論行政相對(duì)人的范圍及其界定標(biāo)準(zhǔn)

王華

（揚(yáng)州大學(xué)人事處，江蘇揚(yáng)州，225009）

論行政相對(duì)人的范圍及其界定標(biāo)準(zhǔn)

王華

（揚(yáng)州大學(xué)人事處，江蘇揚(yáng)州，225009）

行政相對(duì)人是指權(quán)益受到行政主體行政行為影響而參加到行政法律關(guān)系中，對(duì)行政主體享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的自然人、法人或其他組織。界定行政相對(duì)人的范圍必須確定一定的標(biāo)準(zhǔn)?；趯?duì)行政相對(duì)人的概念和范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，我們不難得出行政相對(duì)人的范圍，即自然人、法人和其他組織，當(dāng)然，行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)和內(nèi)部行政法律關(guān)系中的雙方行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)排除在外。

行政相對(duì)人；行政主體；范圍；行政行為

行政相對(duì)人是與行政主體相對(duì)應(yīng)的一個(gè)行政法學(xué)概念，是行政法學(xué)的一個(gè)基本范疇。但在行政法學(xué)界就此基本范疇進(jìn)行系統(tǒng)深入闡述的論著文章尚不多，有關(guān)行政相對(duì)人的概念、范圍及界定標(biāo)準(zhǔn)等諸多基本問(wèn)題并沒(méi)有廓清，因而便存在諸多爭(zhēng)議，本文擬就行政相對(duì)人的范圍及其界定標(biāo)準(zhǔn)略作粗淺探討。

一、行政相對(duì)人的概念及其理論邊界

“范圍”，即周?chē)缦?。?］它是劃分同質(zhì)體與異質(zhì)體的邊界，與概念有著密切的聯(lián)系。概念是反映客觀事物根本屬性的思維形式，包括內(nèi)涵和外延兩個(gè)方面。內(nèi)涵是事物的共同屬性，外延是具有此類(lèi)共同屬性的一類(lèi)事物。因而內(nèi)涵愈小則其共同點(diǎn)愈單純，具備此類(lèi)特點(diǎn)的事物便愈多，其周?chē)缦薇阌鷱V，所以范圍愈大；反之，范圍則愈小。因此，在探討行政相對(duì)人范圍時(shí)，實(shí)有必要先對(duì)其概念進(jìn)行闡析。

（一）行政相對(duì)人的概念

中外行政法學(xué)教材和專(zhuān)著、有關(guān)法律對(duì)行政相對(duì)人的概念所做的界定，多有不同，歸納起來(lái)有以下幾類(lèi)：

1．從行政行為的對(duì)象角度來(lái)理解行政相對(duì)人，學(xué)者們認(rèn)為，行政相對(duì)人是行政行為所針對(duì)的人或所指向的人。如姜明安教授認(rèn)為：“行政相對(duì)人是指行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人、組織?！保?］再如1992年《德國(guó)行政程序法》第1113條在規(guī)定行政程序當(dāng)事人的范圍時(shí)，使用了“官署欲與其或已與其締結(jié)公法契約之相對(duì)人”和“官署欲為或所為行政處分之相對(duì)人”［3］的概念，亦把行政相對(duì)人規(guī)定為行政機(jī)關(guān)行政處分所針對(duì)的人或與行政機(jī)關(guān)簽訂行政合同等行政行為所指向的人。

2．從行政法律關(guān)系的角度理解行政相對(duì)人，將其界定為行政法律關(guān)系主體雙方中與行政主體互有權(quán)利義務(wù)的一方。如王周戶(hù)教授認(rèn)為：“行政相對(duì)人是在行政法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)一方的公民、法人和其他組織?！保?］

3．在行政法律關(guān)系基礎(chǔ)上從公民等一方的角度，對(duì)行政相對(duì)人做出界定：“所謂行政相對(duì)人是指參與行政法律關(guān)系對(duì)行政主體享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)的公民、法人或其他組織?！保?］

以上對(duì)行政相對(duì)人概念界定的角度雖然有所不同，但他們都把行政相對(duì)人作為與行政主體相對(duì)的一方，在理論上有相通之處。借鑒各方觀點(diǎn)，結(jié)合行政法發(fā)展的趨勢(shì)，筆者認(rèn)為宜將行政相對(duì)人作如下界定：所謂行政相對(duì)人是指權(quán)益受到行政主體行政行為影響而參加到行政法律關(guān)系中，對(duì)行政主體享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的自然人、法人或其他組織。理由如下：

其一，如此界定，能全面涵蓋行政相對(duì)人所參與的行政法律關(guān)系的諸多類(lèi)型。傳統(tǒng)的行政法理論認(rèn)為，行政相對(duì)人是行政法律關(guān)系中受管理的相對(duì)一方，是行政行為的受領(lǐng)者。這種觀點(diǎn)揭示了行政管理法律關(guān)系中相對(duì)人的法律地位，但是并沒(méi)有揭示出行政救濟(jì)法律關(guān)系、內(nèi)部行政法律關(guān)系中相對(duì)人的法律地位。隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府行為介入到貿(mào)易、金融、交通、環(huán)境、保險(xiǎn)等諸多領(lǐng)域，現(xiàn)代政府因而承擔(dān)了諸多“積極行政”的職能，如行政指導(dǎo)、行政咨詢(xún)、行政規(guī)劃等。正如方世榮教授所言，由行政活動(dòng)而引起的行政法律關(guān)系中行政主體對(duì)行政相對(duì)人的管理、被管理權(quán)利義務(wù)關(guān)系只是部分內(nèi)容，而不是行政法律關(guān)系類(lèi)型的全部。當(dāng)代中國(guó)，行政法律關(guān)系類(lèi)型除了行政主體對(duì)行政相對(duì)人的直接管理關(guān)系外，還包括行政主體對(duì)行政相對(duì)人的服務(wù)關(guān)系、行政主體對(duì)行政相對(duì)人的宏觀調(diào)控關(guān)系、行政賠償、行政補(bǔ)償關(guān)系、行政相對(duì)人對(duì)行政主體的參政監(jiān)督關(guān)系以及行政主體與行政相對(duì)人的合作關(guān)系等，在這些關(guān)系中相對(duì)人并非是被管理者。

其二，從個(gè)人、組織一方對(duì)行政相對(duì)人做出界定可以凸顯行政相對(duì)人作為與行政主體相對(duì)應(yīng)的具有獨(dú)立法律地位和人格的主體一方，有利于調(diào)動(dòng)其參與行政活動(dòng)的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和政府權(quán)力的平衡。

其三，將行政相對(duì)人中的個(gè)人界定為自然人而非公民更符合行政法實(shí)踐。公民，是指具有一國(guó)國(guó)籍的人，包括本國(guó)公民和外國(guó)公民。隨著我國(guó)加入WTO，更多的外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人涌進(jìn)我國(guó)，行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中不可避免地會(huì)與他們發(fā)生行政法律關(guān)系。由于各國(guó)國(guó)籍立法的不同，國(guó)籍的消極沖突必然導(dǎo)致大量的無(wú)國(guó)籍人的出現(xiàn)。若將行政相對(duì)人中的個(gè)人界定為公民，必將把無(wú)國(guó)籍人排除在行政相對(duì)人的范圍在外，這與行政法律關(guān)系中無(wú)國(guó)籍人的法律地位不相符合，不利于對(duì)其權(quán)益的保護(hù)。因此說(shuō)，這樣的界定不具有概念的周延性，恐有不妥之處。

筆者認(rèn)為，宜將個(gè)人界定為自然人。眾所周知，自然人是指因出生而取得民事主體資格的人，包括本國(guó)公民、外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人。自然人是相對(duì)于組織的具有獨(dú)立法律人格的個(gè)體，注重體現(xiàn)個(gè)體的存在，而不去區(qū)分國(guó)籍，因此將此概念引入對(duì)行政相對(duì)人的界定中，可以涵蓋本國(guó)公民、外國(guó)公民以及無(wú)國(guó)籍人，更符合入世后我國(guó)行政執(zhí)法的實(shí)際狀況。

（二）行政相對(duì)人概念的理論邊界

由于對(duì)行政相對(duì)人的概念并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，學(xué)者往往在不同意義上使用行政相對(duì)人的概念來(lái)表述相關(guān)問(wèn)題，導(dǎo)致思維上的混亂。而出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因與對(duì)以下兩個(gè)問(wèn)題的理解略有不同有關(guān)。鑒于學(xué)界對(duì)行政行為的概念有多種認(rèn)識(shí)，筆者在此予以指明，以便準(zhǔn)確理解行政相對(duì)人的概念。

1．關(guān)于行政行為。本文中所使用的行政行為是指行政主體運(yùn)用行政權(quán)實(shí)施行政管理活動(dòng)中所做出的具有法律意義和法律效果的行為，包括內(nèi)部行政行為和外部行政行為，具體行政行為和抽象行政行為。

2．行政行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響，包括直接影響和間接影響。作為個(gè)人和組織，無(wú)論其權(quán)益是受行政行為的直接影響還是間接影響，都是行政相對(duì)人。那種僅把影響限于直接影響的觀點(diǎn)，不利于行政法保護(hù)個(gè)人、組織合法權(quán)益目的的最佳實(shí)現(xiàn)。

二、界定行政相對(duì)人范圍的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)行政相對(duì)人概念的明確，為我們進(jìn)一步辨明行政相對(duì)人的范圍奠定了基礎(chǔ)，而要全面把握范圍，尚需明確界定行政相對(duì)人范圍的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）行政相對(duì)人的權(quán)益受到行政主體的行政行為的影響

對(duì)此，可以從以下幾點(diǎn)理解：

1．此處的行政行為并非僅指具體行政行為，還包括抽象行政行為。那種將行政相對(duì)人僅僅界定為受具體行政行為影響的個(gè)人和組織的觀點(diǎn)，過(guò)于片面，它使行政相對(duì)人的外延趨于狹窄，無(wú)法涵蓋受到抽象行政行為影響與行政主體相對(duì)的一方。而受到抽象行政行為影響的相對(duì)方與受到具體行政行為影響的相對(duì)方，在法律地位上并無(wú)區(qū)別，他們都是相對(duì)于行政主體而存在受其影響的一方；只不過(guò)是前者受到的影響通常未產(chǎn)生實(shí)際影響而僅僅具有潛在的影響。［6］

2．此處的行政行為不僅包括內(nèi)部行政行為，還包括外部行政行為。內(nèi)部行政行為是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過(guò)程中所做的只對(duì)行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為；外部行政行為是指行政主體在對(duì)社會(huì)實(shí)施行政管理活動(dòng)中針對(duì)公民、法人或其他組織所作出的行政行為（此處相對(duì)方還包括無(wú)國(guó)籍人）。［7］對(duì)于外部行政行為中與行政主體相對(duì)的一方稱(chēng)為行政相對(duì)人，理論界并無(wú)爭(zhēng)議，而對(duì)于內(nèi)部行政行為中的與行政主體相對(duì)的一方應(yīng)否歸入行政相對(duì)人的范圍內(nèi)則存在諸多爭(zhēng)議。如有學(xué)者認(rèn)為：“內(nèi)部行政行為適用于內(nèi)部行政事項(xiàng)，因而也只能用法定的內(nèi)部手段方式進(jìn)行，否則，則可能因?yàn)檫m用外部行政行為規(guī)則而導(dǎo)致交叉適用無(wú)效?！保?］這里是將內(nèi)部行政行為相對(duì)方放到與外部行政行為相對(duì)方不同的法律地位上，因而采用不同的救濟(jì)手段和不同的法律規(guī)則。我國(guó)法律規(guī)定，在內(nèi)部行政行為中行政行為相對(duì)一方因權(quán)益受到侵害而申請(qǐng)救濟(jì)的途徑是申訴；而在外部行政行為中行政行為相對(duì)一方的權(quán)益救濟(jì)途徑是行政復(fù)議或行政訴訟。此種情形是與我國(guó)的行政法治背景相聯(lián)系的，如江必新教授認(rèn)為，我國(guó)《行政訴訟法》未將內(nèi)部行政行為中的內(nèi)部人事管理行為納入行政訴訟的范圍，是基于我國(guó)行政法治不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀而為的權(quán)宜之計(jì)。［9］從保護(hù)內(nèi)部行政行為中行政行為相對(duì)一方的權(quán)益出發(fā)，對(duì)外部行政行為相對(duì)方的救濟(jì)措施必將因其更加公開(kāi)、透明、彰顯公正的特點(diǎn)而取代內(nèi)部行政救濟(jì)手段，從而將內(nèi)部行政行為的相對(duì)方與外部行政行為的相對(duì)方擺到相同的法律地位上。

3．正如前文所述，受到行政主體行政行為直接影響和間接影響的個(gè)人和組織都可作為行政相對(duì)人；而其權(quán)益根本未受到影響的個(gè)人和組織便喪失了作為行政相對(duì)人的可能。因?yàn)?，行政相?duì)人權(quán)益受到行政行為影響是其與行政主體發(fā)生法律關(guān)系的基礎(chǔ)。

（二）行政相對(duì)人是參與到行政法律關(guān)系中與行政主體有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一方

這是界定行政相對(duì)人范圍的實(shí)質(zhì)要件。行政相對(duì)人參與行政法律關(guān)系的類(lèi)型，概括起來(lái)一般有三類(lèi)：一是個(gè)人或組織以積極主張權(quán)利的方式參與到行政法律關(guān)系中，從而成為行政主體的行政相對(duì)人。二是個(gè)人或組織以對(duì)行政主體享有權(quán)利，行政主體必須積極履行義務(wù)的形態(tài)而成為行政相對(duì)人。三是個(gè)人或組織主動(dòng)積極向行政主體履行義務(wù)或者被行政主體要求履行義務(wù)形成雙方行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而成為行政相對(duì)人。

（三）行政相對(duì)人須是在行政法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)，不行使國(guó)家權(quán)力的自然人、法人或其他組織

擁有國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、其他行使國(guó)家權(quán)力的組織以及執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的個(gè)人，要么本身是行使非行政性國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，要么是行政主體或受行政主體委托以委托機(jī)關(guān)的名義履行職責(zé)因而他們便處在行政主體的法律地位，故而不能稱(chēng)為行政相對(duì)人。所以，要?dú)w入行政相對(duì)人的范圍尚需具備此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求的條件。

三、行政相對(duì)人的范圍

基于對(duì)行政相對(duì)人的概念和范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，我們不難得出行政相對(duì)人的范圍。對(duì)行政相對(duì)人范圍的闡述，肯定概括和否定排除的方式是有效的。鑒于本文已就行政相對(duì)人作了肯定概括，筆者擬采用肯定列舉和否定排除的方式來(lái)更清楚地闡明行政相對(duì)人的范圍。

（一）肯定列舉

1．自然人

自然人是最主要也是最廣泛的行政相對(duì)人。行政管理的諸多領(lǐng)域都涉及自然人。作為行政相對(duì)人的自然人包括本國(guó)公民、外國(guó)公民以及無(wú)國(guó)籍人。

本國(guó)公民，其權(quán)益受到行政行為的影響進(jìn)而參與到行政法律關(guān)系中來(lái)成為行政相對(duì)人。而對(duì)于在我國(guó)境內(nèi)我國(guó)依法對(duì)其享有管轄權(quán)的外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人也將會(huì)因參與某種行政法律關(guān)系而成為行政相對(duì)人。如《中國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》就專(zhuān)門(mén)調(diào)整我國(guó)國(guó)境管理機(jī)關(guān)與外國(guó)人之間入出我國(guó)國(guó)境的行政管理關(guān)系。此外，在個(gè)人所得稅方面外國(guó)人也可能成為行政管理關(guān)系的相對(duì)人。

需要注意的是，內(nèi)部人事管理法律關(guān)系中的機(jī)關(guān)工作人員也應(yīng)納入行政相對(duì)人的范圍，賦予其與其他自然人相平衡的法律地位和權(quán)利救濟(jì)途徑。此種劃分或歸類(lèi)，在國(guó)外已有成例，有利于對(duì)機(jī)關(guān)工作人員權(quán)益的法律保護(hù)。

2．法人

法人與自然人相對(duì)，是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。它不僅是民事法律關(guān)系主體而且也是重要的行政法律關(guān)系主體。行政主體對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行管理，其中主要的對(duì)象就是各種法人組織。在行政法律關(guān)系中，法人可成為與行政主體相對(duì)的一方當(dāng)事人，我們稱(chēng)之為行政相對(duì)人。

能夠成為行政相對(duì)人的法人主要是指企業(yè)法人、社團(tuán)法人、事業(yè)法人和機(jī)關(guān)法人，還包括在我國(guó)取得法人資格的外國(guó)企事業(yè)組織。

企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人主要是在以下權(quán)利義務(wù)關(guān)系中作為行政相對(duì)人的：（1）在組織成立和法人資格取得方面與批準(zhǔn)登記機(jī)關(guān)之間所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中。（2）在義務(wù)活動(dòng)過(guò)程中與相應(yīng)管理職能機(jī)關(guān)之間所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中。（3）在因某些或某個(gè)特別事項(xiàng)需要與相關(guān)職能部門(mén)之間所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中。

機(jī)關(guān)法人是指具備法人資格條件的國(guó)家機(jī)關(guān)在實(shí)施非職權(quán)行為或處在非行使職權(quán)的場(chǎng)合領(lǐng)域，如在治安、交通、審計(jì)等領(lǐng)域中，作為外部行政行為所作用的對(duì)象，而處于行政相對(duì)人的法律地位。

3．其他組織

“其他組織又稱(chēng)為非法人組織，是指經(jīng)有關(guān)主管機(jī)關(guān)部門(mén)認(rèn)可，準(zhǔn)許其成立和進(jìn)行某種業(yè)務(wù)活動(dòng)但不具備法人條件，沒(méi)有取得法人資格的社會(huì)團(tuán)體或經(jīng)濟(jì)組織。”［10］其他組織雖不具備法人資格但同樣必須接受?chē)?guó)家行政管理，行政主體同樣也會(huì)對(duì)其實(shí)施各種管理行為因而與法人一樣，在行政法律關(guān)系中處于行政相對(duì)人的法律地位。

（二）否定排除

1．行使國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)。此類(lèi)機(jī)關(guān)或行使其被授予的相應(yīng)國(guó)家權(quán)力而沒(méi)有參與到行政法律關(guān)系中來(lái)，或行使行政職權(quán)而成為行政主體，或是行政法制監(jiān)督法律關(guān)系中的監(jiān)督主體（如國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督法律關(guān)系中的權(quán)力機(jī)關(guān)），因而不能作為行政相對(duì)人。

2．內(nèi)部行政法律關(guān)系中的雙方行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)也不宜稱(chēng)為行政相對(duì)人。原因在于，在此類(lèi)內(nèi)部行政法律關(guān)系中，一方是實(shí)施行政活動(dòng)的主體，另一方同樣也是實(shí)施行政活動(dòng)的主體，雙方都是在分工行使行政職權(quán)和履行行政職能，他們雖互有權(quán)利義務(wù)關(guān)系但卻都是行政主體。如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)出命令，一個(gè)是以行政主體發(fā)布命令，一個(gè)是以行政主體身份執(zhí)行命令，因而不能稱(chēng)執(zhí)行命令的行政機(jī)關(guān)就是行政相對(duì)人。

行政相對(duì)人作為行政法學(xué)的一個(gè)基本范疇，對(duì)行政相對(duì)人的概念、范圍等基本問(wèn)題進(jìn)行深入探討和準(zhǔn)確定位，對(duì)于完善我國(guó)現(xiàn)存的行政法律制度，加大對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍等諸多問(wèn)題必有極好的促進(jìn)作用。

［1］現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典［M］.商務(wù)印書(shū)館，2005：382.

［2］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999：128.

［3］應(yīng)松年.外國(guó)行政程序法匯編［M］.中國(guó)法制出版社，1999：123.

［4］王周戶(hù).行政法原理論［M］.陜西人民出版社，1998：144.

［5］方世榮.論行政相對(duì)人［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000：16

［6］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999：131.

［7］王周戶(hù).行政法原理論［M］.陜西人民出版社，1998：176.

［8］王周戶(hù).行政法原理論［M］.陜西人民出版社，1998：176.

［9］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999：319.

［10］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999：129.

（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

D922.1

A

1671-0681（2014）01-0153-03

王華（1971.04-），男，江蘇泰興市人，揚(yáng)州大學(xué)人事處。

2013-04-20