生態(tài)安全語(yǔ)境下中國(guó)能源法的變革:問(wèn)題與應(yīng)對(duì)

賴超超

(南京工業(yè)大學(xué),南京 211816)

一、生態(tài)安全:能源法的新興價(jià)值目標(biāo)

能源被喻為“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血液”,是人類社會(huì)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)支持和動(dòng)力來(lái)源。能源的中斷將嚴(yán)重阻礙現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,使人們失去優(yōu)裕的生活條件,甚至影響國(guó)防與社會(huì)安全。工業(yè)革命以來(lái),以征服自然為主要特征的工業(yè)文明對(duì)能源的需求急劇增長(zhǎng),能源安全問(wèn)題隨之成為重要課題。為保證本國(guó)的能源供給,維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展,各國(guó)紛紛制定保障能源安全的能源戰(zhàn)略,并把能源安全作為能源法的首要價(jià)值目標(biāo)。

但是,能源的開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)換、加工、運(yùn)輸和應(yīng)用等行為產(chǎn)生了一系列環(huán)境問(wèn)題,對(duì)全球生態(tài)環(huán)境造成了越來(lái)越大的影響,開(kāi)始威脅人類的生存和發(fā)展。尤其是始終占據(jù)著全球能源生產(chǎn)和消費(fèi)絕對(duì)主體地位的煤炭、石油和天然氣等化石能源,其燃燒后所產(chǎn)生的二氧化碳是全球人為溫室氣體排放的最主要來(lái)源,*世界能源署預(yù)計(jì),到2015年,世界二氧化碳排放量將達(dá)到340.71億噸,到2030年,將上升到419.05億噸。煤炭導(dǎo)致的二氧化碳排放量占總排放量的比例將由2005年的41.25%上升到2015年的44.29%。是導(dǎo)致全球氣候變暖的直接因素。在這一背景之下,人們開(kāi)始反思傳統(tǒng)能源安全的涵義,將關(guān)于生態(tài)安全的思考引入能源法,認(rèn)為能源的開(kāi)發(fā)和利用不僅應(yīng)以滿足能源安全供應(yīng)為目標(biāo),還應(yīng)該長(zhǎng)遠(yuǎn)地增進(jìn)人類福祉,維護(hù)生態(tài)平衡,或者至少與生態(tài)相協(xié)調(diào),不危及地球生態(tài)系統(tǒng)的完整性。[1]換言之,能源安全的內(nèi)涵應(yīng)包含供應(yīng)安全和生態(tài)安全兩層涵義。生態(tài)安全已成為能源法新興的價(jià)值目標(biāo),防范能源生態(tài)問(wèn)題也成為各國(guó)能源政策、能源戰(zhàn)略、能源法的重要目標(biāo)。[2]

全球氣候變暖是推動(dòng)全球能源法生態(tài)化變革最重要的契機(jī)之一。在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上,各國(guó)以全球氣候變暖問(wèn)題為核心展開(kāi)探討,最終達(dá)成了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》,這是國(guó)際能源法正式走向生態(tài)化變革之肇始。其后的《京都議定書(shū)》《沉船污染防治公約》《遠(yuǎn)距離跨國(guó)界空氣污染公約》等各種國(guó)際法律文件,都體現(xiàn)出國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境與能源的聯(lián)動(dòng)考量。尤其是《京都議定書(shū)》,首次設(shè)定了具有法律約束力的溫室氣體限排額度,規(guī)定了附件一國(guó)家(主要是發(fā)達(dá)國(guó)家和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的國(guó)家)在2012年前溫室氣體排放量(以1990年為基準(zhǔn)年)減少5.2%的義務(wù)。如果說(shuō)生態(tài)危機(jī)是各國(guó)進(jìn)行能源法生態(tài)化變革的內(nèi)因,那么,國(guó)際減排壓力無(wú)疑從外部推動(dòng)了各國(guó)能源法的生態(tài)化進(jìn)程。

二、生態(tài)安全視角下我國(guó)能源法的主要問(wèn)題

能源的生態(tài)問(wèn)題是一種典型的市場(chǎng)失靈,表現(xiàn)為能源行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的“負(fù)外部性”無(wú)法被市場(chǎng)內(nèi)化為其成本,污染者們?cè)谙M(fèi)生態(tài)環(huán)境這一公共產(chǎn)品時(shí)“搭便車(chē)”。要解決能源行為的生態(tài)負(fù)外部性,必須依靠外力推動(dòng)。國(guó)家作為人類社會(huì)最強(qiáng)有力的社會(huì)組織,在干預(yù)經(jīng)濟(jì)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面具有先天優(yōu)勢(shì)。因此,為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷,各國(guó)都采用政府“看得見(jiàn)的手”與市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”共同治理。[3]在法治國(guó)家,國(guó)家干預(yù)即法律干預(yù),國(guó)家之手即法制之手。法律制度既是對(duì)能源生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行國(guó)家干預(yù)的合法性前提,也是國(guó)家干預(yù)能夠順利實(shí)施、獲得較好效果的保證。能源法的生態(tài)化改革與能源生態(tài)安全法律制度的確立是維護(hù)能源生態(tài)安全的前提和保障。

當(dāng)前,我國(guó)能源法已初具規(guī)模,而且在可持續(xù)能源思想的指導(dǎo)下,呈現(xiàn)越來(lái)越明顯的生態(tài)化趨勢(shì)。從我國(guó)政策和立法的發(fā)展歷程來(lái)看,我國(guó)于1992年簽署的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是能源法生態(tài)化的里程碑。之前,我國(guó)處于基本的能源生態(tài)安全保護(hù)階段,節(jié)約能源、提高能源效率、開(kāi)發(fā)應(yīng)用沼氣和小水電等事實(shí)上的能源生態(tài)安全保護(hù)行為,只是為了滿足生產(chǎn)和生活的需要,而不是為了減少生態(tài)破壞。在簽署《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》之后,生態(tài)安全理念才開(kāi)始影響能源立法,《節(jié)約能源法》(1997年)、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002年)、《可再生能源法》(2005年)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008年)相繼出臺(tái),2007年、2009年和2012年我國(guó)分別對(duì)《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》進(jìn)行了修訂,我國(guó)的能源法律制度逐漸加速發(fā)展。但是,我國(guó)現(xiàn)行能源法在生態(tài)安全保障上仍然存在很大的不足,導(dǎo)致我國(guó)的能源生態(tài)問(wèn)題沒(méi)有得到有效控制。

(一)能源生態(tài)安全理念不夠深入

目前,我國(guó)的能源生態(tài)安全理念還很不完善,突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一,在某些出臺(tái)年代較早的能源法規(guī)中,生態(tài)安全理念至今未能確立。例如,發(fā)電是當(dāng)下能源利用的主要途徑之一,《電力法》是一部極為重要的保障能源生態(tài)安全的法律,但1995年制定后一直未作修訂,至今仍以“保障和促進(jìn)電力事業(yè)的發(fā)展,維護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益,保障電力安全運(yùn)行”*參見(jiàn)《電力法》第一條。為其立法目的,并未確立生態(tài)安全的理念。該法關(guān)于生態(tài)保護(hù)的條文也寥寥無(wú)幾,大多限于原則性規(guī)定。例如《電力法》第五條規(guī)定:“電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)環(huán)境,采用新技術(shù),減少有害物質(zhì)排放,防治污染和其他公害。國(guó)家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電?！比欢?對(duì)于規(guī)定中的“應(yīng)當(dāng)”“鼓勵(lì)和支持”卻沒(méi)有相應(yīng)的配套規(guī)定,也沒(méi)有違反后的責(zé)任規(guī)定,缺乏可操作性。其二,在已體現(xiàn)生態(tài)安全理念的能源法規(guī)中,生態(tài)涵義不夠全面,未包含低碳理念。低碳理念是能源生態(tài)安全理念的重要組成部分。然而,我國(guó)雖然已經(jīng)出臺(tái)《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》,而且每部法律都明確規(guī)定以“環(huán)境保護(hù)”作為立法目的,*參見(jiàn)《節(jié)約能源法》第一條、《可再生能源法》第一條、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第一條和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》第一條。但由于我國(guó)環(huán)境法規(guī)至今未把二氧化碳等溫室氣體視為污染物質(zhì),導(dǎo)致這些能源法規(guī)雖然是事實(shí)意義上的能源低碳法規(guī),在實(shí)際操作過(guò)程中也能起到促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果,但低碳理念仍然處于缺失狀態(tài)。這一情況同樣存在于其他能源法規(guī)之中。低碳立法理念的缺失,導(dǎo)致我國(guó)能源法的低碳化特征不明顯,并缺乏低碳理念下應(yīng)有的系統(tǒng)性,這是我國(guó)能源生態(tài)化立法的一大缺陷。

(二)能源立法體系不夠完善

生態(tài)安全理念應(yīng)在整個(gè)能源法體系中予以確立。完善的能源立法體系,是確定生態(tài)安全理念的載體,也是解決我國(guó)能源生態(tài)問(wèn)題的基礎(chǔ)。目前,雖然我國(guó)能源立法體系已經(jīng)初步建構(gòu)完成,但由于能源基本法和相關(guān)法律的缺位,導(dǎo)致各項(xiàng)主要制度之間缺乏必要的聯(lián)系,非常不利于保障我國(guó)能源生態(tài)安全。我國(guó)能源立法體系的缺憾主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一,能源基本法尚未出臺(tái)。解決能源生態(tài)問(wèn)題是一項(xiàng)長(zhǎng)期而浩大的系統(tǒng)工程,需要相關(guān)能源法律規(guī)范給予制度上的支持,更需要一部統(tǒng)領(lǐng)性的能源基本法對(duì)能源領(lǐng)域中生態(tài)安全這一價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行宏觀定位。2006年1月,國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部等15部委組成跨部門(mén)能源法起草工作組;2007年底,起草工作組拿出了初稿并公開(kāi)對(duì)外征求意見(jiàn);2008年11月,國(guó)家發(fā)改委向國(guó)務(wù)院遞交了送審稿;目前,國(guó)務(wù)院法制辦仍在進(jìn)行意見(jiàn)征詢和修改。根據(jù)公布的征求意見(jiàn)稿以及對(duì)能源法起草專家組的采訪報(bào)道,能源法的生態(tài)保護(hù)和低碳發(fā)展定位十分明確,雖然在具體規(guī)定上還有一些爭(zhēng)議。例如,是否將中國(guó)承擔(dān)減排義務(wù)寫(xiě)入能源法?中國(guó)向國(guó)際社會(huì)明確承諾,到2020年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%,這是我國(guó)主動(dòng)提出的減排承諾,而不是我國(guó)應(yīng)該承擔(dān)的減排義務(wù)。是否要通過(guò)立法來(lái)落實(shí)這一減排承諾,并作為責(zé)任和義務(wù)去實(shí)施?又如,關(guān)于優(yōu)先發(fā)展何種低碳技術(shù)的問(wèn)題。可再生能源是典型的零碳技術(shù),原先的能源法草案曾提出“優(yōu)先發(fā)展可再生能源”,但由于可再生能源在中國(guó)的發(fā)展過(guò)程中仍存在一定問(wèn)題,而化石能源在中國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的比重仍在七成以上,短期內(nèi)很難改變,因此正考慮把“優(yōu)先發(fā)展”改為“鼓勵(lì)發(fā)展”,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)煤炭等化石能源的清潔、高效和綜合利用,即減碳技術(shù)的應(yīng)用。[4]制定合理的能源法是能源生態(tài)化不可或缺的一環(huán),其對(duì)生態(tài)安全理念的重視程度,將直接關(guān)系到能源領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)工作的推進(jìn)。

第二,我國(guó)能源單行法缺位嚴(yán)重。能源單行立法,對(duì)于特定領(lǐng)域的能源生態(tài)安全保障,具有不可取代的積極意義。目前,在我國(guó)各能源種類之中,只制定了一部《煤炭法》(1996年制定,2011年與2013年兩次修訂),在同樣作為我國(guó)主要能源的石油和天然氣領(lǐng)域,以及為維護(hù)生態(tài)安全而計(jì)劃大力發(fā)展的核能、太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源領(lǐng)域,都沒(méi)有專門(mén)立法,僅有一些指導(dǎo)性文件和相當(dāng)數(shù)量的地方性法規(guī),缺乏內(nèi)在統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。我國(guó)雖然已經(jīng)頒布《可再生能源法》,但是由于其立法定位的關(guān)系,缺少可操作性,對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能等計(jì)劃全面發(fā)展的可再生能源應(yīng)單獨(dú)立法。

第三,相關(guān)能源配套性法規(guī)不夠完善。我國(guó)法律的制定存在“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng),現(xiàn)行的能源法規(guī)也普遍存在這樣的問(wèn)題。以《可再生能源法》為例,盡管該法于2006年頒布實(shí)施,2009年又重新進(jìn)行了修訂,但即使經(jīng)過(guò)修訂的新法,總則加附則一共八章,全文不足4 000字,內(nèi)容卻很豐富,包括資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持、推廣與應(yīng)用、價(jià)格管理與費(fèi)用分?jǐn)?、?jīng)濟(jì)激勵(lì)與監(jiān)督措施、法律責(zé)任等眾多方面。豐富的內(nèi)容、簡(jiǎn)短的字?jǐn)?shù),導(dǎo)致其文字表述十分簡(jiǎn)單,條文的表述過(guò)于原則化,如果沒(méi)有實(shí)施細(xì)則,很難真正發(fā)揮效用。因此,為配合法律的實(shí)施,在一項(xiàng)法律頒布后,國(guó)家會(huì)根據(jù)需要,陸續(xù)制定相關(guān)配套性法規(guī)和規(guī)章,增強(qiáng)其在現(xiàn)實(shí)中的可操作性。然而,一旦配套立法沒(méi)跟上,這種操作性不夠強(qiáng)的法律就會(huì)淪為口號(hào)?？傮w來(lái)看,目前我國(guó)保障生態(tài)安全的能源配套性立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,一些法律明確規(guī)定要制定的行政法規(guī),或是因?yàn)闊o(wú)人組織起草,或是因?yàn)榭绮块T(mén)協(xié)調(diào)比較困難,或是因?yàn)橹饕?fù)責(zé)的部門(mén)機(jī)構(gòu)被撤并等原因,長(zhǎng)期不能出臺(tái),影響了低碳技術(shù)應(yīng)用法律體系的完整性。例如交通運(yùn)輸?shù)确矫嬷两袢晕闯雠_(tái)相應(yīng)的配套制度,我國(guó)的燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)還有待完善等。

(三)能源法律制度亟需健全和創(chuàng)新

理念的革新要靠具體的制度創(chuàng)新加以體現(xiàn),具體制度的構(gòu)建是決定一部法律是否成功的關(guān)鍵。能源法律制度的創(chuàng)新,是能源法生態(tài)化的核心,也是決定能源生態(tài)安全保障效果的關(guān)鍵所在。然而,我國(guó)部分能源法規(guī)已經(jīng)相當(dāng)陳舊。例如,除了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》與《煤炭法》分別于2012年和2013年進(jìn)行了最新修訂,《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《節(jié)約能源法》頒布或修訂距今已有4至7年,《草原法》《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《大氣污染防治法》與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》距今已有11至13年,《電力法》《礦產(chǎn)資源法》與《環(huán)境保護(hù)法》距今甚至已有17至24年,這些法律較為陳舊,不適應(yīng)當(dāng)前促進(jìn)能源生態(tài)安全的客觀需要,亟待修訂。有的法律雖然進(jìn)行了最新修訂,在生態(tài)安全保障方面的制度規(guī)定仍然落后。如《煤炭法》,其最新修訂都圍繞安全生產(chǎn)而進(jìn)行,注重對(duì)煤炭資源管理、煤炭經(jīng)營(yíng)管理、煤礦安全生產(chǎn)等方面的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范,而對(duì)煤炭開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)整體關(guān)注不足, 對(duì)生態(tài)安全并未給予應(yīng)有的重視,如第五章“煤礦礦區(qū)保護(hù)”,僅對(duì)煤礦礦區(qū)的電力、通訊、水源、交通及其他生產(chǎn)設(shè)施等涉及生產(chǎn)秩序和工作秩序的方面進(jìn)行了規(guī)制,對(duì)于礦區(qū)作業(yè)可能引起的生態(tài)環(huán)境變化、應(yīng)采取的保護(hù)或補(bǔ)救措施完全沒(méi)有涉及,也未對(duì)矸石堆放和利用做出有效規(guī)定,對(duì)避免因堆放不當(dāng)造成的環(huán)境污染和自燃爆炸等問(wèn)題也規(guī)范不足。此外,我國(guó)的一些制度創(chuàng)新雖然在實(shí)踐中已經(jīng)為能源生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)著力量,但依然存在許多不足。例如,我國(guó)建立了可再生能源基金,以全網(wǎng)分?jǐn)偟姆绞綄?duì)可再生能源進(jìn)行補(bǔ)貼,有力地促進(jìn)了可再生能源的發(fā)展,但征收資金和補(bǔ)貼實(shí)際需求資金之間的缺口越來(lái)越大,已經(jīng)造成嚴(yán)重拖欠,而補(bǔ)貼對(duì)象的選擇、補(bǔ)貼資金的利用、補(bǔ)貼效果的控制等都是現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題。

三、我國(guó)能源法生態(tài)化變革中應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題

我國(guó)是全世界能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó),也是生態(tài)破壞比較嚴(yán)重的國(guó)家。改革開(kāi)放后,我國(guó)生產(chǎn)力得到了巨大的發(fā)展。但由于能源消費(fèi)需求的增長(zhǎng)壓力、能源結(jié)構(gòu)的稟賦限制、能源利用效率低下以及能源科學(xué)水平落后等諸多原因,我國(guó)一直實(shí)施以供應(yīng)安全為先的能源政策,能源法對(duì)能源生態(tài)問(wèn)題也未予以足夠的重視。因此,在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí),我國(guó)也不得不面對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)文明的負(fù)效應(yīng),能源利用所造成的生態(tài)問(wèn)題已極為嚴(yán)峻,對(duì)能源法的生態(tài)化提出了迫切訴求。

(一)生態(tài)安全應(yīng)成為能源法的重要價(jià)值目標(biāo)

我國(guó)長(zhǎng)期來(lái)以供應(yīng)安全為價(jià)值目標(biāo)的能源法必須從理念層面進(jìn)行變革,以全新的可持續(xù)發(fā)展倫理指導(dǎo)能源法。[5]自《可再生能源法》頒布以來(lái),我國(guó)正式開(kāi)始了能源法的生態(tài)化進(jìn)程,隨著一些極具生態(tài)化色彩的能源法規(guī)集中頒布,這一進(jìn)程逐漸加速。但整體來(lái)看,我國(guó)能源法的生態(tài)化程度還很低,傳統(tǒng)能源法以供應(yīng)安全為主的價(jià)值目標(biāo)并未得到根本改變。誠(chéng)然,能源法的生態(tài)化是一個(gè)緩慢、漸進(jìn)的過(guò)程,需要在理念、體制、制度、輿論等多方面共同努力,但能源法生態(tài)化的阻力更多地來(lái)自價(jià)值目標(biāo)之間的沖突。

必須正視,供應(yīng)安全價(jià)值與生態(tài)安全價(jià)值之間客觀上存在著沖突。一方面,能源的供給是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力,如果沒(méi)有能源的支持,世界經(jīng)濟(jì)將會(huì)停滯不前;另一方面,能源尤其是傳統(tǒng)化石能源的利用特性,不可避免地會(huì)對(duì)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境造成破壞(破壞的程度受到能源種類與技術(shù)的影響),尤其是對(duì)大氣的影響更為顯著。保障能源的生態(tài)安全雖然可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境,但勢(shì)必會(huì)抑制能源生產(chǎn)與消費(fèi)的效率,增加能源供應(yīng)的成本和難度,影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。能源可謂“3E矛盾”(經(jīng)濟(jì)Economy、能源Energy、環(huán)境Environment)的中心。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展,環(huán)境要保護(hù),能源的發(fā)展必須兼顧兩者。那么,在供給安全和生態(tài)安全發(fā)生沖突時(shí),哪個(gè)價(jià)值優(yōu)先呢?能源供應(yīng)安全是能源供給能夠滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所需的一種狀態(tài),以支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本目標(biāo),強(qiáng)調(diào)的是能源對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不可或缺性,是國(guó)家能源安全的基本目標(biāo),是“量”的概念;能源生態(tài)安全則立足于整個(gè)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,要求能源的開(kāi)發(fā)與利用不危害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定,是國(guó)家能源安全的更高目標(biāo),是“質(zhì)”的概念。生態(tài)的惡化會(huì)讓人類面臨無(wú)法逆轉(zhuǎn)的“生態(tài)懸崖”*根據(jù)科學(xué)家的預(yù)測(cè),要避免重大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或“臨界點(diǎn)”,我們最多只有一代人的時(shí)間對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及人類與地球的關(guān)系進(jìn)行徹底的改變,在這個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)或“臨界點(diǎn)”之后,地球氣候的巨變可能會(huì)超出人類的阻止能力而不可逆轉(zhuǎn)。參見(jiàn)約翰·貝拉米·福斯特,布萊特·克拉克.生態(tài)危機(jī)根源于資本主義的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度[EB/OL]. http://kan.wyzxsd.com/article/elite/2013/05/302099.html.。能源法在原則上應(yīng)以生態(tài)安全為首要價(jià)值目標(biāo),生態(tài)安全重于供給安全,二者發(fā)生沖突時(shí),生態(tài)安全具有優(yōu)先性。但是,生態(tài)安全在價(jià)值目標(biāo)上的優(yōu)先性并不是以全盤(pán)犧牲經(jīng)濟(jì)為代價(jià)的,創(chuàng)造一個(gè)可持續(xù)的世界的途徑是存在的,但必須及時(shí)采取措施,尤其是通過(guò)法律變革逐漸減少能源開(kāi)發(fā)利用中的生態(tài)代價(jià),這已成為各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的切實(shí)行動(dòng)。我國(guó)必須在理念上充分肯定生態(tài)安全的價(jià)值,在能源立法過(guò)程中明確將生態(tài)安全作為立法目的。

(二)對(duì)能源法體系進(jìn)行全面的生態(tài)化構(gòu)建

將生態(tài)化改革覆蓋整個(gè)能源法體系,是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先,能源立法的生態(tài)化改造應(yīng)“立”“改”并舉。一方面,鑒于現(xiàn)行能源法體系的欠缺,在生態(tài)安全理念的指導(dǎo)下,早日出臺(tái)能源基本法,為能源發(fā)展提供基本的法律依據(jù)和指導(dǎo),并適時(shí)制定石油、天然氣、原子能等能源單行法;另一方面,及時(shí)對(duì)理念滯后的能源法規(guī)進(jìn)行生態(tài)化改造,同步更新理念和制度,兼顧能源的供應(yīng)安全與生態(tài)安全。其次,因襲立法傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)、“宜粗不宜細(xì)”的立法傾向,使我國(guó)能源法規(guī)中普遍存在宣示性、倡導(dǎo)性的政策性用語(yǔ),這些規(guī)定由于不明確、不具體而缺乏可操作性。因此,在能源法的生態(tài)化改造中,無(wú)論是立法還是修法,都應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的“粗放型”立法模式,提高其可操作性與可適用性,并盡早同步修訂相關(guān)法律規(guī)范,減少因法律制定或修訂而導(dǎo)致的新沖突。再次,在能源法的生態(tài)化改造中,應(yīng)將各種能源法律制度的設(shè)計(jì)和安排視為一個(gè)系統(tǒng)工程,以立法目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)制度的組合、配套與協(xié)調(diào),總體上避免單向度或者相互割裂的能源法制,追求整合了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、氣候環(huán)境及資源等多重因素的綜合能源法制。[6]

(三)加強(qiáng)能源法與環(huán)境法的融合

在某種意義上,能源法中確立生態(tài)安全價(jià)值目標(biāo)的過(guò)程實(shí)際上就是能源法和環(huán)境法融合的過(guò)程。澳大利亞阿德萊德大學(xué)著名的能源法學(xué)者Bradbrook教授曾說(shuō)過(guò):傳統(tǒng)上,環(huán)境法關(guān)注的是能源使用的負(fù)面影響,但是卻極大地忽略了能源本身。換言之,法律關(guān)注的是環(huán)境污染的后果而忽視了環(huán)境污染的成因。于是,能源利用的負(fù)面影響往往被忽視或縮小。[7]但如今,人們對(duì)能源與環(huán)境的關(guān)系有了更為深刻的認(rèn)識(shí),在探討能源問(wèn)題時(shí)往往無(wú)法回避與環(huán)境的關(guān)系,在探討環(huán)境問(wèn)題時(shí)也總是牽涉能源方面的內(nèi)容。因此,生態(tài)安全理念植入能源法的過(guò)程,主要體現(xiàn)為能源法與環(huán)境法的融合,這一點(diǎn)在國(guó)際能源立法中已經(jīng)得到了充分驗(yàn)證,國(guó)際能源法規(guī)中包含了越來(lái)越多的國(guó)際環(huán)境法的內(nèi)容。對(duì)我國(guó)的能源法變革而言,亦是如此。能源法的生態(tài)化應(yīng)促使能源法與環(huán)境法有機(jī)融合。能源環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、能源清潔生產(chǎn)法律制度、能源循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度等都是能源法和環(huán)境法有機(jī)融合的代表性法律制度。

此外,能源法與環(huán)境法的融合還表現(xiàn)為生態(tài)安全價(jià)值的統(tǒng)一。以低碳為例,我國(guó)的環(huán)境法至今未將二氧化碳劃入污染物的范疇,直接導(dǎo)致能源法不能有力地控制二氧化碳排放。而實(shí)際上,控制碳排放和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)早已深入包括我國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家的政策與法律,將二氧化碳作為大氣污染物入法已經(jīng)成為世界趨勢(shì)。例如,2005年7月1日,澳大利亞通過(guò)了把二氧化碳作為污染物質(zhì)對(duì)待的法案,并且將修訂國(guó)家污染物質(zhì)清單;2005年11月底,加拿大把6種溫室氣體列為受《環(huán)境保護(hù)法》管制的污染物質(zhì);2007年4月2日,美國(guó)聯(lián)邦最高法院作出判決,認(rèn)為二氧化碳屬于污染物質(zhì),應(yīng)當(dāng)受《清潔空氣法》的約束,聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)當(dāng)對(duì)汽車(chē)尾氣的排放予以管制。[8]

(四)重視新能源的污染問(wèn)題

開(kāi)發(fā)與利用以低能耗、低污染、低排放為特征的新能源是促進(jìn)能源生態(tài)安全的重要途徑之一。然而,極易被人們忽視的是,新能源也普遍存在生態(tài)污染問(wèn)題。新能源并非“唯美”的清潔能源,它們雖然比傳統(tǒng)能源更具有清潔、環(huán)保的特征,但如果在生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和使用過(guò)程中沒(méi)有得到合理管理和控制,也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響,造成新的環(huán)境污染。例如,太陽(yáng)能是綠色能源,但是用于發(fā)電的太陽(yáng)能電池晶片所需要的硅,在制造過(guò)程中存在很大的污染隱患。1千瓦多晶硅光點(diǎn)需要10公斤多晶硅,制造這些多晶硅需要6 000度左右的電能,排放超過(guò)40公斤的有毒物質(zhì)。又如,氫能源是一種清潔能源,主要用于制造汽車(chē)動(dòng)力的燃料電池,盡管氫燃料電池本身不會(huì)像內(nèi)燃機(jī)那樣向大氣中排放二氧化碳,但是制造氫燃料電池的過(guò)程仍然無(wú)法避免污染,從天然氣中提取氫,就會(huì)排放大量的二氧化碳。[9]再以核電利用為例,人類的核電發(fā)展史始終伴隨著陰影,引發(fā)人們對(duì)于核電的深切恐慌,德國(guó)于2011年8月明確宣布將在2022年前關(guān)閉所有的核電站[10],瑞士則計(jì)劃在2034年前全面放棄核電。[11]因此,能源法的變革必須同樣關(guān)注新能源的生態(tài)安全。傳統(tǒng)能源和新能源都會(huì)影響生態(tài)環(huán)境,應(yīng)從全生命周期的高度全面審視能源活動(dòng),制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫葢?yīng)對(duì)。

(五)將外部性解決作為構(gòu)建生態(tài)能源法律制度的基本思路

能源生態(tài)問(wèn)題是典型的外部性問(wèn)題,緩解或解決能源行為的外部性是保障能源生態(tài)安全的關(guān)鍵。因此,外部性理論以及相應(yīng)的庇古方法和科斯方法是構(gòu)建生態(tài)能源法律制度的基本思路。

根據(jù)外部性理論,外部性是指一個(gè)人或一群人的行動(dòng)或決策使另一個(gè)人或另一群人受損或受益的情況。換言之,每個(gè)人(或一些人)都應(yīng)承擔(dān)其行動(dòng)的所有成本,獲得相應(yīng)的收益,如果出現(xiàn)部分成本由他人承擔(dān)的情況,就是存在外部性。在能源領(lǐng)域,多數(shù)能源行為都會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成有害影響,是典型的負(fù)外部性行為。負(fù)外部性的產(chǎn)生源于個(gè)體的能源行為使生態(tài)環(huán)境受損,卻沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的成本。在市場(chǎng)機(jī)制下,為追求自身利益的最大化,生產(chǎn)與消費(fèi)主體會(huì)放任負(fù)外部效應(yīng)以獲取更大收益,如企業(yè)會(huì)為賺取更多利潤(rùn)而放任污染物進(jìn)入大氣或河流中,以此節(jié)約治理成本,增加收益,對(duì)其他主體及自然環(huán)境造成危害。解決的辦法在于控制并減弱這種外部性。目前,庇古方法和科斯方法是各國(guó)通行的解決外部效應(yīng)的主要手段。庇古方法強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的作用,主張以政府的力量引導(dǎo)市場(chǎng)走向,對(duì)外部負(fù)效應(yīng)罰款或征稅, 對(duì)外部正效應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼, 將外部成本和外部收益內(nèi)在化為個(gè)體的私人成本和私人收益,使個(gè)體對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)行為承擔(dān)全部責(zé)任,取得全部利益, 通過(guò)資源配置的私人最優(yōu)實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)?？扑狗椒▌t側(cè)重于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,認(rèn)為外部效應(yīng)很大程度是產(chǎn)權(quán)界定不清造成的,只要明晰產(chǎn)權(quán),市場(chǎng)機(jī)制會(huì)自動(dòng)解決外部性問(wèn)題。[12]

庇古方法和科斯方法各有所長(zhǎng),對(duì)于能源生態(tài)這一復(fù)雜的外部性問(wèn)題,單一方法難以解決,必須聯(lián)合政府看得見(jiàn)之手與市場(chǎng)看不見(jiàn)之手進(jìn)行合作治理,并合理地界定市場(chǎng)與政府的邊界,才能有效解決能源生態(tài)問(wèn)題的外部性。在現(xiàn)實(shí)中,我國(guó)能源法在應(yīng)對(duì)能源生態(tài)問(wèn)題的外部性時(shí),對(duì)兩種外部性解決途徑都進(jìn)行了制度嘗試。例如,對(duì)能源企業(yè)的生態(tài)污染行為實(shí)施“誰(shuí)污染,誰(shuí)治理”“污染者付費(fèi)”政策,對(duì)可再生能源的發(fā)展給予財(cái)政補(bǔ)貼,此外，正在討論中的“碳稅”“生態(tài)稅”等,都是庇古方法的體現(xiàn)。而依據(jù)科斯方法,我國(guó)自2002 年便開(kāi)始試行“污染權(quán)交易”制度,同時(shí)試行的還有尚未成熟的碳交易制度。在這兩種外部性解決方法的創(chuàng)新和應(yīng)用中,應(yīng)以市場(chǎng)化激勵(lì)手段為主,即以科斯方法為主,庇古方法為輔。但是就我國(guó)目前的發(fā)展?fàn)顩r而言,短期內(nèi)碳交易市場(chǎng)還無(wú)法全面建立并成熟運(yùn)行,可以先以庇古方法為主,對(duì)于應(yīng)用清潔、低碳技術(shù)等具有外部正效應(yīng)的能源行為給予補(bǔ)貼等激勵(lì),對(duì)于排污、高碳等具有外部負(fù)效應(yīng)的能源行為進(jìn)行罰款等控制。在不增加稅負(fù)的前提下,還可以考慮試行庇古稅。但在庇古方法的實(shí)施過(guò)程中,尤其要注意政府權(quán)力的干預(yù)不當(dāng)和干預(yù)過(guò)度等問(wèn)題。

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[10] 德國(guó)宣布2022年前將關(guān)閉所有核電站[EB/OL]. http://finance.ifeng.com/news/hqcj/20110530/4087486.shtml.

[11] 瑞士計(jì)劃在2034年前全面放棄核電[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/world/2011-05/26/c_121458580.htm.

[12] 程禮龍.解決外部效應(yīng)的庇古方法與科斯方法的比較研究[J].新西部,2007,(10).