堅期和深水區(qū),在發(fā)展整體上仍處于大有可為的重要戰(zhàn)略機遇期,需要在“以強烈的歷史使命感,最大限度集中全黨全社會智慧,最大限度調(diào)動一切積極因素”的時代背景下,提高群體性事件的理論研究水平和社會治理水平,需要在明確政府職能系統(tǒng)性的同時,更加突出和強調(diào)“維護社會公平正義”的意義,通過“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”的方式,從根本上化解造成現(xiàn)階段我國群體性事件易發(fā)頻發(fā)的深層社會矛盾。正因如此,《決定》明確指出:“(必須)緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革,改革收入分配制度,促進共同富裕,推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新,推進基本公共服務(wù)均等化,加快形成科學(xué)有效的社會治理體制,確保社會既充滿活力又和諧有序?！盵20]

因而,只有通過“統(tǒng)籌兼顧,突出重點”的方式“維護社會公平正義”,“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”,才是從源頭上化解社會矛盾,從根本上杜絕群體性事件,切實提高社會治理水平之路。其中,應(yīng)特別注意:既不能借“公平正義”的重要性,而否認政府職能的“體系性”,也不能借政府職能的“體系性”抹殺“公平正義”的特殊地位和作用。借用國家主席習(xí)近平2014年2月7日在俄羅斯索契接受俄羅斯電視臺專訪,回答主持人布里廖夫提問時的話說,中國特色的現(xiàn)代化社會治理道路:“必須在把情況搞清楚的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡,突出重點、帶動全局,有的時候要抓大放小、以大兼小,有的時候又要以小帶大、小中見大,形象地說,就是要十個指頭彈鋼琴?！盵21]

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